ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

Основное направление развития современного конституционного права России заключается в безусловности более углубленной теоретической разработки его ключевых проблем. В первую очередь это касается теории и понятийного аппарата конституционного права. Другое направление развития конституционноправовой науки связано с необходимостью инвентаризации и переоценки норм действующего законодательства, прежде всего положений самой Конституции РФ. И хотя сегодня федеральный центр и многие видные ученые всячески дистанцируются от конституционной реформы, правовая наука не может устраняться от теоретической проработки вопросов реформирования Основного Закона.

Внастоящее время идет интенсивный процесс коррекции федерального законодательства: принимается значительное количество новых федеральных законов, вносятся изменения и дополнения в уже существующие. Однако сама конституционно-правовая наука пока слабо участвует в данном процессе на всех его стадиях: разработки концепции законопроекта, его подготовки, обсуждения и принятия, обобщения правоприменительной практики, прогноза последствий и подготовки рекомендаций по совершенствованию.

Ключевые параметры важнейших для страны законодательных актов определяются, как правило, без участия ученых-консти- туционалистов, которые потом ставятся перед фактом несовершенства того или иного закона.

Современная правовая система Российской Федерации отличается значительным количеством подсистем, что обусловлено федеративным характером государственности. Каждый субъект РФ имеет собственные конституцию (устав) и законодательство.

Мы полагаем, что региональный пласт конституционного права является одной из сфер приложения инструментария конституци- онно-правовой науки, на которой лежит функция обобщения результатов правоприменительной практики в регионах и подготовки модельных законов для субъектов Федерации.

Вто же время перечисленные задачи в области совершенствования законодательной базы Федерации вряд ли удастся в полной мере реализовать без укрепления материальной и кадровой базы юридической науки.

Не приходится сомневаться, что для федеративного среза кон- ституционно-правовой науки характерны все указанные выше проблемы. При решении сложных юридических задач в сфере госу- дарственно-территориального устройства часто превалирует дог-

матический либо конъюнктурный, а не научный подход, крайне мало междисциплинарных и фундаментальных исследований21.

21 В качестве примеров серьезных и широких по кругу рассматриваемых вопросов хотелось бы назвать следующие работы последних лет: Конюхова И. А.

281

Теория и практика федеративного строительства оперируют сложными и туманными дефинициями; здесь редко встретишь четкие количественные коэффициенты, такие как коэффициент дефицитности бюджета субъекта РФ, коэффициент дифференциации субъектов РФ по производству ВРП на душу населения, коэффициент межрегиональной дифференциации доходной обеспеченности бюджета, коэффициент сбалансированности структуры расходов бюджета субъекта РФ, коэффициент обеспеченности бюджета субъекта РФ доходами за счет «собственных» доходов бюджета, коэффициент поглощения бюджетных доходов субъекта РФ бюджетными расходами и т. п.

Впроцессе исследования федеративных отношений практически не используются такие математические выверенные понятия, как «индекс относительного благополучия текущей бюджетной ситуации», «плотность и емкость федерации»; модель федеративных отношений редко строится как интегрированное системное сочетание базовых характеристик. Неудивительно, что в стране, по нашему мнению, по-прежнему процветает «фантомный» федерализм, т. е. такое состояние государственных и правовых институций, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся, существует системный разрыв между продекларированным и действительным состоянием государственной системы.

Вработе над сложными конституционными проблемами применяются в основном традиционные для юридических исследований методы, и крайне редко — строгий математический инструментарий. А ведь без него сложно получить соответствующие коэффициенты и индексы, формулы плотности и емкости федерации, которые могут использоваться для парных и межгрупповых сравнений федеративных систем, измерения их эффективности и т. п. Так,

плотность федерации — это относительная величина, получаемая путем деления количества субъектов федерации на значение площади территории, количества населения или иной показатель. Обратный плотности федерации показатель — показатель емкости федерации, в котором площадь территории, количество населения, ВРП делится на количество субъектов федерации.

Актуальная сегодня проблема оптимальной численности субъектов Федерации должна решаться не на основе абстрактных умозаключений, а исходя из баланса двух основных и обязательных

Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М.: Городец: Формула права, 2004; Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001; Федерализм: теория, институты, отношения: (Сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001; Глигич-Золотарева М. В. Правовые основы федерализма. М.: Юристъ, 2006; Фарукшин М. Х. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. М., 2004.

