ТПП_Семинар_Исследования / Черепанов

КИФ: Конституционная законность и реформа губернаторской власти - ЧЕРЕПАНОВ Виктор Алексеевич, д.ю.н., советник председателя ГД Ставропольского края по правовым вопросам, заслуженный юрист РФ • О сайте  • Контактные данные  • Полезные ссылки  • Поиск   СЕССИЯ II КАЗАНСКИЙ

ИНСТИТУТ

ФЕДЕРАЛИЗМА / Мероприятия / 2004 / Конференция 21 декабря 2004 г., Москва / СЕССИЯ II / Конституционная законность и реформа губернаторской власти на домашнюю страницу

Конституционная законность и реформа губернаторской власти

ЧЕРЕПАНОВ Виктор Алексеевич, д.ю.н., советник председателя ГД Ставропольского края по правовым вопросам, заслуженный юрист РФ ЧЕРЕПАНОВ Виктор Алексеевич, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, советник Председателя Государственной Думы Ставропольского края по правовым вопросам.

 Конституционная законность и реформа губернаторской власти

 Федеральным законом РФ от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ установлен новый порядок замещения губернаторской должности. Законодательная новация Кремля породила ожесточенные научные и политические споры, привела к появлению широкого спектра взглядов: от полной и безоговорочной поддержки до столь же категорического отрицания. Нередко в пылу полемики происходит подмена тезиса. Конституционная законность смешивается, а иногда и напрямую подменяется политической целесообразностью. В сложившейся ситуации представляется необходимым рассмотреть реформу губернаторской власти как правовое явление и рассмотреть ее с точки зрения конституционной законности, на предмет соответствия Основному закону страны. Выделим основные, возникающие при этом проблемные вопросы.

ПЕРВОЕ. Согласно Федеральному закону от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ законодательным органом государственной власти субъекта РФ. Формулировка о наделении полномочиями представляется неудачной по двум причинам. Во-первых, законодательный орган государственной власти субъекта РФ может наделить гражданина РФ только теми полномочиями, которыми сам обладает. Очевидно, что полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ законодательный орган не обладает и, соответственно, никого наделять ими не вправе. Во-вторых, указанная формулировка маскирует ответ на главный вопрос: каким способом осуществляется замещение должности губернатора, путем избрания или путем назначения. Это и есть те самые политические наслоения, за которыми спрятана юридическая суть процедуры замещения губернаторской должности, которая заключается в следующем: губернатор назначается региональным парламентом по представлению Президента страны. Отсюда следует немаловажный вывод: парламент является для губернатора работодателем и находится с ним не только в конституционных, но и в трудовых правоотношениях.

ВТОРОЕ. Такая процедура противоречит конституционному принципу разделения властей на региональном уровне.

Избрание губернатора региональным парламентом провоцирует возникновение ситуации политического торга, ставит высшее должностное лицо субъекта РФ в зависимость от законодательного органа, не позволяя в этой связи обеспечить гарантированное статьей 10 Конституции РФ самостоятельное функционирование исполнительных органов. Политический торг в условиях современной российской действительности неизбежно получает денежное выражение. Возникают условия для стремительного роста коррупции в органах государственной власти субъекта РФ.

Конституционным Судом Российской Федерации при проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края, правда, в несколько ином законодательном пространстве, но при той же самой Конституции сформулирована однозначная правовая позиция: избрание высшего должностного лица субъекта РФ его законодательным органом нарушает конституционные принципы народовластия и разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. В указанном Постановлении Конституционного Суда РФ дано четкое толкование Конституции РФ о том, «что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно».

ТРЕТЬЕ. Частью 3 статьи 29 Конституции РФ прямо установлено, что никто, в том числе и депутат, не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. Однако принятие решения по кандидатуре, предложенной Президентом РФ, под угрозой роспуска законодательного органа и лишения депутатов их депутатского статуса не может считаться свободным и является принудительным. Тем самым законодательная новация Кремля нарушает гарантированное Основным Законом страны право депутатов на свободу мысли и слова.

ЧЕТВЕРТОЕ. Частью 2 статьи 11 Конституции РФ установлено, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Как отмечалось, принятие решения законодательным органом под угрозой его роспуска не может считаться свободным и является принудительным. А, следовательно, вопреки статье 11 Конституции РФ исполнительная государственная власть в субъекте РФ формируется не самим субъектом РФ, а Президентом страны.

Нелишне напомнить, что статья 11 Конституции РФ относится к Основам конституционного строя, которым не могут противоречить никакие другие положения самой Конституции РФ, не говоря уже о нормах федерального закона.

