Учебное пособие по курсу Финансы и кредит
.pdfразделение местных бюджетов на бюджеты 2-х уровней (типов): муниципальных районов и городских округов (1), поселений (2). К уровню 1 местных бюджетов относятся также бюджеты внутригородских территорий, городов федерального значения. Это позволит упорядочить бюджетное устройство на местном уровне, ввести четкое законодательное разделение бюджетно-налоговых полномочий между различными органами власти.
Бюджеты государственных внебюджетных фондов являются самостоятельным звеном бюджетной системы и формируются на федеральном и территориальном уровнях.
Совокупность всех видов бюджетов РФ образует консолидированный бюджет РФ (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов и межбюджетных трансфертов). Термин «консолидированный бюджет» используется для обозначения сводов бюджетов соответствующей территории (России в целом, субъекта РФ, муниципального образования, имеющего административно-территориальное деление). Консолидированный бюджет составляется с целью прогноза и анализа складывающихся пропорций. В обязательном порядке он представляется в органы законодательной (представительной) власти в пакете документов, сопровождающих законопроект о соответствующем бюджете, но, в отличие от бюджета, законодательно не утверждается.
Принципы построения и функционирования бюджетной системы установлены в Бюджетном кодексе РФ. В их составе различают:
Принципы построения бюджетной системы – единство бюджет-
ной системы, разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, самостоятельности бюджетов, равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.
Принципы формирования и исполнения бюджетов – полнота от-
ражения доходов и расходов бюджетов, сбалансированности бюджета, эффективности и экономности использования бюджетных средств общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, гласности, достоверности бюджета, адресности и целевого характера бюджетных средств, единства кассы.
Первая группа принципов характеризует методологию построения бюджетной системы. Основополагающий принцип – единство бюджетной системы – означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, бюджетной классификации, принципов бюджетной системы, санкций за нарушения бюджетного законодательства, формирования доходов и осуществления расходов, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений.
Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы заключается в закреплении в соответствии с законода-
-51-
тельством РФ доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ,
атакже определении полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.
Принцип самостоятельности бюджетов означает:
Право и обязанность государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств.
Право и обязанность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ.
Право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять форму и направление расходования средств бюджетов.
Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований требует четкого законодательного определения бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в соответствии с едиными принципами, установленными Бюджетным кодексом РФ. При этом бюджетные полномочия – это права и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по урегулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.
Вторая группа принципов является, по сути, развитием принципа единства и содержит необходимые требования по организации и проведению бюджетного процесса на стадиях составления и исполнения бюджета,
атакже осуществления бюджетного контроля.
Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов означает, что все расходы и доходы подлежат отражению в бюджетах, в том числе в бюджетах государственных внебюджетных фондов, в обязательном порядке и полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе.
Принцип сбалансированности бюджета регламентирует требование, согласно которому объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита (если он предусматривается).
-52-
При составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств состоит в том, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов заключается в том, что все расходы бюджета должны обеспечиваться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, которые не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов из целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы.
Принцип гласности означает:
-обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решениям законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления по бюджетным вопросам;
-обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.
Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчетов доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств состоит в том, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование определенных целей.
3. Бюджетный процесс, бюджетное регулирование
Бюджетный процесс – это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и других участников бюджетного процесса по составлению и рас-
-53-
смотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
Основы составления проектов бюджетов. Составление проектов бюджетов – исключительная прерогатива органов исполнительной власти. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Концептуальное значение для составления проекта Федерального бюджета имеет Бюджетное послание президента РФ; для бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов – основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год.
Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются объем валового внутреннего продукта на очередной финансовый год и темп роста валового внутреннего продукта в очередном финансовом году; уровень инфляции (темп роста цен – декабрь очередного финансового года к декабрю текущего).
Рассмотрение и утверждение бюджетов. Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления вносят проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления в срок, определенный для Федерального бюджета Бюджетным кодексом РФ; бюджета субъекта РФ – законом субъекта РФ; местного бюджета – правовыми актами органа местного самоуправления.
Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения определяется на основе тех же документов. Процедура рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения, определенная законом субъекта РФ, правовыми актами органа местного самоуправления, должна обеспечивать рассмотрение и утверждение указанного проекта закона (решения) до начала очередного финансового года.
4. Доходы и расходы бюджетов
Доходы бюджетов. По экономическому содержанию они представляют собой денежные отношения, возникающие между государством (в лице уполномоченных органов) и юридическими и физическими лицами в
-54-
процессе формирования бюджетного фонда страны, бюджетных фондов административно-территориальных образований различного уровня. По материально-вещественному воплощению доходы бюджетов – это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, субъектов РФ, местного самоуправления.
Доходы бюджетов образуются в результате распределения стоимости ВВП и являются объектом дальнейшего распределения централизуемой государством стоимости ВВП, направляемой на финансирование расходов бюджетов и предоставление государственных кредитов. Основной источник доходов бюджетов – национальный доход, который складывается из доходов хозяйствующих субъектов, образуемых в результате первичного распределения чистого национального продукта. К ним относятся предпринимательская прибыль (доход), заработная плата физических лиц, работающих по найму, природная рента. Источником доходов бюджетов может выступать национальное богатство: доходы от приватизации государственной и муниципальной собственности; продажа части золотовалютного запаса, других национальных ценностей и т.п.
Пополнение бюджета может осуществляться за счет внутренних и внешних займов, кредитов. Однако эти средства не могут быть причислены к доходам бюджетов, так как они являются возвратными и платными, имеют временный характер. Кредиты и займы относят к источникам финансирования дефицита бюджетов. Чрезмерное использование заимствований для пополнения бюджета приводит к росту государственного долга и расходов на его обслуживание, означает перенос современных проблем на плечи будущих поколений. Отрицательные последствия для экономики страны может иметь эмиссия бумажных денег. Государство идет на это при чрезвычайных обстоятельствах, когда получение доходов и займов становится затруднительным, а финансирование – неотложным. В данном случае происходит рост денежной массы без соответствующего товарного обеспечения, что усиливает инфляционные процессы и влечет за собой тяжелые социально-экономические последствия. В связи с этим эмиссия бумажных денег – нежелательный способ пополнения бюджета. В бюджетном законодательстве многих стран, в том числе и России, такая мера не предусмотрена.
Состав доходов бюджетов (формы их мобилизации) определяется финансовой политикой государства. Бюджетным кодексом РФ установлено, что доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также безвозмездных перечислений.
Формирование налоговых доходов определяется, прежде всего, налоговым законодательством РФ. В силу фискальной неоднозначности различных налогов (так, федеральные налоги обладают большей фискальной
-55-
значимостью по сравнению с региональными и местными) бюджетное законодательство устанавливает порядок формирования (наполнения) доходов бюджетов различных уровней. Структура налоговых доходов существенно различается по уровням бюджетов. Среди налоговых бюджетов Федерального бюджета выделяются: налог на добавленную стоимость, налоги на внешнюю торговлю (пошлины), платежи за пользование природными ресурсами, налог на прибыль организаций и акцизы.
Всоставе налоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов основными источниками являются налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций, акцизы на отдельные товары, имущественные налоги, земельный налог.
Неналоговые доходы бюджетов включают:
- доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (прежде всего плату за сдачу названного имущества в аренду);
- средства, полученные в результате применения мер гражданскоправовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации;
- средства, полученные за возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям;
- доходы бюджетного учреждения от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности также являются частью неналоговых доходов.
Вдоходы бюджетов поступают безвозмездные перечисления от юридических и физических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств. Согласно бюджетной классификации РФ, в составе безвозмездных перечислений учитывается финансовая помощь (межбюджетные трансферты) от других бюджетов бюджетной системы РФ.
