ТПП_Семинар_Исследования / Политический журнал - СПЕЦИАЛЬНЫЙ ПРОГНОЗ - Региональная политика Путина

Политический журнал - СПЕЦИАЛЬНЫЙ ПРОГНОЗ - Региональная политика Путина   сегодня 23 октября 2007 № 29 (172) / 15 октября 2007 РедакцияАрхивПоискНовости журналаПодпискаРеклама ПОЛИТИКА И ВЛАСТЬПОЛИТИКА И ЭКОНОМИКАПОЛИТИКА И ОБЩЕСТВОПОЛИТИКА ДОСУГА

СПЕЦИАЛЬНЫЙ ПРОГНОЗ

ПОЛИТИКА И ВЛАСТЬ» СПЕЦИАЛЬНЫЙ ПРОГНОЗ» Лидия АНДРУСЕНКО

Региональная политика Путина Отношения между центром и регионами всегда были непростым делом для России. По своим политическим традициям наша страна – одна из самых унитарных стран мира, но по политическому устройству она является федерацией, то есть добровольным объединением относительно самостоятельных субъектов в единое государство. И хотя сама идея федерализма подразумевает децентрализацию управления (по сути, это форма реальной демократизации власти), российский федерализм – совершенное новое слово в «государствоведении». Инерция распада

Советский Союз как федерация национальных республик развалился именно по причине кризиса государственного управления. Деградировала КПСС – идеологический стержень, на котором держалась вся эта конструкция. Деградировала командная экономика, не выдержавшая неэффективной системы бюрократического администрирования. Деградировали советские ценности, не выдержавшие конкуренции с общечеловеческими ценностями. Резкий всплеск национального самосознания и консолидация национальных элит как реакция на унитаризм сделали этот процесс необратимым.

Союзный договор, предложенный Горбачевым, не мог спасти страну, потому что республики уже не хотели зависеть от Москвы даже в конфедеративной форме, которая теоретически давала им больше прав. Но как когда-то Ленин подложил мину замедленного действия, построив новое государство по национально-территориальному принципу, так и Горбачев едва не взорвал Россию, уравняв ее автономии в правах с союзными республиками. То есть в «обновленном Союзе» РСФСР должна была стать таким же политически равным субъектом, как Татария, Калмыкия или Тува. Собственно, отсюда и берет начало парад суверенитетов и сепаратизма, вылившийся потом в жестокую чеченскую войну.

Повальное стремление национальных республик в начале 90-х стать «государствами в государстве», желание титульных народов быть «равнее других» заставило и русские регионы громко заявить о своих правах. Ведь если Ингушетия, Якутия, Тува объявляют природные ресурсы своей собственностью, а Карелия провозглашает экономический суверенитет; если Башкирия, Бурятия и Якутия в своих конституциях объявляют себя суверенными государствами, а Башкирия и Чувашия признают государственный суверенитет друг друга; если Тува закрепляет за собой право объявления войны и мира, а Якутия, Башкирия, Коми и та же Тува приостанавливают действие законов РФ, потому что они противоречат их конституциям, то почему Краснодарский край, Свердловская и Новгородская области не могут самостоятельно заключать международные договоры и регулировать вопросы внешней политики по примеру Коми, Дагестана, Татарии, Башкирии и Ингушетии?

Эта демонстрация «независимости» наглядно показала не только уровень правовой безграмотности находящихся у власти местных элит, но и высочайшую степень маразма, охватившего всю страну. У центра, который поначалу по объективным причинам был вынужден идти на большие уступки национальным субъектам, появились все юридические и политические основания отрезвить «креативных федералистов».

Порядок пытались навести Федеративным договором, подписанным в 1992 г. (в нем отказались участвовать Татарстан и Чечено-Ингушетия), и принятой в 1993 г. Конституцией РФ, которая провозгласила верховенство федеральных законов и уравняла все субъекты Федерации в правах, положив в основу не национальный, а территориальный принцип устройства государства. Слово «суверенитет» в Основном законе применимо только к Российской Федерации, но не к ее субъектам.

Однако, учитывая политическую нестабильность и продолжавшийся кризис государственного управления, конституция не унифицировала регионы, оставив их «асимметричными». Поэтому в середине 90-х под предлогом разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти началось заключение индивидуальных договоров, в которых некоторым республикам все же удалось добиться для себя особых прав и привилегий.

