Учебное пособие ФДВС

•условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

•формы трансфертов;

•Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ;

•Федеральный фонд компенсаций;

•предоставление бюджетам субъектов РФ бюджетных кредитов из федерального бюджета;

•взаимоотношения федерального бюджета и местных бюджетов;

•взаимоотношения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов В рамках бюджетного федерализма предполагается предоставле-

ние межбюджетных трансфертов в соответствии с созданными во исполнение Бюджетного кодекса РФ формами финансовой поддержки. Межбюджетный трансферт – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (Ст. 6 Бюджетного кодекса РФ). Конкретно средства передаются из вышестоящего бюджета в нижестоящий из фонда финансовой поддержки по определенной системе показателей для выравнивания бюджетной обеспеченности.

Функционально межбюджетные трансферты призваны:

•возмещать бюджетам нижних уровней расходы на услуги общенационального назначения, если эти расходы превышают другие поступления в эти бюджеты;

•способствовать устранению экономических и социальных проблем, возникающих в связи с горизонтальными диспропорциями, с региональными экономическими спадами;

•служить для местных властей стимулом к активизации их дея-

тельности и наращиванию налогового потенциала. Финансовая помощь должна обеспечивать равный подход ко всем

получателям, быть адресной, максимально прозрачной, легко формализуемой, не должна порождать иждивенческих настроений.

Межбюджетные трансферты транслируются получателям через несколько фондов:

•Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ

•Федеральный фонд софинансирования социальных расходов

•Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов

•Федеральный фонд регионального развития

•Федеральный фонд компенсаций

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ

(ФФФПР). Он образован в 1994 г. в рамках федерального бюджета и

71

имеет своей целью выравнивать уровни бюджетной обеспеченности регионов и оказывать помощь тем субъектам Федерации, у которых собственных доходов и дополнительных средств, полученных из федерального центра, недостаточно для финансирования текущих бюджетных расходов

Федеральный фонд софинансирования социальных расходов.

Его цель – частично субсидировать расходы бюджетов субъектов РФ, например:

•осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла;

•выплата государственных пособий гражданам, имеющим детей;

•обеспечение социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;

•предоставление гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

Распределение средств Фонда производится исходя из численности соответствующих категорий граждан с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ после распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ

Фонд реформирования региональных и муниципальных фи-

нансов. Этот фонд ставит целью субсидировать субъектов РФ и муниципальных образований, отобранных на конкурсной основе. В его ведении такие специфические направления, как реализация программ реформирования региональных и муниципальных финансов, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, разработка системы учета стоимости государственных и муниципальных услуг, повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества и др.

Федеральный фонд регионального развития. Этот фонд функ-

ционирует с 2006 г. в составе федерального бюджета с целью повышения уровня социально-экономического развития субъектов РФ. Формирование и распределение средств Фонда осуществляется на формализованной основе в рамках единой системы межбюджетных трансфертов. Предоставление средств Фонда осуществляется на условиях софинансирования с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и потребности в получении соответствующей финансовой помощи.

Конкретными формами межбюджетных отношений являются дотации, субсидии, компенсации. Так, в целях оказания финансовой поддержки территориальных бюджетов в составе расходов федерального бюджета образуются дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ. Из федерального бюдже-

72

та оказывается финансовая помощь в виде субвенций ЗАТО, наукоградам. Федеральный фонд компенсаций в составе федерального бюджета образуется на реализацию мер социальной поддержки инвалидам, гражданам, подвергшимся радиационному воздействию, ветеранам (кроме ветеранов труда и тыла).

Чем в экономическом смысле отличаются друг от друга эти формы финансовой помощи?

Дотации – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов.

Субвенции – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов.

Субсидии – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, юридическому или физическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетная ссуда – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на возвратной безвозмездной (беспроцентной) или возмездной (под процент) основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. В таблице 2.20 показаны их базовые различия и условия предоставления

73

74

Динамика всех видов трансфертов представлена в таблице 2.22.

