ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

Федерализм = экономический федерализм (в том числе бюджетный федерализм) + федерализм как правовое явление + федерализм как элемент политической культуры и политической системы общества.

Структурное описание системы федерализма задается следующими переменными и параметрами:

SF = {M, R, δ, µ}9,

где M = {mi} — совокупность субъектов федерации и особенности их социально-экономического, политико-правового и геополитического положения; R = {rj} — связи между элементами системы: субъектами, федеральным центром, объединениями субъектов (например, федеральными округами, межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия); δ — политико-админи- стративная структура федерации; µ — модель федеративных отношений.

Отсутствие любого из этих параметров, как показали многолетние исследования, позволяет говорить и об отсутствии целостной системы федерализма. В формуле современного состояния российского федерализма, на наш взгляд, отсутствует составляю-

щая µ — модель федеративных отношений. Данное обстоятель-

ство свидетельствует о том, что кризисные тенденции в российском федерализме не будут преодолены до тех пор, пока система федеративных отношений не будет построена на основе единой модели. Модель федеративных отношений при этом играет роль интегрирующего агрегата государственного механизма, придавая ему завершенность и целостность, с одной стороны, и задавая вектор развития остальным параметрам системы — с другой. Модель федеративных отношений постулирует фундаментальные основания всей системы федерализма: цель, задачи, критерии выделения элементов системы, оптимальные параметры элементов и связей между ними. Вне модели федеративных отношений построение оптимальной и эффективной федерации недостижимо.

При исследовании федерализма, как и любой системы, услов-

но можно выделить статический и динамический аспекты. Тра-

диционно структура рассматривается в качестве статической характеристики системы, хотя в литературе встречаются попытки рассматривать структуру как постоянно изменяющееся явление (это главным образом характерно для работ структуралистов). Однако даже при эволюционном подходе к структуре (а такой подход верен, поскольку структура, как и любое другое явление, подвержена изменениям) мы можем зафиксировать некую структуру лишь в определен-

9 Добрынин Н. М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003. С. 87.

341

ный момент. Ведь изменение структуры неизбежно означает и изменение самой системы. Другими словами, при таком изменении мы уже будем говорить об иной структуре иной системы.

Иначе обстоит дело с организацией, характеризующей динамический аспект системы. Хотя и организация, и структура относятся к описанию внутреннего строения системы, структура фиксирует некий порядок расположения элементов и их иерархию, а организация определяет единство, упорядоченность взаимодействий всех элементов, что и обеспечивает целостность системы. Но взаимодействие всегда представляет собой некий процесс, поэтому если его и можно рассматривать по стадиям, то невозможно и бессмысленно пытаться найти в нем статичные моменты. Устойчивость системы, таким образом, зависит от прочности и устойчивости ее структуры и организации, задающих порядок расположения элементов и упорядоченность ее взаимодействий. В федерализме организация системы задается через комплекс отношений между федеральным центром и субъектами федерации, урегулированный нормами федерального законодательства.

Первыми шагами на пути исследования синергетических аспектов федеративной модели государственного устройства, на наш взгляд, должно стать применение следующих синергетических принципов к федеративной модели государственного устройства.

Первое. Принцип «свертывания сложного». Сверхсложная хаотизированная среда при синергетическом подходе описывается небольшим числом фундаментальных идей и образов. Федерализм — также крайне сложная и многогранная система, поэтому к нему применим тот же подход. Обилие правовых категорий может быть описано при помощи довольно простых схем, построенных по принципу выявления базовых характеристик федеративной системы. Федерализм с системных позиций может быть охарактеризован как сложная саморазвивающаяся система, которой присущи все качества данной разновидности систем.

Второе. Эффект «сверхбыстрого развития процессов в социальных системах». Согласно выводам теории синергетики, рост народонаселения Земли неизбежно ведет к обострению глобальных кризисов и в этом случае возрастает общая и локальная неустойчивость развития.

Некоторые исследователи в полный голос говорят о том, что мир уже вошел в зону глобальной бифуркации. На практике это проявляется в резком усилении интенсивности развития, увеличении флуктуационной активности и, следовательно, повышении уровня нестабильности.