Отсюда вытекает ПЯТЫЙ проблемный вопрос. В руках Президента концентрируется власть как по назначению и отрешению от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, так и замене его законодательного органа на более послушный – полномочия, которые согласно статье 73 Конституции РФ относятся к исключительной компетенции субъекта РФ. Новый закон превращает в фикцию конституционно закрепленную полноту государственной власти субъекта РФ по предмету своего ведения. Между тем, наличие собственных предметов ведения у субъектов федерации, исключительной компетенции региональной власти является необходимым признаком любой федерации. При его отсутствии регионы превращаются в автономные образования, а само государство – в унитарное. Тем самым утрачиваются федеративные начала устройства Российского государства, закрепленные Основным Законом страны.

ШЕСТОЕ. Соответствует ли Конституции правовая возможность роспуска Президентом законодательного органа субъекта РФ? Не буду останавливаться на деталях, которые поднимают на щит защитники кремлевских новаций, типа проведения дополнительных консультаций. Кстати, а с кем будут проводиться эти консультации? В законе это не прописано. С региональным отделением «Единой России»? Или со всеми политическими и иными общественными объединениями субъекта федерации? Или все ограничится вызовом на ковер непокорных депутатов?

В любом варианте, во-первых, Президент наделяется непредусмотренными Конституцией РФ полномочиями по роспуску регионального парламента. Конституция устанавливает исчерпывающий (закрытый) перечень президентских полномочий, и такой компетенцией он не наделен. А рассуждения о так называемых «скрытых» или «подразумеваемых» самой Конституцией полномочиях Президента РФ – это все от лукавого. Так можно и до объективного идеализма договориться, вроде самостоятельной жизни самой Конституции, которая развивается вместе с обществом. И такие устремления в политической жизни уже намечаются.

Во-вторых, устанавливается правовая возможность применения конституционно-правовой ответственности к законодательному органу в отсутствие состава правонарушения, за совершение которого к нему может быть применено такое наказание как досрочное прекращение полномочий (роспуск). Или федеральный законодатель уже считает правонарушением несогласие с мнением Президента РФ, высказанное законодательным органом, избранным народом субъекта РФ, который является единственным источником государственной власти в субъекте РФ? И это в демократическом государстве, которое провозглашено в самой первой статье нашей Конституции? Так далеко можно зайти, подобных примеров в российской истории предостаточно.

В-третьих, Президент РФ наделяется не просто несвойственными ему по Конституции РФ полномочиями. А полномочиями особыми - судебными, функциями осуществления правосудия, по применению мер конституционно-правовой ответственности в отношении законодательного органа в виде возмездия, кары, наказания за несогласие с предложенной им кандидатурой. А как же тогда статья 118 Конституции, согласно которой правосудие в нашей стране осуществляется только судом? Или подобное «спящее» полномочие Президента логикой политических иллюзионистов тоже можно вывести из статьи 80 Конституции РФ, определяющей Президента ее гарантом?

СЕДЬМОЕ. В новом законе не прописан юридический состав конституционного правонарушения, за совершение которого губернатор может быть отрешен от должности. Указаны два основания отрешения губернатора от должности: утрата доверия и ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Что такое ненадлежащее исполнение обязанностей – этому можно дать надлежащее юридическое толкование. Однако неясным остается вопрос, о каких обязанностях губернатора идет речь? В Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» со всеми его дополнениями и изменениями, а также в других федеральных законах эти обязанности не установлены. Однако без диспозиции как основного элемента правовой нормы не может существовать и самой санкции.

А что значит утрата доверия? Мне, как юристу, не известен такой состав конституционного деликта. Если это утрата политической лояльности действующему Президенту, то так и надо было записать. Однако здесь опять возникает вопрос о наказании за инакомыслие, о нарушении права, теперь уже губернатора, на свободу мысли и слова.

Перечень проблемных вопросов, возникающих при правовом анализе нового порядка замещения губернаторской должности можно продолжить. Мной перечислены лишь наиболее яркие из них. Ясно одно, что президентский закон противоречит конституционным нормам. Не соответствует принципам демократического и федеративного государства. Способствует сверхконцентрации власти в руках одного человека, который по своему усмотрению может заменить как исполнительные, так и законодательные (представительные) органы государственной власти во всех субъектах Российской Федерации. Этот закон создает правовые возможности для злоупотребления Президентом РФ своим правом роспуска законодательного органа субъекта РФ, предлагая ему кандидатуру, заведомо непригодную для должности губернатора.