282

характеристик: экономической самодостаточности и равностатусности субъектов Федерации, а также недопустимости возникновения геополитических и экономических оснований для региональной автаркии и вытекающей из нее тенденции к сепаратизму. Исходя из указанных критериев, оптимальное количество субъектов Федерации может составлять порядка 40–50. Переход к новой модели федеративных отношений — это комплексный многоступенчатый процесс, состоящий из ряда политических, правовых, экономических и управленческих действий, итогом которых должно стать создание модели государственного устройства федерации, состоящей из регионов нового типа в качестве ее системо-

образующих элементов. Нельзя осуществить этот переход без обращения к передовым научным разработкам.

Таким образом, в наличии солидный «фронт работ» для теоретиков и практиков федеративного строительства.

Первым этапом работы в направлении модернизации отечественного федерализма является создание целостного учения о федерации, на основе которого можно было бы делать выводы и давать конкретные предложения о совершенствовании существующей модели федерации в России. Вслед за рядом авторов назовем его правом федеративных отношений22. Целесообразным было бы включение в него теоретических, сравнительных и исторических аспектов федеративного государственно-территориального устройства, особенностей его практического конституционно-правового закрепления в России, а также ряда смежных дисциплин (финансового, бюджетного и экономического федерализма, вопросов организации власти в субъектах Федерации, «общей части» конституционного права субъектов РФ и др.).

Вопрос о выделении права федеративных отношений как подотрасли конституционного права недостаточно разработан в правовой науке. В юридической литературе само это понятие практически отсутствует, в то время как динамика развития федеративных отношений свидетельствует о необходимости более углубленного изучения федерализма.

Развитие законодательной базы Федерации и ее субъектов постоянно расширяет горизонты исследования проблем федерализма. Данной тематике посвящено немало публикаций, однако исследование темы нельзя назвать эффективным: специальная литература раскрывает только отдельные аспекты федерализма, учебные же курсы хотя и более полно охватывают проблематику федеративных отношений, но излагают материал фрагментарно, акцентируя внимание в основном на общих вопросах.

22 См.: Глигич-Золотарева М. В. Правовые основы федерализма. М.: Юристъ, 2006. С. 405–407.

283

Право федеративных отношений следует определить как особую систему юридических принципов и норм, регулирующих федеративные и смежные с ними отношения, и с полным правом рас-

сматривать в качестве одной из подотраслей конституционного права. Право федеративных отношений включает в себя нормы как материального (статус Федерации и ее субъектов), так и процессу-

ального (разграничение компетенции) характера.

Все компоненты новой подотрасли составляют единый комплекс, обособленный и от конституционного права в целом, и от других его подотраслей (парламентского, муниципального, избирательного права), но в то же время новая подотрасль включит в себя и отдельные вопросы, являющиеся предметом изучения других публично-правовых и общетеоретических дисциплин (административного и финансового права, теории и истории государства и права, теории управления, теории систем и др.).

Предмет права федеративных отношений как научной и учебной дисциплины отличается определенной спецификой — это федерализм в самом широком его понимании.

Вместе с тем право федеративных отношений — это неотъемлемая часть конституционного права, для него характерны сходные принципы и методы регулирования.

Основополагающим теоретическим трудом в области федеративных отношений следует считать работу русского правоведа А. Ященко, увидевшую свет еще в 1912 г.23

Мы уверены, что создание новой подотрасли конституционного права позволит исключить поверхностный подход к изучению федерализма, развернуть междисциплинарные программы, улучшить научную коммуникацию между исследователями проблем федерализма из различных отраслей. На наш взгляд, это будет по-настоящему качественный «прорыв» отечественной правовой науки в направлении создания универсальной теории федерализма.

Послесловие

В заключение хотелось бы особо подчеркнуть, что роль конституционного права на нынешнем этапе реализации долгосрочной стратегии развития страны просто колоссальна. В Российской Федерации идут крупномасштабные преобразования, и в каждом из них присутствует существенная правовая составляющая — без грамотных, четких законов эти преобразования не продвинутся вперед. Достаточно отметить, что результаты исследований многих политиков и экономистов рано или поздно обретают форму право-

23 Ященко А. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. Юрьев: Тип. К. Маттисена, 1912.

284

вых норм, и тут на первый план как раз выходят работы ученыхконституционалистов!