Другое следствие такого эффекта — возможность развития локальных систем повышенными темпами. Результат, на достижение которого прежде уходили столетия, сегодня может быть достигнут за

342

гораздо более скромный временной промежуток. Так, федерализм может за несколько десятилетий развиться в государстве, знавшем прежде в основном унитарные формы территориальной организации власти.

Данный эффект касается динамических характеристик федеративных систем. Например, строительство реального федерализма в России началось только в 90-х гг. ХХ в. Но для достижения нормальных показателей отечественному федерализму вряд ли понадобятся те 200 лет, в течение которых развивался американский федерализм. Федерализму в ФРГ всего около 50 лет, но мы с полным правом считаем его вполне зрелым общественным институтом. Благодаря определенным факторам развитие федерализма может в значительной мере ускоряться — с синергетической точ-

ки зрения в этом нет ничего сверхъестественного! Однако ос-

новное достоинство федерализма в связи с рассмотрением эффекта «сверхбыстрого развития процессов в социальных системах» заключается в том, что именно федерализм является спосо-

бом нейтрализации главного негативного последствия подобного эффекта, а именно — общей и локальной неустойчивости развития. При этом модернизация неизбежно привносит в государственную систему нестабильность и бифуркации; в то же время рост экономического, духовного, нравственного и культурного уровней, увеличение связей, контактов, обменов приводит к торможению деструктивных процессов, на что как раз нацелена федеративная (полицентрическая) организация общественного порядка.

Третье. Принцип коэволюции. Данный принцип действует в области совместного развития разных систем (подсистем). Согласно общим закономерностям синергетики, сложноорганизованным социоприродным системам нельзя навязывать пути их развития. В условиях федеративной (полицентрической) организации государства подобный подход получает различные наименования: «учет местных особенностей», «субсидиарность», принцип «низшего уровня», «децентрализация», «деволюция», «регионализация» и пр. В макрофедеративных процессах принцип коэволюции приобретает несколько иной смысловой оттенок: нельзя навязывать федеративному государству готовых «рецептов», почерпнутых из опыта других федераций, однако это не должно означать отказа от использования зарубежного опыта федерализма.

Четвертое. Признание роли хаоса в эволюции. Синерге-

тический подход подразумевает признание конструктивной роли хаоса в эволюции. По словам Пригожина, «в привычном нам мире равновесие — состояние редкое и весьма хрупкое». В сильно неравновесных условиях протекают процессы самоорганизации различных типов: одни из них приводят к установлению химических колебаний, другие — к появлению пространственных структур. Ве-

343

щество в неравновесном состоянии обретает способность воспринимать различия, неощутимые в равновесных условиях. Этим неравновесная область разительно отличается от равновесной, где переход от одной структуры к другой неизбежно сопровождается ощутимыми возмущениями10.

Аналогом хаоса в социальной области является рынок в обобщенном смысле. Другой пример хаоса — партийно-политическая система, но только в случае, если она действительно свободна. Хаотично по природе своей и само общество.

Хаотическая, диссипативная структура является показателем действительной связи элементов социума. Именно здесь следует искать истоки самоорганизации и следующего за ней порядка.

Данный синергетический принцип не раз уже показывал себя в ходе эволюции федеративных отношений в нашей стране. Из первоначального социального хаоса возникла древнерусская протофедеративная государственность, которая представляла собой полицентрическую систему, в определенный момент своей истории (XIII в.) не сумевшую адекватно отреагировать на окружающую ее враждебную среду. Из относительного хаоса возникло и Московское государство, стремившееся ко все большей и большей моноцентричности, отрицавшее принцип коэволюции, всячески подавлявшее естественным образом возникающие в системе флуктуации, что привело к очередной бифуркации и хаосу в период Смутного времени. Порядок, сложившийся после Смуты, повторил предыдущий исторический опыт, вследствие чего в момент кульминации своего развития (начало ХХ в.) государственная система вошла в зону неустойчивых колебаний, при которых незначительная флуктуация привела к слому системы. Возникшая из хаоса Гражданской войны советская власть в очередной раз вернулась к традициям построения в России закрытых моноцентрических систем (несмотря на то что номинально она всячески подчеркивала свой федеративный характер). Строительство так называемого «нового» федерализма в условиях слома СССР в 90-е гг. ХХ в. также подтверждает выводы синергетики. Анархистский лозунг «Анархия — мать порядка» на наших глазах превращается в синергетическую формулу: «Порядок из хаоса» («Порядок через флуктуации»).