Принятие подобного антиконституционного закона свидетельствует о тревожной тенденции в федеральном законотворчестве, о возрождении официальной доктрины позитивистского правопонимания. В условиях становления однопартийной политической системы право явно или неявно отождествляется с волей правящей политической партии, возведенной в закон. Причем закрепление в законе тех или иных правовых норм нередко не соответствует закономерностям развития федеративного демократического государства. А является результатом произвольного решения законодателя, приспособленного к достижению тех или иных политических целей. Правовая чехарда последних лет, когда без серьезных научных проработок, ломается вся система общественных отношений в той или иной сфере, а затем дается команда к возврату или серьезному исправлению еще не вступившему в силу закону, является ярким тому подтверждением.

Настораживает и политическое обоснование реформы губернаторской власти. Одной из основных причин считается порочность самой идеи выборности губернаторов. Мол, народ избирает не тех губернаторов, которых нужно. Напрашивается вопрос, а кому нужно? Администрации Президента или народу? Мне как юристу и гражданину нашей страны абсолютно непонятно, почему, когда эти политики говорят о выборах федеральной Думы и Президента РФ, то народ рассматривается как носитель суверенитета и единственный источник государственной власти. А когда речь идет о выборах губернатора, то народ еще не созрел до выборов. Что он как дитя неразумное – не понимает, что делает. Такая политика двойных стандартов неприемлема в демократическом государстве.

В сложившейся ситуации особое значение приобретает критическая функция науки, которая внутренне присуща научной мысли. В противном случае наука превращается в придворную алхимию, единственной целью которой является восхваление и обоснование мудрости верховной власти. Сегодня возникает архисложная и во многом неблагодарная задача: донести до высшего руководства страны всю пагубность подобной правовой политики. Как путем проведения широких общественных обсуждений и открытых обращений к Президенту РФ в средствах массовой информации, так и путем инициирования рассмотрения этого вопроса в Конституционном Суде Российской Федерации. Иначе все негативные последствия подобной реформы трудно даже представить.

English version Документы в разделе Укрупнение регионов как политическая целесообразность, а не социально-экономическая необходимость Конституционная законность и реформа губернаторской власти «Новый федерализм»: особенности современного этапа Новый порядок рекрутирования губернаторов и перспективы федерализма в России «Имперский проект» в России Политико-правовые ресурсы российского федерализма на региональном уровне Централизация власти и ее последствия для Северного Кавказа Правовые аспекты региональной реформы В. Путина Централизм, федерализм и регионализм Как будут назначать губернаторов? Политико-правовой статус субъектов РФ в условиях реформирования общества и власти Разделы сайта Новости Проекты Публикации Сотрудники Форум Мероприятия 2001 2002 2003 2004 Конференция 21 декабря 2004 г., Москва СЕССИЯ I СЕССИЯ II Круглые столы 8 и 11 сентября 2004 г. Круглый стол 2 июля 2004 г. Конференция 2-3 июня 2004 г. Конференция 17-18 мая 2004 г. Конференция 1-2 апреля 2004 г. Семинар 26-27 февраля 2004, Москва 2005 2006 2007 Помощь исследователю Статьи о современном федерализме Поиск 

расширенный поискРегистрация Логин:    

Пароль:

[ Регистрация ]

var admin_list_target; function admin_downloadItem( itemUrl, itemTarget ) { admin_list_target = itemTarget; admin_download.startDownload(itemUrl,admin_onDownloadDone); } function admin_onDownloadDone(s) { if(admin_list_target) { objref = document.all.item(admin_list_target); objref.innerHTML=s; } } Редактировать документ в инлайн-форме Редактировать документ в новом окне Редактировать содержание документа во внешнем визуальном редакторе var sso_page_content_id = 0; function qq() { if( sso_page_content_id ) { document.all('sso_page_content').removeBehavior(sso_page_content_id); sso_page_content_id = 0; return; } document.all('sso_page_content').edScrollbars = false; document.all('sso_page_content').edAppearance = false; document.all('sso_page_content').edAutoHeight = 1; document.all('sso_page_content').edShowBottombarTop = 1; document.all('sso_page_content').edStyle = "width:100%;height:200;border:dashed 3px yellow;margin:3px;"; sso_page_content_id = document.all('sso_page_content').addBehavior('/goodies/htmlarea/htmlarea.htc'); } Новости | Проекты | Публикации | Сотрудники | Форум | Мероприятия | Помощь исследователю | Статьи о современном федерализме © 2001, 2002 Казанский Институт Федерализма. При использовании наших материалов ссылка на сайт обязательна, подробнее ... г.Казань, Кремль, подъезд 5. Тел./факс (843) 2925043, federalism@kazanfed.ru