Возможно, «договорная федерация» со временем и оправдала бы себя как принцип устройства страны, но только не в России, которая к тому времени стремительно превращалась в территорию со слабой властью центра и сильной властью «удельных князей». Они владели экономическими ресурсами регионов, полностью контролировали бизнес и при помощи подчинявшихся им силовых структур устанавливали свои правила политической игры. В стране произошла не децентрализация власти, а противостояние властей: автономные политические режимы «малых президентов» и губернаторов отчаянно боролись с Кремлем, дезинтегрируя государство и уничтожая Конституцию РФ.

Большинство договоров между центром и регионами не мытьем, так катаньем были расторгнуты к 2003 г. Многие утратили силу после постановления Конституционного суда. Но некоторые республики до сих пор продолжают настаивать на том, что уровень их экономической и политической самостоятельности должен быть гораздо выше нынешнего, и с ними лучше договариваться. Например, несгибаемый президент Татарстана уверен в том, что центр забрал себе слишком много надзорных функций, лишив региональные и муниципальные власти их полномочий. «Сегодня есть все необходимое для того, чтобы Россия стала именно демократическим цивилизованным федеративным государством. И в этом заинтересованы именно субъекты РФ», – считает Шаймиев.

«Диктатура закона»

Почему Ельцин выбрал своим преемником Путина? На этот вопрос, конечно, есть немало ответов, но если говорить о «наследнике» в контексте укрепления федеральной власти, то именно Путин, силовик и юрист, сочетал в себе жесткость и следование букве закона. Именно он мог «построить» глав регионов, потому что ничем не был им обязан. Когда говорят, что Конституция РФ как суперпрезидентской республики была написана «под Ельцина», – ошибаются. У первого президента при всем желании не было ни времени, ни сил, ни возможностей полностью воспользоваться ее плодами. Это мог сделать только второй, идущий следом, причем назначенный, а не выбранный народом президент. Политические реформы укрепления властной вертикали и централизации России были подготовлены при Ельцине, но приведены в исполнение при Путине.

Первое, что сделал Путин, будучи еще не «всенародно избранным», – создал прокремлевскую партию «Единство», куда вошли не только федеральные чиновники, бизнесмены, но и главы ряда субъектов (в том числе и те, кто еще недавно выступал за «особый статус» своего региона). Противостоящий ей региональный блок «Отечество – Вся Россия», который возглавляли признанные «тяжеловесы» Лужков, Шаймиев, Рахимов, Яковлев и «духовный лидер» Примаков, сражение проиграл. Затем произошло объединение этих политических сил под единым брендом партии власти – «Единая Россия».

То есть Путин подготовил для страны новый партийный стержень, который скреплял в свое время Советский Союз. На первых порах партия не выглядела «реинкарнацией» КПСС, но по мере завоевания парламентского пространства и выполнения четких указаний Кремля она превратилась в партийно-административного монстра, который не терпит никакого соперничества и пытается контролировать все процессы в стране. По образу и подобию ВЛКСМ «единороссы» (точнее, кураторы из президентской администрации) создали «путинский комсомол» – идеологизированную массовую организацию молодежи, костяк которой составляет движение «Наши». Лидер «нашистов» Якеменко, как и предполагал «ПЖ», возглавил Комитет по делам молодежи в правительстве. И теперь это не только партийное, но и государственное дело.

Второй шаг Путина к централизации России и укреплению властной вертикали – создание семи федеральных округов и назначение полпредов (указ об этом был подписан 13 мая 2000 г.). Понимая, что наведение конституционного порядка и формирование единого правового пространства может быть делом довольно трудным, президент нарезал федеральные округа в границах военных округов, да и все его назначенцы (кроме Кириенко и Драчевского) были силовиками. Таким образом, он как бы намекнул строптивым главам нацреспублик, что вопрос может быть решен и иными методами. В подтверждение этому в семи округах были образованы управления Генпрокуратуры и федеральные управления Минюста, начальников УВД стал назначать и увольнять сам президент России по представлению главы МВД.

Правовая «зачистка» регионов, за которую непосредственно отвечал замглавы президентской администрации Дмитрий Козак, завершилась довольно быстро. Только Татарстан упорствовал – там свою конституцию привели в норму лишь в 2004 г. Выполнив «спецоперацию», полпреды, казалось, уже не были нужны. Но институт полпредства как один из действенных рычагов президентской вертикали продолжал жить – контролировал исполнение федеральных законов и указов президента, координировал деятельность органов центральной исполнительной власти на территориях, «присматривал» за губернаторами и много помогал в организации выборов.