Пятое. Метод ускорения эволюции. Строгость механизмов самоорганизации как удаления лишнего делает возможным выход системы на относительно устойчивые структуры-аттракторы эволюции. Однако путь постепенной самоорганизации в синергетике не является единственно возможным. Природа научилась многократно сокращать время выхода на нужные структуры посредством матричного дублирования (например, ДНК).

10 Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса... С. 182, 209, 222.

344

Синергетика открывает принципы управления, экономии и ускорения эволюции. Это означает, что существует возможность строить формы социальной, в том числе федеративной, организации не только методом слепого отбора, многократных проб и ошибок. Существует способ многократного сокращения временных затрат и материальных усилий. В условиях бифуркации у государства нет времени на многовековой путь к развитому обществу, оно вынуждено ускорять эволюционный процесс. Все это в полной мере относится и к федерализму.

Шестое. Законы функционирования структурно сложных систем. Объединение различных культурно-исторических и геополитических образований можно рассматривать сегодня в качестве глобального процесса. Однако такое объединение, хотя и представляет собой общую цивилизационную тенденцию, протекает с огромными потерями, историческими отклонениями и задержками.

Синергетикой выработаны законы совместной жизни разнородных элементов мира с сохранением их культурно-исторических особенностей, темпа развития и прочего; она позволяет выявить законы коэволюции сложных «разновозрастных», развивающихся в разном темпе структур, а также «включения» простой структуры в более сложную. Знание этих законов позволяет понять способы объединения стран, регионов, геополитических целостностей, развивающихся в разном темпе, находящихся на разных стадиях развития, а также выработать научно обоснованную модель федерализма как способа организации сложных государственных систем.

Не всякие простые структуры могут быть объединены в сложную. Набор способов построения сложного эволюционного целого ограничен. Чтобы возникла единая сложная структура (федеративное государство), следует соблюдать определенную топологию, «архитектуру», «конструкцию» новообразования. Структура федеративного государства должна отличаться определенными признаками, индивидуальными для каждого государства, но вместе с тем вполне поддающимися обобщению. Фактором объединения про-

стого (субъектов федерации) в сложное (федеративное государ-

ство) является некий аналог хаоса, флуктуаций.

Хаос (т. е. обменные процессы разного рода) играет активную роль не только в процессе выбора эволюции, но и в процессах построения сложного эволюционного целого (федеративного государства); он выступает в роли «клея», который связывает его части в целое.

Основной принцип соединения частей в целое синергетика формулирует следующим образом: синтез простых эволюционных структур в сложную происходит посредством установления общего темпа их эволюции, при этом интенсивность процессов в различных фрагментах сложной структуры может быть разной.

345

Для теории федерализма это означает следующее: развитие федерации подразумевает общий темп развития ее субъектов, хотя интенсивность его может быть разной.

Эти выводы многое дают нам в плане дискуссии о симметричной/асимметричной федерации, а также при формировании стратегии бюджетного и экономического федерализма.

Факт объединения простых государств в сложное, федеративное, означает, что в разных фрагментах этой государственной структуры устанавливается одинаковый темп развития социальноэкономических и политико-правовых процессов. Субъекты федерации попадают в одинаковый темпомир, начинают развиваться с равной скоростью. При создании топологически правильной федеративной организации, определяющими в которой являются степень взаимодействия подсистем федерации и степень симметричности ее «архитектуры», «конструкции», осуществляется выход на новый, более высокий уровень организации общества; делается шаг в направлении к сверхорганизации. Тем самым ускоряется развитие простых структур (субъектов федерации), интегрированных в сложную (федерацию). Однако при этом всегда следует помнить, что система самостоятельно определяет свой внутренний масштаб и достигает «естественных размеров»11, выход за рамки которых чреват возникновением флуктуаций (именно по такому сценарию, на наш взгляд, происходили развитие событий и последующий распад Российской империи).

Седьмое. Пульсирующий ритм восхождения к единству.