Таблица 2.22.

Межбюджетные трансферты в 2008–2011 гг.

Доля межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов бюджетов субъектов Российской Федерации колеблется на уровне 17–20%.

Как складывается современная ситуация в области региональных государственных финансов? Диспаритеты не исчезают, а лишь нарастают. В 2007 г. донорами были 16 регионов, в 2008 г. – 10, в 2010 г. – 12. Именно они дотируют все остальные территории, обеспечивая основное наполнение бюджетов.

Между российскими регионами в 2010 г. разделено 397 млрд. руб. дотаций для достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности. Для 12 из 83 субъектов РФ дотации центра в 2010 г. не предусмотрены (Москва, Санкт-Петербург, Татария, Пермский край, Тюменская, Свердловская, Самарская, Липецкая, Московская, Вологодская, Ленинградская и Кемеровская области). Это ре- гионы-доноры, бюджетная обеспеченность в которых превышает среднероссийскую.

Целевым ориентиром при выравнивании служит минимально гарантированный уровень бюджетной обеспеченности субъектов РФ с учетом дотаций на эту цель в расчете на 1 человека должен составлять не менее 22 тыс. рублей. После выравнивания дифференциация бюджетной обеспеченности между десятью наиболее и наименее обеспеченными субъектами РФ не должна превышать 2,65 раза.

Расчетная бюджетная обеспеченность определена как 0,63 от среднего по России. Индекс средней по РФ обеспеченности принят Минфином за единицу. У Москвы этот индекс равен 3,39, у Рязанской области – 0,64, у Камчатского края – 0,2.

Как подсчитывается бюджетная обеспеченность?

75

Индекс бюджетной обеспеченности региона =

индекс налогового потенциала / индекс бюджетных расходов. Налоговый потенциал – относительная оценка налоговых доходов, определяемая с

учетом развития и структуры налоговой базы.

Индекс бюджетных расходов – относительная оценка расходов регионального бюджета по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения с учетом объективных региональных факторов и условий

Во всех северных регионах индекс бюджетных расходов заметно превышает единицу

Для Москвы и Санкт-Петербурга значения индекса ниже среднероссийской единицы, что при высоких показателях налогового потенциала делает их донорами. Таким образом, финансовая самостоятельность региона зависит в немалой степени от эффективности бюджетных расходов.

Проанализируем состояние бюджетов территорий. По статистике помощь федерального центра составляет треть (на 1.03.2011 – 34%) в объеме доходов регионов. При этом у восьми субъектов РФ трансферты составили более 80% доходов. Это Ингушетия, Чечня, Дагестан, Тува, Калмыкия, Алтай, Северная Осетия, Карачаево-Черкесия. С дефицитом были исполнены треть (31 субъект) региональных бюджетов. Наибольший дефицит зафиксирован у Красноярского края (3,1 млрд. руб.), у Ханты-Мансийского АО (2,5 млрд. руб.), у Самарской области

(2,3 млрд. руб.).

В целом состояние консолидированных бюджетов выглядит так

(таблица 2.23).

Таблица 2.23.

Консолидированные бюджеты субъектов РФ в 2010–2013 годах,

млрд. руб.

8 Межбюджетные трансферты в 2010 г. составляли почти половину (46%) доходов местных бюджетов

76

Как видно, дефицит консолидированных бюджетов последовательно снижается. Он достигнет 0,5% к ВВП в 2012 г. и до 0,2% к ВВП

в2013 г. Источники финансирования дефицитов консолидированных бюджетов субъектов РФ – кредиты банков, бюджетные кредиты из федерального бюджета, государственные (муниципальные) ценные бумаги, средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной и муниципальной собственности

Существенным риском региональных и местных бюджетов является повышение уровня долговой нагрузки как следствия накопленного дефицита. Государственный долг регионов за 2009 г. увеличился почти

в1,5 раза, муниципальный – на 27%. На 1 марта 2011 г. государственный долг субъектов РФ составлял 1,23 трлн. рублей. Наибольший объем долга у Москвы (282 млрд. руб.), у Московской области (154 млрд. руб.), у Татарии (78 млрд. руб.). Нет государственного долга лишь у одного субъекта РФ – у Ненецкого АО.