Если его сохраняли, значит, он был кому-то нужен для выполнения новых задач. Недавно, после назначения Козака министром регионального развития, выяснилось: точно, нужен. Задачи у нового министерства огромные, планы – наполеоновские, денег – немерено (одна треть всех финансовых ресурсов страны), ответственность колоссальная, а штат в министерстве – только 300 человек. Квалифицированных, опытных кадров, умеющих не только контролировать, но и принимать решения, не хватает. Первый назначенец из полпредов – Исхаков, который и будет в основном курировать Дальний Восток и Забайкалье, потому что по ДФО принята специальная программа развития. Возможно, за ним последуют другие полпреды со своим штатом и аппаратом. В новой системе власти они Кремлю уже не нужны, а для Козака это реальная помощь.

Третий шаг Путина – реформа Совета Федерации. Лишив глав регионов законодательной власти на высшем уровне и вернув их в регионы, президент не только отнял у них сенаторскую неприкосновенность, но и освободился от возможности публичного противостояния Кремля и регионов в рамках закона. Правда, в качестве отступного Путин создал губернаторам другой «клуб» – Госсовет. Но это орган сугубо совещательный, удобная площадка для диалога федеральной и региональной власти без каких-либо взаимных обязательств.

Шаг четвертый – отмена прямых выборов глав регионов в сентябре 2004 г. Здесь стоит отметить, что это решение Путин принял импульсивно, под влиянием трагедии в Беслане. Ведь до этого президент не раз публично заявлял, что он выступает против отмены выборов, хотя такие рекомендации ему иногда дают в Кремле. Еще 24 июня 2004 г. на пресс-конференции Путин сказал: «Нельзя лишить граждан страны возможности избирать руководителя региона. Дали – отбирать уже нельзя. Это будет вредно. Ну, и по уму-то это правильно». Но эмоции и советы соратников оказались сильнее.

Начались переназначения, в которых главным условием сохранения губернатора на своем посту стала лояльность президенту, потому что отныне назначенец встраивался в путинскую вертикаль. В Кремль сразу потянулись «добровольцы», которые ставили «вопрос о доверии», не дожидаясь истечения срока своих полномочий. Путин «доверял» всем, он переназначал даже тех одиозных губернаторов, которым давно уже не доверял народ. Наверное, ему было неудобно перед регионалами за такую политическую реформу. Родился законодательный парадокс: некоторые главы администраций могли сидеть в своем кресле практически пожизненно, в то время как сам президент России по конституции не может идти на третий срок.

Тем не менее за период отмены прямых выборов губернаторов к власти в регионах пришли 24 новых человека, 12 из них – «варяги», то есть не зависят от местных кланов. Как отмечает политолог Александр Кынев, происходит качественное изменение роли губернаторов: из политиков они превращаются в администраторов-исполнителей.

Таким образом, централизация власти в стране достигла своего максимума, и вряд ли можно назвать Россию полноценной федерацией. Скорее, это пока недостроенное унитарное государство с авторитарной политической системой. Наверное, Путину легче управлять такой страной. Возможно, что и сама страна не против этого, если народ одобряет такой процесс, а политические элиты всячески его поощряют. Но тогда в который уже раз встает вопрос об изменении Конституции – надо называть вещи своими именами.

Жизнь не зависит от ВВП

Сегодня политики от власти чаще всего произносят две фразы: «Россия поднялась с колен» и «План Путина». По поводу первой точно можно сказать – врут. Рост экономики (нефтяные деньги) хоть и сократил уровень бедности в стране, но качество жизни у подавляющего большинства населения не улучшилось. Более того, социальный разрыв между богатыми и бедными превратился в пропасть. Если сравнивать уровень доходов 10% самых богатых и 10% самых бедных, то в целом по стране, по оценкам Центрального экономико-математического института РАН, эта разница составляет 26–30 раз, а по Москве – более чем 40 раз.

По данным ежегодного доклада ООН, посвященного региональным проблемам, индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП) в России вырос только в Москве, Питере, Тюменской области с ее нефтегазовыми автономиями и Татарстане. Нашу столицу теперь можно сопоставить по этому показателю с Чехией и Мальтой, но Ингушетию и Туву – с Монголией и Гватемалой. При этом выяснилось, что чем богаче регион, тем выше в нем уровень неравенства по доходам. «Это, – замечают эксперты ООН, – является свидетельством низкого качества экономического роста и неравномерности распределения создаваемых благ». Авторы доклада приходят к выводу, что федеральная помощь не сможет подтянуть две трети регионов до приемлемого уровня. Необходимы стимулы для активизации собственных ресурсов развития субъектов (а их, судя по всему, нет, борьба центра с регионами закончилась полной победой над регионами).