Путь к единению, интеграции разных частей в целое не является равномерным, постоянным и однонаправленным. Эволюционное восхождение ко все более сложным формам и организациям проходит через ряд циклов распада и интеграции, «отпадения» от целого и включения в него, торможения хода процессов и их ускорения.

Из теории самоорганизации следует, что открытые системы с сильной нелинейностью пульсируют, подвергаются естественным колебаниям: тенденции дифференциации сменяются интеграцией, разбегание — сближением, ослабление связей — их усилением.

Новейшая история российского федерализма в полной мере подтверждает данные выводы: на совсем коротком историческом промежутке (15 лет) отечественный федерализм продемонстрировал тот самый «пульсирующий ритм восхождения к единству».

Из состояния практически унитарного государства (в советский период) страна стремительно двинулась в сторону полураспада (90-е гг. ХХ в.), а затем — снова в направлении построения унитарного централизованного государства.

11 Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса... С. 204.

346

Советский федерализм с точки зрения синергетики проделал тот же самый путь — он проследовал через фактический распад страны (период революции и Гражданской войны) по направлению к сверхцентрализации (30-е гг. прошлого века).

Очевидно, что подобная «пульсация» — не случайное течение событий, а закономерность. Подобные циклы заложены в самой нелинейности процессов. Сложные системы к моменту максимального, кульминационного развития демонстрируют внутреннюю неустойчивость к малым возмущениям, подвергаются угрозе распада. Синергетика вырабатывает рекомендации по развороту процессов распада федерации в обратную сторону, переключению их на режим возобновления связей, затухания процессов в центральной части и их активизации на периферии структуры12.

На начальной стадии становления сложной (федеративной) структуры важна топологически правильная ее организация. Объединяясь, простые структуры (будущие субъекты федерации) не просто складываются, входят в сложную в неизменном виде — они определенным образом трансформируются, пересекаются, при этом какие-то их части выпадают. Имеет место «перекрытие с дефектом энергии». Это означает, что объединение приводит к экономии, меньшим затратам и усилиям. Сама топологически правильная организация сложной эволюционирующей системы (федерации) дает мощный импульс ее развитию. Целое развивается быстрее составляющих его частей, ибо это связано с экономией материальных и духовных затрат.

На примере самоорганизации простейших организмов синергетикой были сделаны выводы о причинах полицентрической самоорганизации социальных систем. Пространственные характеристики любой системы определяются имеющейся ресурсной базой и способами коммуникации между низовыми звеньями системы.

Самоорганизация, таким образом, выступает как функция флуктуирующих внешних условий. По Пригожину, флуктуация, приводящая к смене режимов, не может сразу «одолеть» начальное состояние — она должна сначала установиться в некоторой конечной области и лишь затем распространиться и заполнить все пространство.

В зависимости от того, лежат ли размеры начальной области флуктуации ниже или выше критического значения, флуктуация либо затухает, либо распространяется на всю систему.

При этом чем быстрее передается сигнал по «каналам связи» внутри системы, тем выше процент безрезультатных флуктуаций и,

12 Здесь уместны аналогии с цивилизационными циклами Н. Д. Кондратьева, колебательными движениями Релбрайта и этногенетическими ритмами Л. Н. Гумилева.

347

следовательно, тем устойчивее система. Для полицентрической (фе-

деративной) системы это означает, что многие проблемы федерализма (от угрозы сепаратизма до экономического застоя в регионах) могут быть решены посредством развития коммуникации между составными частями системы (субъектами федерации).

Проблема коммуникации между подсистемами полицентрического (федеративного) государства напрямую выводит нас на проблему его размера. Согласно выводам теории синергетики, критические размеры системы определяются конкуренцией между «интегративной силой» системы и механизмами, приводящими к усилению флуктуаций (т. е. между центростремительной силой и факторами, способствующими росту центробежных тенденций). Ограничителем роста также может быть внешнее воздействие (среда воздействует снаружи и мешает росту системы). Чем сложнее система, тем многочисленнее типы флуктуаций, угрожающих ее устойчивости; для федеративного государства этот вывод более чем актуален, так как проблема распада федеративных систем не надумана13. По мнению Пригожина, «понятие структурной устойчивости находит широкое применение в социальных проблемах. Следует, однако, подчеркнуть, что всякий раз речь идет о сильном упрощении реальной ситуации, описываемой в терминах конкуренции между процессами саморепликации в среде с ограниченными пищевыми ресурсами»14.

