Учебное пособие ФДВС

На базе постоянной подпитки Пенсионного фонда бюджетными ресурсами растут выплаты пенсий. В соответствии с бюджетной политикой в 2010 г. пенсии повышались четыре раза, при этом трудовые пенсии выросли на 23%, социальные – на 12,5%. В 2011 г. базовая пенсия проиндексирована с 1 февраля на 8,8%, социальная – с 1 апреля 2011 г. на 8% и с 1 июля на 1%. Средний размер трудовой пенсии по старости в 2011 г. составит 8,5 тыс. руб., или более 170 % к прогнозной величине прожиточного минимума, в 2012 году увеличится до 9 211 рублей, в 2013 году до 10 100 рублей. Средний размер социальной пенсии достиг величины прожиточного минимума пенсионера и составил 5,1 тыс. руб. Всего расходы на выплату пенсии выросли с 7% ВВП в 2009 году до

10,2% ВВП в 2010 году.

Важной характеристикой качественного уровня пенсионного обес-

печения является соотношение пенсии и заработной платы, выражае-

мого коэффициентом замещения (отношение пенсии к средней заработной плате). Еще в 1933 г. Международная организация труда (МОТ) рекомендовала устанавливать пенсии с учетом стоимости жизни, чтобы пенсия была достаточной для покрытия основных нужд и трудящиеся в престарелом возрасте не испытывали лишений. Минимальный коэффициент замещения по Рекомендации МОТ 1967 года № 131 составляет 55%. В странах Западной Европы коэффициент замещения утраченного заработка обязательной трудовой пенсией в среднем равен 60%: в Италии и Испании – 90%, в Швеции и Германии – 65%, во Франции, Японии и США – 50%. Коэффициент замещения в РФ в 1990 г. был равен 37%, а затем резко упал и вплоть до 2008 г. составлял 26–27%. Затем, благодаря значительному росту пенсий снова устремился вверх, составив в 2010 г. 36%. Это серьезно недотягивает до рекомендуемого МОТ уровня. Пока ориентиром при проведении пенсионной реформы является уровень коэффициента замещения 40%.

Глобальные проблемы пенсионной системы заключаются в следующем. В 2010 г. доля трудоспособного населения составит 62% от общей численности россиян, а доля населения пенсионного возраста – 22%, а к 2030 г. – соответственно 52% и 27%. Плательщиков страховых взносов сейчас лишь на 40% больше, чем получателей пенсий. Если в 1970-е годы на одного пенсионера приходилось четверо работающих, сегодня – трое, то к 2020 году будет один пенсионер на двоих работников. По оценке к 2050 году на 100 граждан в трудоспособном возрасте будет приходиться уже порядка 80 пенсионеров, а на выплату пенсий будет уходить более 10% ВВП. По прогнозам Merrill Lynch, потребности пенсионной системы возрастут с 4,4 трлн. рублей в 2010 году до 9,1 трлн. руб. в 2015 г. и до 14,6 трлн. руб. в 2020 году. По оценкам S&P при неизменной государственной политике расходы бюджета, связанные со

101

старением населения (прежде всего пенсионных расходов и расходов на здравоохранение) в РФ вырастут с нынешних 13% до 25,5% в 2050 году, а госдолг – до 585% ВВП на фоне сокращения доли трудоспособного населения с 72% до 60%.

Учитывая глубину этих проблем, задачи развития пенсионной системы могут быть сформулированы таким образом.

•поддержание финансовой устойчивости пенсионной системы, эффективного механизма финансирования пенсий;

•преодоление бедности среди пенсионеров;

•сокращение гендерного разрыва в величине пенсий;

•повышение доходности накопительной составляющей трудовой пенсии;

•развитие негосударственного пенсионного обеспечения;

•создание условий для достижения в долгосрочной перспективе рекомендуемого МОТ соотношения 55% между реальными

размерами пенсий и трудовых доходов.

Одним из инструментов пенсионной реформы, который позволит снизить финансовое напряжение системы, является повышение пенсионного возраста. 9 Средний фактический возраст назначения пенсии составлял 54 года у мужчин и 52 года у женщин, а средний возраст досрочного выхода – 48–49 лет.