В последние годы приходится слышать мнение, что, дескать, ученых-правоведов стало слишком много, они консервативны, занимаются крючкотворством и только усложняют законодательный процесс. Такая позиция в корне неверна. Если бы не усилия правоведов, стоящих на страже качества законов, сегодняшнее состояние российского правового поля было бы еще более удручающим. Да и самих специалистов в области права в стране не так уж много — они сосредоточены в основном в нескольких крупных научно-образова- тельных центрах. Собственно федеративным устройством занимаются всего два из них — Центр социально-экономических проблем федерализма Института экономики РАН и Институт федерализма академии наук Республики Татарстан24. Аналогичные центры необходимо развивать и в других регионах, поскольку каждый их них имеет свои особенности и уникальные традиции.

Следует наращивать финансирование юридической науки, рекрутирующей высококлассных специалистов, востребованных и государством, и бизнесом, и сферой образования. Для подготовки научно и экономически обоснованных предложений по совершенствованию федеративных отношений было бы целесообразно создать Институт исследования проблем федерализма и эффективности регионального управления. Мы предлагаем сделать это на базе Ханты-Мансийского автономного округа — Югры как одного из наиболее успешных российских регионов.

Юридическая наука в наши дни вынуждена встраиваться в новые социально-экономические реалии. В условиях глобализации именно потенциал научного знания становится ведущей производительной силой. Формирование экономики знаний — единственно возможный для России путь к выходу из системного кризиса.

24 Соответственно выходят всего два специализированных издания — журналы «Федерализм» и «Казанский федералист».

285

Синергетика федерализма. Часть I1

Анализ причин возникновения той или иной формы государст- венно-территориального устройства и выявление закономерностей их эволюции издавна будоражили умы ученых. Динамику смены форм правления (аристократия, демократия и тирания) пытались выявить еще древнегреческие философы Платон и Аристотель, однако сделать то же самое в отношении территориальной организации государственных систем им не удалось по разным причинам2. Долгое время эта проблематика мало занимала и собственно правовую науку, и философию. Попытки выявить закономерности эволюции федеративных (протофедеративных, полицентрических) государств наблюдаются только в XIX в., в трудах отечественных правоведов. Так, А. Алексеев связывал причины создания унитарных и федеративных государств с объективными историческими процессами. Выбор той или иной формы государственного устройства увязывался им с «характером политического быта» государства — инициатора объединения и со степенью политической зрелости объединяющихся территорий3. Однако данные выводы носили слишком абстрактный характер и не раскрывали конкретных причин возникновения и закономерностей эволюции федерализма. На поставленные вопросы пытались ответить и выдающиеся отечественные мыслители А. Ященко и И. Ильин, однако они пришли к еще более неожиданным выводам о том, что федеративная организация общества неуклонно стремится к унитаризму4.

В целом проблемы причинности и эволюции федеративных и шире — полицентрических систем в научной литературе не нашли должного рассмотрения. Причин тому немало. Одна из них — зачастую непонимание того, что описать природу федерализма как сложного и комплексного явления не по силам одной лишь правовой науке. Для этого требуются междисциплинарные подходы,

1Опубликовано в: Право и политика. 2007. № 11. С. 5–16 (в соавторстве с М. В. Глигич-Золотаревой). М. В. Глигич-Золотарева — ведущий советник отдела государственного строительства Аналитического управления аппарата Совета Федерации ФС РФ, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.

2Одна из причин заключается в том, что понятие государства у древних греков распространялось только на город-государство (полис). Включение в это понятие более сложных и мозаичных образований (в частности, Персидской империи) произошло уже позднее, при Александре Великом. См.: Фор П. Александр Македонский. М.: Молодая гвардия, 2006. С. 409.

3Алексеев А. Русское государственное право. М., 1905. С. 163.

4См.: Ященко А. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. Юрьев: Тип. К. Маттисена, 1912; Ильин И. А. О грядущей России: Избр. статьи / Под ред. Н. П. Полторацкого. М.: Воениздат, 1993. С. 56–58.

286

обеспечивающие более совершенные коммуникации между разными дисциплинами. Поиски наиболее оптимальных, междисциплинарных по природе своей методов научного исследования велись в разных направлениях с переменным успехом. В настоящий момент надежды такого рода возлагаются на синергетику. Приложение ее инструментария к изучению закономерностей возникновения и эволюции федеративных систем дает интересные результаты, о которых будет сказано ниже. Мы не ставим своей целью дать окончательные и исчерпывающие ответы на ставшие риторическими вопросы — что такое федерализм? Почему он возникает? В каком направлении развивается? Нет здесь и четких указаний на то, какие нормы и институты необходимо скорректировать для обеспечения наиболее сбалансированного развития той или иной федеративной системы. Наша задача — показать, что методология синергетики вполне применима к изучению такого комплексного явления, как федерализм, и более того — она позволяет по-новому взглянуть на сам феномен федерализма как сложной саморазвивающейся системы и выявить закономерности, значимые для дальнейшего совершенствования федеративных отношений в конкретных государствах.