Таким образом, синергетика, по нашему мнению, представляет собой теорию эволюции и самоорганизации сложных систем, дающую общие ориентиры для научного поиска, прогнозирования и моделирования процессов в сложных социальных системах, в том числе в федеративных государствах.

Взгляд на федерализм с точки зрения синергетики сразу же отметает разговоры о скором и неминуемом его «закате».

Федерализм — это сложная самоорганизующаяся система, комплексная парадигма, которая неоднократно критиковалась за неустойчивость, нестабильность, необходимость постоянного поддержания в обществе и государстве требуемого баланса сил и интересов. Но вместе с тем федерализм — это единственная модель управления, обеспечивающая дальнейшее гармоничное развитие территориально крупных государственных образований. В противном случае под грузом множественных флуктуаций они стремятся к бифуркации. Увеличение самостоятельности низовых властных структур (субъектов федерации, муниципалитетов) и усиление их горизонтальной коммуникации «гасит» деструктивные

13Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса... С. 258.

14Там же. С. 248–258.

348

флуктуации, не позволяя неравновесности системы преодолеть параметры необратимости.

Поэтому, рассуждая о перспективах российского федерализма, считаем необходимым подчеркнуть, что федерализм (либо реальная децентрализация) является, скорее всего, единственно возможной моделью развития России в обозримом будущем.

Синергетический подход к моделированию федерализма, таким образом, базируется на следующих основополагающих тезисах.

Во-первых. Синергетика может быть использована как основа междисциплинарного синтеза знания, для кроссдисциплинарной коммуникации. Методологию синергетики следует с полным правом применять в таких дисциплинах, как теория конституционного права, теория государства и права, конституционное право, поскольку она изучает эволюцию и принципы самоорганизации сложных систем, к каковым, без сомнения, может быть отнесено любое государство.

Особые перспективы открывает перед нами синергетический метод при изучении феномена федерализма, что являет собой пример возникновения иного научного направления исследования.

Во-вторых. Синергетика способствует выработке новой методологии понимания путей эволюции социальных (в том числе федеративных) систем, причин эволюционных кризисов и катастроф.

Синергетика может стать основой для принятия управленческих решений, «предсказаний» (прогнозирования) в условиях перманентной реорганизации государственных структур, конструирования конкретных правовых норм и институтов.

Синергетический подход раскрывает следующие важные принципы нелинейного синтеза в государственно-правовой сфере:

1)существование различных способов образования федеративной государственности, в том числе путем объединения простых государств (подсистем) в федеративное (сложную систему);

2)признание значения для дальнейшего развития федерализма правильной «топологии» объединения простого (субъектов федерации) в сложное (федерацию);

3)подсистемы федеративного государства функционируют как разные темпомиры, однако развитие федерализма подразумевает общий темп развития регионов, хотя его интенсивность может быть разной;

4)возможность (при правильной топологии структуры федерации) значительной экономии материальных, духовных затрат и ускорения эволюции федеративной государственности.

В-третьих. Будучи междисциплинарной по своему характеру, синергетика позволяет выработать новые подходы к обучению и образованию, эффективному информационному обеспечению различных процессов.

349

Конституционно-правовая наука посредством дозированного внедрения в нее элементов синергетики обогащается принципиально новыми методами исследования.

В-четвертых. Методология синергетики, базирующаяся на научных принципах коэволюции сложных структур, вполне может быть положена в основу проектирования различных путей развития федерализма. Синергетика непосредственно описывает ту область знания, которая получила название «управление развитием» и которая в условиях современного федеративного строительства приобретает особое звучание15.

Синергетика федерализма — это не просто очередная оригинальная концепция полицентрической организации власти, а насущная потребность интенсивно развивающихся теории и практики государственного строительства.

Синергетика, по нашему глубокому убеждению, обогащает теорию федерализма принципиально новыми методологическими приемами и иным пониманием эволюции федеративных систем. В то же время действительное федеративное государство представляет собой наглядный пример «работы» основных принципов синергетики.

15 Данное заключение основано на выводах, приведенных в статье: Князева Е. Н.,

Курдюмов С. П. Принципы коэволюции...

350