Из имеющихся данных следует, что существенную часть доходов (каждый примерно по четверти общей суммы) составляют два источника: доходы от внешнеэкономической деятельности – 27,63%; налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ – 23,81%, в том числе НДС – 21,45%. Значительную долю составляют налоги и взносы на социальные нужды – 8,01%, налог на прибыль, доходы организаций – 7,78%. Задачи по укреплению доходов бюджетов РФ заключаются в дальнейшем осуществлении налоговой реформы, усилении мер налогового администрирования, разработке стабильной схемы оптимального распределения налоговых доходов между бюджетами различных уровней, повышении эффективности использования государственной и муниципальной собственности.
Расходы бюджета. По экономическому содержанию они представляют собой денежные отношения, возникающие у государства с юридиче-
-56-
скими и физическими лицами, между органами государственной власти и местного самоуправления в связи с распределением и использованием бюджетных фондов различных уровней. По материально-вещественному отношению расходы бюджета – это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
В связи с многообразием видов и форм расходов бюджетов необходима их обоснованная группировка. В финансовой теории и бюджетном законодательстве применяется целый ряд признаков классификации расходов бюджетов. Важнейшей является функциональная классификация, согласно которой расходы бюджетов группируются по выполнению основных функций государства (оборонной, социальной, экономической и др.).
Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные. К текущим расходам относятся предоставление бюджетных средств на обеспечение текущего функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики. Капитальные расходы бюджетов обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность государства и местного самоуправления, включая предоставление инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица, иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством. При осуществлении капитальных расходов создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.
В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития, который представляет собой обособленную часть бюджетных средств, аккумулированных в отдельный фонд, средства которого на различных основаниях (кредитные и безвозвратные средства) обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления.
5. Налоги, налоговая система
Налоги – неотъемлемая часть общественно-хозяйственной жизни. От них в значительной мере зависит благополучие граждан, предприятий и государства в целом. Налоги исторически связаны с появлением государства и выполнением целого ряда общегосударственных функций. Минимальный размер налогового бремени определяется суммой расходов государства на исполнение минимума его функций: управления, обороны, суда, охраны порядка и т.п.
-57-
Налоги нельзя сводить только к денежным отношениям. Это прежде всего совокупность финансовых отношений, складывающихся в процессе перераспределения ВВП с целью создания общегосударственного фонда для финансирования общественных нужд. Наиболее лаконичным и верным с теоретических позиций можно считать следующее определение: налоги – императивные денежные отношения, в процессе которых образуется бюджетный фонд, без предоставления субъекту налога какого-либо эквивалента. В развитие сказанного можно привести понятие налога, данное в первой части Налогового кодекса РФ: «Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им по праву собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, с целью финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований».
Первый сущностный признак налога – императивность. Она предполагает отношения власти и подчинения. Второй признак – смена собственника. При этом для решения общегосударственных задач налоговая система должна строиться в соответствии с классическими принципами налогообложения.
К основным элементам налогообложения относятся:
Плательщик – физическое или юридическое лицо, выполняющее возложенные на него обязательства по уплате налога.
Объект обложения – доход, земельная рента, имущество и т.п., облагаемые налогом.
Единица обложения – часть объекта, принимаемая за основу при исчислении налога. В нормативных документах представляется налогооблагаемая база.
Оклад налога – общая сумма налоговых изъятий на одного плательщика с единицы обложения за определенный период времени.
Ставка налога – размер налога с единицы обложения. Ставка может устанавливаться в абсолютных величинах (в рублях) либо процентах.
Налоговая льгота – уменьшение налогового бремени вплоть до нулевого. Спектр льгот довольно широк: понижение ставок, уменьшение налогооблагаемой базы за счет вывода из нее отдельных объектов, освобождение от налога отдельных категорий плательщиков, налоговые каникулы.
Налоговая санкция – увеличение налогового бремени при установлении факта нарушения налогового законодательства.