1. Что такое синергетика?

Итак, что такое синергетика и какое отношение она имеет к федерализму? Попытаемся ответить на оба вопроса и показать, что перечень методов научного познания, в том числе в области публично-правовых дисциплин, далеко не исчерпан.

В условиях современного мира, информационной революции и компьютеризации, успехов математического моделирования сложных социоприродных процессов неправомерно пользоваться устаревшими методами и моделями5, которые не учитывают или, по крайней мере, недооценивают факторы детерминации эволюционных процессов и конструктивность хаотического начала в эволюции6. Интегративные тенденции науки стимулируются также возникновением новых острых глобальных проблем, связанных с со- циально-экономическим развитием, критическим ростом народонаселения, экологией. На этой почве стала постепенно формироваться новая область исследований, объединенная общей задачей системного изучения окружающей действительности. Это потребо-

5Для правовой науки, на наш взгляд, таковым является крен в сторону нормативистских подходов к праву.

6Подробнее об этом см.: Князева Е. Н., Курдюмов С. П. Принципы коэволюции сложных систем и социальное управление // Синергетика и социальное управление. М.: Изд-во РАГС, 1998. С. 8.

287

вало совместных координированных усилий биологов, экономистов, философов, правоведов, математиков, физиков и т. д., т. е. представителей как естественных, так и гуманитарных наук7. Многие понятия, некогда бывшие достоянием исключительно узкого круга специалистов, теперь становятся междисциплинарными и общезначимыми, выходят далеко за рамки конкретного контекста и тех специальных задач, в связи с которыми они первоначально возникли. Так, например, малоизвестное в прошлом за пределами гидродинамики понятие «турбулентность» ныне представляет общенаучный интерес. Хаос перестал быть синонимом отсутствия порядка и обрел структуру, подобно тому как перестал быть синонимом «ничего» физический вакуум8.

На этом фоне остро встала проблема междисциплинарного диалога. На роль призванной осуществлять коммуникацию между разными областями знания претендовали разные науки — философия, математика, кибернетика, общая теория систем. Они выполнили свою функцию, но жизнь не стояла на месте, развитие науки продолжалось, актуальными становились новые подходы, основанные на достижениях перечисленных наук, но вместе с тем — оперирующие новаторскими методиками познания интенсивно изменяющейся действительности. На волне поисков такого «мостика» между разными науками, разными методами исследования в 70-е гг. XX в. благодаря трудам Г. Хакена, И. Пригожина и других исследователей возникла синергетика как междисциплинарное направление исследований, как трансдисциплинарная наука. Ее название происходит от греческого корня синергейя, который означает «содействие, сотрудничество».

Сегодня синергетика представляет собой теорию эволюции и самоорганизации сложных систем, дающую общие ориентиры для научного поиска, прогнозирования и моделирования процессов в том числе в сложных социальных системах9. Мы намерены использовать синергетику при моделировании сложных (федеративных) государств10. Синергетический подход — это коэволюцион-

7Аршинов В. И. Синергетика как феномен постнеклассической науки. М., 1999. С. 93–94.

8Аршинов В. И., Климонтович Ю. Л., Сачков Ю. В. Естествознание и разви-

тие: диалог с прошлым, настоящим и будущим // Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса: новый диалог человека с природой: Пер. с англ. / Общ. ред. В. И. Арши-

нова и др. М.: Прогресс, 1986. С. 406, 407.

9Князева Е. Н., Курдюмов С. П. Принципы коэволюции... С. 8.

10Необходимо отметить, что в последние годы проблематика синергетики в праве начала активно исследоваться отечественными учеными. См., например: Ветютнев Ю. Ю. Синергетика в праве // Гос-во и право. 2002. № 4. С. 64; Честное И. Л. Современные типы правопонимания: феноменология, герменевтика, антропология и

288

ный, междисциплинарный, коммуникативно-деятельностный процесс11. Это научное направление, занимающееся исследованием процессов самоорганизации и образования, поддержания и распада структур в системах самой разной природы (физических, химических, биологических, социальных и т. д.)12. Наиболее крупным научным центром синергетики является на сегодняшний день так называемая брюссельская школа, создающая новую, всеобъемлющую теорию изменения, суть которой сводится к следующему.