Расходы на обслуживание государственного долга субъектов РФ в 2010 г. возросли вдвое, муниципального долга – в полтора раза. Пик обязательств по погашению региональных банковских облигаций придется на 2012 год. Это эхо кризисного пика заимствований. Многие высокодотационные регионы продолжают упорно наращивать заимствования, усугубляя свое положение (Чувашская Республика, Северная Осетия, Тамбовская область, Республика Алтай, Республика Калмыкия, Чеченская Республика. Камчатский край. Чукотская обл.).

Вструктуре долга регионов, помимо выпущенных ценных бумаг и кредитов банков, за счет которых финансируется строительство и ремонт автодорог, поддержка монопрофильных городов, выделяются бюджетные ссуды. После четырехкратного роста в 2009 г., объясняемого кризисной ситуацией, в 2010 г. объем кредитов сократился на 20%. На 2011 г. бюджетные кредиты федерального бюджета запланированы в сумме 114 млрд. руб. Ставка по трехлетним кредитам регионам на сбалансированность бюджетов до 2011 г. была невелика (1/4 ставки рефинансирования, в т.ч. по кредитам на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций ставка нулевая). С 2011 г. ставка увеличилась вдвое, до 1/2 ставки рефинансирования, а ставка по пятилетним кредитам на дорожное строительство увеличится до 1/3 ставки рефинансирования.

С целью облегчения финансового напряжения в регионах открыта

программа реструктуризации долгов регионов по бюджетным кре-

дитам, включающая консолидацию кредитов, списание штрафов и пени и погашение ссуд равномерными долями до 2016 года.

Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в

2011–2013 гг. содержит несколько направлений. Прежде всего, необходима корректировка механизмов оказания финансовой помощи субъек-

77

там РФ в целях повышения ее эффективности. Требует совершенствования система разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Наконец, должна быть сформирована устойчивая собственная доходная база региональных и местных бюджетов и создана система стимулов по ее наращиванию.

В части укрепления доходной базы планируется отмена льгот и изъятий из объектов налогообложения по региональным и местным налогам. Это увеличит поступления налога на имущество организаций и земельного налога в консолидированные бюджеты субъектов РФ (к 2013 году 122,5 и 18,5 млрд. рублей соответственно). Сфера применения с 1 января 2011 г единого налога на вмененный доход будет поэтапно сокращаться. Расширение сферы применения патентной системы налогообложения с 69 до 92 видов деятельности позволит увеличить поступления в местные бюджеты.

С целью укрепления финансовой устойчивости региональных бюджетов Министерство финансов предлагает нововведение – «резервные фонды субъектов РФ». Регион будет обязан покрывать из средств своего резервного фонда дефицит свыше 10% от размера доходной части – без учета федеральных трансфертов и средств от приватизации и регионального имущества. Это поощряет регионы инициировать массовую приватизацию.

А как будут обстоять дела с расходными обязательствами? Необходимы инвентаризация, анализ финансового обеспечения и оптимизация публичных обязательств, обеспечение режима экономного и рационального использования бюджетных средств. Минимум треть субъектов РФ должны перейти на планирование более 1/5 части расходов по про- граммно-целевому методу.

При значительном снижении доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов (более 30% за год), что требует предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, необходимо усиление механизмов финансового администрирования. Финансовое админи-

стрирование предполагает подписание соглашений между федеральными органами государственной власти и субфедеральными властями об объеме и направлениях расходов бюджетов, в которых произошло снижение доходов.

Финансовая помощь регионам в 2011–2013 гг. будет структурироваться так.