Для снижения дефицита Пенсионного фонда государство намерено с 2014 г. увеличить пенсионный возраст. В основе этого лежит следующий расчет. Сегодня средняя ожидаемая продолжительность жизни мужчин на пенсии составляет 13–14 лет, женщины живут после ухода на пенсию в среднем 20–25 лет. При этом продолжительность жизни постепенно растет. Однако по социологическим оценкам 88% россиян против этой инициативы. С увеличением пенсионного возраста растет и период уплаты страховых взносов, следовательно, и расходы на выплаты пенсионерам – в размере большем, чем экономия пенсионной системы от среднего срока выплат «старого» размера пенсии. Неочевиден и эффект. Если бы Россия с 2012 г. начала увеличивать пенсионный возраст до 65 лет для мужчин и женщин с шагом полгода за год, то экономия для ПФР существовала бы только до 2020 года и в размере, не превышающем 100 млрд. руб. в год. А с 2020 г. дефицит пенсионной системы из-за повышения пенсионного возраста начал бы постепенно нарастать и к 2030 г. достиг бы 2,85 трлн. руб. По прогнозам ПФР, без реформирования пенсионного возраста до 2050 года дефицит пенсионной системы не будет превышать 1,25% ВВП.

9 Пенсионный возраст уже подняли Франция, Италия, Финляндия, готовятся к этому Германия, Англия, США; в большинстве развитых стран пенсионный возраст мужчин и женщин одинаков.

102

Чтобы обеспечить финансовую устойчивость системы в будущем, необходимо искать и иные дополнительные источника дохода для пенсионной системы – например, доходы от приватизации, доходы от сырьевой ренты или часть налога, например НДС.

Некоторые эксперты предлагают сократить размеры пенсионных обязательств, снизив с 40 до 30% коэффициент замещения утраченного заработка. Аргументами в пользу такого решения является будущий рост заработков населения и, соответственно, номинальных пенсий. Но в такой ситуации самые большие потери будут у работников с высокими доходами, что неприемлемо с точки зрения необходимости поддерживать средний класс. Неприемлемым является также и дальнейшее увеличение тарифов пенсионных взносов, т.к. это ставит под угрозу конкурентоспособность экономики РФ и увеличит неформальную занятость.

Ориентиры пенсионной реформы к 2020 г. таковы.

•средний размер пенсии по старости – не менее 2,5 прожиточных минимумов пенсионера;

•достижение коэффициента замещения в 40% утраченного заработка, а с учетом накопительного компонента – 70%;

•охват не менее 20% экономически активного населения него-

сударственными пенсионными программами на добровольной основе.

Количественные ориентиры пенсионной системы на долгосрочную перспективу представлены в табл. 2.27.

Таблица 2.27.

Основные параметры системы трудовых пенсий, проценты

В макроэкономическом контексте будет наблюдаться относительный рост трудовых пенсий по всем источникам финансирования с 7,5% до 8,3% ВВП (таблица 2.28).

103

Таблица 2.28.

Источники финансирования трудовых пенсий, % ВВП

Фонд социального страхования

Этот внебюджетный фонд социального назначения образован в 1991 году. Отделения Фонда созданы на территориях всех субъектов РФ. Основным источником формирования с 2011 года являются вносы работодателей по тарифу 2,9% от фонда оплаты труда. Из Фонда финансируются выплата пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, выплаты при рождении ребенка и ежемесячного пособия до достижения ребенком возраста полутора лет, санаторно-курортное обслуживание работающих и членов их семей, детская летняя оздоровительная кампанию, обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Ресурсы Фонда обеспечивают также создание резерва для обеспечения финансовой устойчивости фонда на всех уровнях, текущую деятельность, содержание аппарата управления фонда, проведение научноисследовательских работ по вопросам социального страхования и охраны труда. В таблице 2.29 представлен бюджет Фонда.

Таблица 2.29.

Бюджет Фонда социального страхования РФ в 2010–2012 гг.

млрд. руб.

104

Таблица 2.30.

Бюджетные ассигнования федерального бюджета, передаваемые бюджету Фонда социального страхования РФ, млрд. руб.

105

Как и в случае с Пенсионным фондом, бумажный профицит обеспечивается за счет трансфертов из федерального бюджета. Их объем таков (таблица 2.30).

Фонды обязательного медицинского страхования

ВРФ в качестве самостоятельных некоммерческих финансово-кредитных учреждений созданы Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Цель создания этих фондов – реализация государственной политики в области обязательного медицинского страхования как составной части государственного социального страхования. В качестве элемента государственного социального страхования медицинское страхование обеспечивает всем гражданам РФ равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи за счет средств ОМС.