Некоторые части Вселенной могут функционировать как «механизмы» — таковы замкнутые статичные системы. В правовой науке под таковыми зачастую понимаются и государство, и право. Однако подобные системы составляют лишь малую долю Вселенной. Большинство же систем открыты — они обмениваются энергией, веществом и информацией с окружающей средой, в результате чего в них происходят интенсивные изменения. К числу открытых, без сомнения, принадлежат социальные системы, каковыми в действительности являются и государство, и право, а это означает, что любая попытка понять их в рамках механистической модели, традиционно используемой в том числе и правовой наукой (например, теория нормативизма), заведомо обречена на неудачу13. Реальность, в том числе царящая в сфере публично-правовых отношений, отнюдь не является ареной, на которой господствуют порядок, стабильность и равновесие. Главенствующую роль в окружающем нас мире играют неустойчивость и неравновесность — как здесь не вспомнить, что главные обвинения в адрес федерализма всегда касались его якобы нестабильности и переходности!

Все сложные системы (к каковым, без сомнения, относятся и система права, и система законодательства, и система власти, и само федеративное государство) содержат подсистемы, которые постоянно флуктуируют. Иногда флуктуации могут стать настолько сильными, что существовавшая прежде организация не выдерживает и разрушается. В этот переломный момент (в точке бифуркации) принципиально невозможно предсказать, в каком направлении будет происходить дальнейшее развитие: станет ли состояние системы хаотическим или она перейдет на новый, более дифференцированный и более высокий уровень упорядоченности и организации (так называемую диссипативную структуру, для

синергетика права. СПб., 2002; Щербаков А. Синергетика: информация и биогенез // Философия науки и научно-технической цивилизации. М., 2005. С. 280–293.

11Аршинов В. И. Синергетика... С. 4.

12Данилов Ю. А., Кадомцев Б. Б. Что такое синергетика? // Нелинейные волны и самоорганизация. М., 1983.

13Подробнее об этом: Тоффлер Э. Наука и изменение // Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса: новый диалог человека с природой: Пер. с англ. / Общ. ред. В. И. Аршинова и др. М.: Прогресс, 1986. С. 17.

289

поддержания которой требуется больше энергии, чем для поддержания более простых структур, на смену которым она приходит)14. Поэтому процессы в системах, в том числе социальных, подразделяются на два класса:

•к первому относятся процессы в закрытых системах, ведущие к установлению равновесного состояния, которое при определенных условиях отвечает максимально возможной степени неупорядоченности (энтропии), или физическому хаосу;

•ко второму классу относятся процессы в открытых системах, в ходе которых из физического хаоса рождаются диссипативные структуры. Возрастание упорядоченности в них является следствием процессов самоорганизации.

Итак, замкнутые системы стремятся к физическому хаосу, а от-

крытые системы (но необязательно) — к самоорганизации и, соответственно, развитию15. В этой связи нельзя не вспомнить М. Поланьи, родоначальника теории полицентризма, который также не

был чужд синергетических подходов. В своей книге «Логика свободы»16 он выделил два различных метода организации и решения общественных проблем, на которых зиждутся два различных типа социального порядка:

•направляемый (directed) социальный порядок, координируемый и контролируемый верховной властью посредством единой командной структуры. Данный тип эквивалентен гоббсовскому понятию суверенитета, «при котором существует высший властный

авторитет, обладающий монополией в отношении прерогатив правления и инструментов принуждения в обществе»17;

•полицентрический (polycentric) тип организации и решения общественных задач, при котором множество элементов адаптируются друг к другу в рамках общей системы правил, где каждый элемент действует относительно независимо от других.

В синергетических координатах направляемый социальный порядок условно соответствует закрытой системе, полицентрический — открытой. Учение об основных типах организации общества не чуждо и отечественной правовой науке. Так, В. Чиркин выделяет три формы государства: поликратическую, монократическую и сегментарную (смешанную), которые напрямую не зависят ни от формы правления (монархия, республика), ни от формы государственного

14Тоффлер Э. Наука и изменение. С. 17–18.

15Аршинов В. И., Климонтович Ю. Л., Сачков Ю. В. Естествознание и развитие...

С. 408–409.

16Polaniu M. The logic of liberty: Reflections and rejoinders. Chicago: University of Chicago Press, 1951.

17Остром В. Смысл американского федерализма: что такое самоуправляющееся общество: Пер. с англ. М.: Арена, 1993. С. 256.

290