Субсидии. С 2012 г. ограничиваются субсидии текущего характера (заработная плата, социальные пособия). Существенно увеличены субсидирование строительства и модернизации автодорог, ЖКХ, сельского хозяйства, культуры, здравоохранения, физической культуры и

78

спорта. В дальнейшем предполагается оптимизация и консолидация субсидий в связи их чрезмерным числом (93 вида в 2011 г.). Возможна замена некоторых видов субсидий на гранты для субъектов РФ в качестве поощрения за выполнение возложенных на них полномочий.

Субвенции. Cнижение общего объема субвенций в 2011 г. обусловлено сокращением субвенций на полное обеспечение ветеранов и инвалидов ВОВ жильем

Иные межбюджетные трансферты. Сокращение обусловлено преимущественно уменьшением трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков.

Очень важным в сфере межбюджетных отношений является вопрос приоритетов: что же все-таки важнее: выравнивать развитие территорий или стимулировать их развитие, поощряя точки роста? Намечается тенденция постепенного ослабления неадресной поддержки центра и поощрение отдельных эффективных региональных проектов. Таким образом, стимулируется самостоятельное развитие территорий. Доля федеральной поддержки субъектов РФ в общих бюджетных расходах в 2009 г. возросла до 20%, в 2010 г. снизилась до 19%, в 2011 г. не должна превышать 18%, после 2011 г. вернется к докризисным 15%. Внутри общей программы субсидий субъектам РФ в 2011 г. предполагается выделить 1,259 трлн. руб. (17% от бюджетных расходов региона), из них дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности составляют меньше половины – 523 млрд. рублей.

По прогнозам Министерства финансов количество консолидированных бюджетов субъектов РФ, в которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) в объеме собственных доходов превышает 50 %, не должно превышать 16.

Что касается роли бюджета в стимулировании роста и развития, то целевая доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов и ЗАИР в общем объеме расходов местных бюджетов должна быть не менее 6–6,5%.

Институционализируется «точечная поддержка»: Министерство регионального развития РФ с 1 января 2011 г. создает инвестиционные фонды субъектов РФ, софинансируемые федеральным инвестфондом (сейчас инвестфонд реализует 23 региональных и 20 общегосударственных проектов). Для ограничения возможного лоббизма со стороны регионов индивидуальные решения по выделению федеральных трансфертов должны быть ограничены максимум 1/3 их суммарных трансфертов из федерального центра.

79

БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС

Чем больше распределяемый фонд, тем короче дебаты

Бюджетный закон Мерфи

Ключевые термины

Бюджетный процесс Бюджетный кредит (ссуда) Стадии бюджетного процесса Трансферты

Классификация доходов бюджета Субсидии Классификация расходов бюджета Субвенции Классификация источников финанДотации

сирования дефицитов бюджетов Распорядители бюджетных Классификация операций сектора средств

государственного управления Бюджетополучатели Федеральное казначейство

Бюджетный процесс – это регламентированная и регулируемая процессуальными нормами бюджетного права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и всех участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, внебюджетных фондов, их утверждению, исполнению, а также утверждению отчетов об их исполнении. Бюджетный процесс – это единый цикл в рамках бюджетного года, состоящий из взаимосвязанных этапов: бюджетное планирование, исполнение, учет и отчетность, контроль и аудит. В России, как и во многих странах континентальной Европы, бюджетный год длится с 1 января по 31 декабря, но в других странах существуют иные рамки: в США – с 1 октября по 30 сентября, в Канаде и Великобритании – с 1 апреля по 31 марта, в Австралии и Новой Зеландии – с 1 июля по 30 июня.

Задачами бюджетного процесса являются:

•определение доходов бюджета, в т.ч. по отдельным видам в соответствии с прогнозами и Концепциями социально-экономиче- ского развития;

•установление расходов бюджета, в т.ч. по целевому назначению для бесперебойного финансирования общегосударственного нужд;

•согласование бюджета с общей программой выхода из кризиса и финансовой стабилизации;

80