Вструктуру системы ОМС входят 87 территориальных фондов ОМС, 120 страховых медицинских организаций (СМО), 262 филиалов СМО. Численность граждан, обеспеченных страховым медицинским полисом ОМС, составляет 139,3 млн. человек, в т.ч. работающих 57,2 млн. человек, неработающих – 82, 1 млн. человек. В ТФОМС зарегистрировано 8 млн. страхователей, из них 87 страхователей неработающего населения – органов исполнительной власти

Рассмотрим экономические основы обязательного медицинского страхования. За последние десять лет расходы на медицину увеличились с 225 млрд. до 1,5 трлн. рублей. Однако расходы в неизменных ценах устойчиво снижались и лишь в 2006 году вышли на уровень 1994 года. По отношению к ВВП расходы остаются практически на неизменном уровне и существенно уступают расходам западноевропейских стран (3,2% в 2009 г. по сравнению с 6–9% в большинстве стран ЕС).

Несмотря на рост расходов, лишь 33% пациентов удовлетворены качеством медицинских услуг. В России самый продолжительный больничный лист, самый высокий показатель общего бремени болезней (DALY) в Европе и самый низкий уровень продолжительности жизни.

В2009 г. средняя продолжительность жизни составила 69 лет – на 6 лет меньше, чем в «новых» странах ЕС, и на 12 лет меньше, чем в развитых странах ЕС. Мужчины живут 62 года, женщины – 74 года; в странах ОЭСР – 77 лет и 82 года соответственно. Экономика ежегодно теряет более 20% ВВП из-за плохого здоровья россиян. Если не реформировать существующую систему здравоохранения, к 2020 году потери национальной экономики увеличатся вдвое.

106

В России сложилась смешанная система финансирования здра-

воохранения через бюджетные и внебюджетные источники. Бюджетные источники через обязательные страховые взносы работодателей обеспечивают работающее население. Страхователи и плательщики страховых взносов – предприятия, граждане-предприниматели и лица свободных профессий. Внебюджетные источники (через систему обязательного медицинского страхования) обеспечивают неработающее население. Страхователями в этой системе являются органы исполнительной власти субъектов и муниципалитеты, осуществляющие уплату страховых взносов за неработающую часть населения.

Основным источником финансирования системы ОМС с 2011 г. являются страховые взносы работодателей по тарифу 5,1% ФОТ, в т.ч. 3% идет на оплату медицинских услуг работающим через территориальные фонды ОМС, а 2,1% переходит в федеральный Фонд ОМС, который распределяет средства на неработающих граждан.

Рассмотрим функциональное назначение Федерального фонда ОМС. Он предназначен для выравнивания условий деятельности территориальных ФОМС путем перераспределения средств в форме субвенций территориальным фондам. При предоставлении субвенций используются оценочные критерии: наличие утвержденной территориальной программы ОМС; полнота сбора страховых взносов; наличие фактов изъятия и нецелевого использования средств ОМС в регионах; дотационность бюджета субъекта РФ; комплексный показатель здоровья населения. Федеральный фонд ОМС предназначен также для финансирования целевых программ и осуществления контроля рационального использования средств обязательного медицинского страхования на территориях.

Финансовыми источниками федерального фонда являются несколько каналов поступлений:

•страховые взносы 2,1% ФОТ;

•взносы территориальных фондов на реализацию совместных программ, выполняемых на договорных началах;

•ассигнования из федерального бюджета на выполнение республиканских программ обязательного медицинского страхования;

•добровольные взносы юридических и физических лиц;

•доходы от использования временно свободных финансовых средств федерального фонда;

•страховые запасы финансовых средств фонда.

Представим бюджет Фонда (таблица 2.31). Как видно, в 2011 и 2012 гг. он сведен без дефицита.

107

Таблица 2.31.

Бюджет Федерального Фонда обязательного медицинского страхования РФ в 2010–2012 гг. млрд. руб.