Средний показатель продолжительности жизни в России – 65 лет (в Москве – 71 год, в Амурской и Псковской областях – 59 лет, в Туве – 56 лет). Заболеваемость туберкулезом стала снижаться только в европейской части страны, а в Сибири и на Дальнем Востоке, где идет деградация социальной среды, число больных только растет. ВИЧ/СПИД наиболее распространен в «благополучных» субъектах, особенно в ресурсодобывающих. И везде по стране, чем выше денежные доходы в регионе, тем сильнее разрыв между зарплатами мужчин и женщин.

И это «единороссы» называют «поднятием страны с колен»? Чтобы поднять ее, одной вертикали власти и ее пиара мало. Нужны деньги, и чтобы их не разворовывали. Нужны нормальные законы, и чтобы их исполняли. Нужны грамотные и инициативные люди, и чтобы им не мешали чиновники. Нужна большая самостоятельность регионов, и чтобы центр не «раскулачивал» их бюджеты. Нужно желание поднимать Россию, а не нагибать ее постоянно.

Есть ли у Путина свой план по возрождению страны? Судя по всему, есть, и он его пытается выполнить. План этот не имеет ничего общего с демократией и федерализмом, но Путин не видит иного спасательного круга, кроме щедрой руки и бдительного ока государства. А значит, и сегодня, и завтра все будет зависеть от чиновника, а не от создания нормальных условий для развития частной инициативы и конкуренции.

Если в стране слишком много «вертикали», если она надзирает за всем и вся, не доверяя никому, это кончается только одним – коррупцией на всех уровнях власти. Государство начинает подменять собой бизнес, бизнес уходит в тень, и продолжается старый разговор «по понятиям». Например, на днях Свердловская областная дума внесла поправки в местный закон о правительстве: члены кабинета региона теперь могут спокойно совмещать чиновничью службу с коммерческой деятельностью. Резонным основанием для этого стала ссылка на авторитеты – почему им, в федеральном правительстве и в администрации президента, это можно делать, а нам нельзя? Действительно, почему?

На Козака с его министерством сейчас вся надежда Путина. Можно сказать, что он – ключевая фигура его «плана», и на него теперь будет работать вся исполнительная вертикаль власти – от федерального правительства до последнего силовика и ревизора КРУ. Не Зубков сегодня берет с собой Козака в «неожиданные» поездки по регионам, чтобы «спокойно на местах знакомиться с положением дел», а Козак берет Зубкова, прихватив с собой Набиуллину и Голикову. Ведь это не шутка – центр будет «вытаскивать» регионы, которые сам когда-то и потопил. А заодно Козаку, может, удастся худо-бедно запустить реформу ЖКХ, реформу межбюджетных отношений, муниципальную реформу и провести ревизию полномочий власти.

Все притихли и ждут. Смотрят, что получится. И когда премьер Зубков, приехав в один регион, дарит пенсионерке и ребенку по коробке конфет, «потому что у дяди Вити есть деньги», это выглядит немного странно. Когда он на заседании правительства заявляет, что нужно срочно повысить в разы зарплаты только воспитателям детсадов, забывая про остальных бюджетников, – просто наивно (значит, он вообще не в курсе уровня зарплат бюджетников). Но когда премьер искренне поражается железным зубам механизатора и дает распоряжение эти зубы вырвать и вставить новые, а местная власть тут же в добровольно-принудительном порядке начинает это поручение выполнять вопреки желанию людей, становится не по себе. Неужели «новая региональная политика» государства этим и ограничится?

var begun_auto_colors = new Array(); var begun_auto_fonts_size = new Array(); begun_auto_pad = 77417820; // идентификатор площадки begun_auto_limit = 5; // число объявлений выводимых на площадке begun_auto_width=850; // ширина блока объявлений. begun_auto_colors[0]='#0000CC'; // цвет ссылки объявлений begun_auto_colors[1]='#000000'; // цвет текста объявления begun_auto_colors[2]='#00CC00'; // цвет домена объявления begun_auto_colors[3]='#FFFFFF'; // цвет фона блока объявлений begun_auto_fonts_size[0]='10pt'; // р-мер шрифта ссылки объявлений begun_auto_fonts_size[1]='10pt'; // р-мер шрифта текста объявления begun_auto_fonts_size[2]='10pt'; // р-мер шрифта домена объявления begun_auto_fonts_size[3]='10pt'; // р-мер шрифта заглушки begun_block_type = 'Vertical'; // тип блока  ©2003Политический журнал Все права защищены. Создание сайта

Omnicom