§5. Отношения собственности по поводу объектов культурного наследия (памятников)

Объекты культурного наследия (памятники) бывают нематериальными (обычаи, языки, нравственные идеалы, исторический опыт) и материальными. Отношения собственности имеют вещный характер, и только материальные, вещные объекты культурного наследия включаются в эти отношения.

Статус, оборот (использование) и отношения собственности по поводу памятников этого вида характеризует Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ»¹. К ним относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры и т.д., представляющие собой ценность с точки зрения истории и культуры.

В составе культурного наследия есть категория объектов, имеющих статус Особо ценных объектов культурного наследия (ОЦОКН)¹ народов РФ, положение которых устанавливается Государственным экспертным советом при Президенте РФ по особо ценным объектам культурного наследия РФ, – это объекты и организации, имущество которых является исключительно федеральной собственностью. Изменение их формы собственности либо перепрофилирование этих объектов не допускается. То есть это особая группа памятников, «избранные среди лучших», отношения собственности на которые однозначны и стабильны, а финансовое положение относительно устойчиво в связи с тем, что их финансирование выделяется отдельной строкой в федеральном бюджете.

Объекты культурного наследия (ОКН) – это особенный вид недвижимого имущества. Его особенности состоят в следующем. На основании закона «Об объектах культурного наследия» ОКН могут находиться в федеральной, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности, частной собственности (кроме ОЦОКН, которые могут находиться только в федеральной собственности). Однако вне зависимости от формы собственности ОКН государство ограничивает использование и содержание памятников. Это проявляется в следующем:

- государство обеспечивает охрану ОКН, осуществляя выявление, учет, изучение ОКН, физическое сохранение, контроль за сохранением, популяризацию;

- устанавливает ограничения (обременения) на использование ОКН в форме следующих требований: обеспечение неизменности облика и интерьера ОКН, согласование всех работ, проводимых на территории ОКН, обеспечение режима содержания земель и доступа к ОКН. В случае нарушения этих условий орган государственного управления может обращаться в суд с иском об изъятии ОКН;

- государство возлагает на собственника бремя содержания ОКН.

Таким образом, государство посредством уполномоченных органов, в частности Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, осуществляет функцию охраны ОКН, а имущественное управление возлагает на собственника. Охранные мероприятия государства, во-первых, ограничивают вовлечение ОКН в экономический оборот, а во-вторых, приносят собственнику материальные потери в виде обременений, накладываемых государством. В законе эти потери рассматриваются как неизбежное бремя сохранения национального культурного достояния¹.

Имущественное управление, в процессе которого реализуется право собственности на ОКН, осуществляется с целью:

• обеспечения сохранности и доступности ОКН;

• извлечения дохода.

Частные собственники ОКН управляют ими преимущественно с экономической целью, государство как собственник ОКН² использует его прежде всего для достижения социальной цели. Однако поскольку функция охраны ОКН сопряжена со значительными затратами, не только частным собственникам, но и государству приходится рассчитывать экономическую эффективность использования ОКН. Так, государство как собственник размещает в зданиях-памятниках организации, осуществляющие в том числе платную культурную деятельность (например музеи, галереи), или государственные административные учреждения; сдает памятники в аренду, приватизирует памятники. Все это свидетельствует о том, что памятники, хотя и ограниченно, под контролем государства, включаются в экономический оборот, способствуя повышению культурной активности населения и обеспечивая отрасли дополнительные доходы.

Расширение экономического оборота памятников вызывает сложное отношение со стороны руководителей культуры, сообщества. Особенно много дискуссий связано с проблемой приватизации памятников, несмотря на богатый положительный опыт дореволюционной России по частному владению памятниками, а также современный опыт развитых стран, где большая часть памятников находится в частной собственности.

Первые попытки разрешить приватизацию памятников были предприняты в 1994 г., когда Указом Президента РФ «О приватизации недвижимых памятников истории и культуры местного значения» была разрешена приватизация ОКН муниципальной собственности. В результате определенное число памятников в Москве и Санкт-Петербурге были переведены в статус муниципальных объектов и приватизированы. В 1997 г. Мосгордума издала постановление «О перечне объектов культурного наследия, разрешенных к приватизации». Оба законодательных решения хотя и носили локальный характер (в одном случае разрешение касалось муниципальной собственности, в другом – городской государственной), однако дали толчок волне приватизации памятников в самых богатых ими городах страны.

Вышедший в 2002 г. Закон о культурном наследии, допускающий частную собственность на ОКН, приостановил приватизацию памятников федерального значения, «впредь до принятия федерального закона, разграничивающего объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности на федеральную собственность, субъектов РФ и муниципальную собственность».

Восьмилетний опыт приватизации памятников культуры показал высоту риска ущерба культурному достоянию. Многие бизнесмены использовали историческую недвижимость, меняя её облик, перестраивая, рушили ради получения дешевой недвижимости для бизнес-проектов. Нет общей статистики прямых потерь культурного наследия в результате приватизации, но примеры этих потерь многочисленны¹.

Другая сторона проблемы состоит в том, что у государства нет средств на хранение и реконструкцию памятников. По данным Министерства культуры РФ² из более 140 тыс. выявленных объектов культурного наследия 90 тыс. охраняется государством, из них около 50 тыс. находятся в аварийном состоянии. Это и послужило главным аргументом в разрешении проблемы: с 1 января 2008 г. мораторий на приватизацию Федеральных памятников культуры снят³.

Для практической реализации процесса необходимо выполнить масштабную работу: провести паспортизацию⁴ памятников и их экономическую оценку, составить их полный реестр.

Вопрос приватизации памятников является наиболее спорным в проблеме передела собственности в сфере культуры, наиболее остро обнажающим противоречие между социальным предназначением культурных благ и необходимостью их экономического обращения. Однако экономические отношения приняли всеобщую товарно-денежную форму, и включение в них культурных объектов – только вопрос времени.

Выводы

1. Исключающий характер отношений собственности лежит в основе спецификации (определения) прав собственности, ее субъекта и объекта, а также экономического использования собственности, предполагающего ее переход от менее эффективного собственника к более эффективному.

2. В Российской Федерации допускаются все формы собственности на объекты культуры. На российском рынке культуры самыми крупными собственниками являются государство и муниципалитеты.

3. Статус бюджетного учреждения как организации-несобственника позволяет государству регулировать производство социально значимых благ культуры: определять их объем, качество, условия производства и контроль за ним.

4. Необходимость гармонизации в отношениях собственности и формирования множественности ее форм обусловили процесс передела собственности, происходящий в России с начала 90-х гг.

5. Приватизация государственных и муниципальных организаций культуры до сих пор не стала заметным явлением по ряду причин организационного, экономического и социального характера.

6. Ряд объектов в культуре находится в особых режимах собственности. Помимо интеллектуальной собственности, к таким объектам относится культурное наследие народов РФ (памятники): функция охраны ОКН – прерогатива государства, имущественное управление возложено на собственника, которым по закону может быть и частное лицо.

7. Процесс юридического оформления приватизации объектов культурного наследия вступил в завершающую стадию: приватизация муниципальных ОКН разрешена законом о Приватизации государственных и муниципальных организаций, мораторий на приватизацию федеральных памятников отменен в 2008 г.

8. Социальная роль культуры, общественный характер производимых в отрасли благ означают, что при определении критериев эффективности использования собственности на объекты культуры необходимо исходить прежде всего из достижения социальных целей – гуманизации общества, самореализации личности, создания и сохранения культурных ценностей и ставить экономические цели во второй ряд.