Территориальные фонды обязательного медицинского страхования осуществляют распределение средств по следующим каналам:

•финансирование обязательного медицинского страхования, проводимого страховыми медицинскими организациями по дифференцированным подушевым нормативам;

•выравнивание финансовых ресурсов городов и районов, направляемых на проведение обязательного медицинского страхования. Выравнивание происходит путем перераспределения средств территориального ФОМС филиалам для достижения на территории среднедушевого норматива обеспеченности медицинскими услугами;

•предоставление ресурсов страховщикам при нехватке у них средств;

•накопление финансовых резервов для обеспечения устойчивости системы обязательного медицинского страхования;

•контроль рационального использования финансовых ресурсов,

направляемых на обязательное медицинское страхование. Представим действующий механизм финансирования здравоохра-

нения (рис.2.20).

Неотъемлемым элементом системы финансирования здравоохранения является лекарственное обеспечение. По расчетам DSM Group примерно 70% потребления лекарств обеспечено за счет собственных средств населения. Для того чтобы профинансировать рынок рецептурных лекарств, применяемых при амбулаторном лечении, к 2020 году необходимо изыскать 26,5 млрд. долларов. Ситуацию смягчит возможное внедрение софинансирования – 50-процентная доплата к средствам госбюджета из расчета $150 в год для работающих граждан и $50 – для неработающих. В таблице 2.32 представлено сопоставление российской и западных схем льготного лекарственного обеспечения.

108

Рис.2.20. Бюджетно-страховой механизм финансирования

здравоохранения

1 – страховые взносы; 2 – страховой договор; 3 – страховой полис; 4 – счет для оплаты; 5 – деньги по счету; 6 – окончательный расчет

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и Министерство здравоохранения разработали реформу ОМС с горизонтом 4 года. Основные цели реформы – автономизация системы ОМС и полная реализация страховых принципов в системе здравоохранения РФ. Идеологией реформы является переход к одноканальной системе финансирования. ФФОМС, который переименуют в ФОМС РФ, будет финансировать территориальные программы ОМС субъектов федерации в рамках базовой программы ОМС.

Базовая программа ОМС – это минимум услуг ОМС, который гарантирован по полису ОМС. По сути, это часть программы госга-

109

рантий оказания бесплатной медпомощи. Регионы при этом также принимают свои нормативы и программы. Подушевой норматив территориальной программы ОМС, как части территориальной программы госгарантий, не может быть ниже подушевого норматива базовой программы ОМС.

Основные черты реформы ОМС заключаются в следующем. Автономность и устойчивость финансовой системы ОМС обеспечивает ввод обязательных платежей субъектов федерации за неработающее население (за работающих страховые взносы в ОМС платит работодатель). Минздрав предполагает определить федеральный минимум расходов регионов на оплату неработающих клиентов системы ОМС, вводит штрафы для регионов, не оплачивающих вовремя своих «иждивенцев», и запрещает с 2013 г. принимать территориальные программы ОМС, не покрываемые тарифами. ФФОМС концентрирует ресурсы и наделяет средствами территориальные фонды по единой формуле, территориальные фонды наделяют средствами страховые медицинские компании, и те уже работают с медучреждениями. Единственным страховщиком в системе ОМС становится фонд ОМС. Страховая медицинская организация фактически теряет статус страховщика, функция защиты прав застрахованных закрепляется за территориальными фондами

В результате реформы будет установлена верхняя планка расходов на ведение дела страховой медицинской организации на уровне 1,5%. Гражданам будет дано право выбора страховой компании, медицинской организации, врача (с учетом его согласия). За «молчунов» выбор сделает местное подразделение ФОМС. Предстоит полное уравнивание частных и государственных клиник, а также возможность оплаты через систему ОМС услуг врачей частной практики. С 2014 года в финансирование через ОМС будет включена скорая помощь, с 2015 года – высокотехнологичная помощь.

Предложенная модель реформы ОМС имеет недостатки и противоречия законопроекта. В частности, предложенная схема направлена на усиление госрегулирования и администрирования, а не на экономическое стимулирование и мотивацию участников системы ОМС. Происходит уход от страховой медицины в пользу «бюджетно-распреде- лительных основ» оказания медицинских услуг. Страховые взносы становятся «налогом на здоровье» – суррогатной заменой бюджетного финансирования. Чрезмерен размер «солидарного» участия работников в финансировании ОМС. По расчетам РСПП, взнос работника составляет две трети «налога на здоровье». Сохраняется территориальная раздробленность системы, остается принцип многоканальности финансирования. ФФОМС превращается в нелицензированную стра-

110