Сущность налогов проявляется в их фискальной функции. Ее реализация обеспечивает формирование доходов бюджета. Налоги служат для перераспределения национального дохода и создают условия для эффек-
-58-
тивного государственного управления. В рыночных условиях налоги стали основным источником доходов Федерального бюджета.
Налоги и сборы могут быть классифицированы по ряду признаков. Прежде всего, налоги подразделяются на прямые и косвенные. Соотношение этих групп во многом зависит от состояния экономики и проводимой налоговой политики. Преобладание прямых налогов характерно для стабильной экономики, в период экономических кризисов происходит рост косвенных налогов. Налоги могут группироваться в зависимости от субъекта уплаты: налоги, уплачиваемые физическими лицами, и налоги, уплачиваемые юридическими лицами. По объекту обложения налоги подразделяются следующим образом: налоги на имущество, налог на землю (рента), налог на капитал, налог на средства потребления. Основой следующего классификационного признака является источник уплаты налогов: заработная плата, выручка, доход или прибыль, себестоимость. Существенным признаком классификации налогов является их подразделение по уровню бюджетов: федеральные, региональные и местные налоги.
Налоговая система России была сформирована в соответствии с Законом РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».
Федеральные налоги:
1)НДС;
2)акцизы;
3)налог на доходы физических лиц;
4)ЕСН (заменен страховыми взносами с 2010 г.);
5)налог на прибыль организаций;
6)налог на добычу полезных ископаемых;
7)налог на наследование и дарение;
8)водный налог;
9)сборы за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов;
10)государственная пошлина.
Региональные налоги:
1)налог на имущество организаций;
2)налог на игорный бизнес;
3)транспортный налог.
Местные налоги:
1)земельный налог;
2)налог на имущество физических лиц.
Эту систему налогов нельзя считать окончательной и неизменной. Налоговая система трансформируется и совершенствуется вместе с
развитием экономики, отражает приоритеты социально-экономического развития, бюджетной и социальной политики.
-59-
Документ, регламентирующий концептуальные положения структуры и функционирования налоговой системы РФ, – это Налоговый кодекс РФ, который в значительной части является законом прямого действия. Это касается, прежде всего, обеспечения прав и обязанностей участников налоговых отношений, единства и ясности установления процедур и механизмов исполнения налогового обязательства, проведения налоговых проверок обжалования решений контролирующих органов.
6. Государственные внебюджетные фонды (на примере РФ)
Социальные внебюджетные фонды стали создаваться после принятия Закона РСФСР от 10 октября 1991 года № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В число государственных социальных внебюджетных фондов Российской Федерации в настоящее время входят Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования РФ. Эти фонды аккумулируют средства для реализации важнейших социальных гарантий: государственного пенсионного обеспечения, оказания бесплатной медицинской помощи, поддержки в случае потери трудоспособности, во время отпуска по беременности и родам, санитарно-курортного обслуживания и т.д. Спецификой внебюджетных фондов является четкое закрепление за ними доходных источников и, как правило, строго целевое использование средств.
Социальные внебюджетные фонды являются самостоятельными фи- нансово-кредитными учреждениями. Однако эта самостоятельность существенно отличается от экономической и финансовой самостоятельности государственных, акционерных, кооперативных, частных предприятий и организаций. Внебюджетные социальные фонды организуют процессы использования своих средств в размерах и на цели, регламентированные государством. Государство определяет уровень страховых платежей, принимает решение об изменениях структуры и уровня денежных социальных выплат.
Главным источником бюджетов социальных фондов до 2010 г. был единый социальный налог (ЕСН), введенный в действие с 1 января 2001 года в соответствии с гл. 24. ч. 2 Налогового кодекса РФ, который в 2010 г. был заменен на страховые взносы. Налогоплательщиками ЕСН признавались:
Работодатели, производящие выплаты наемным работникам, в том числе: организации; индивидуальные предприниматели; родовые, семейные общины малочисленных народов Севера, занимающиеся традиционными отраслями хозяйствования; крестьянские (фермерские) хозяйства; физические лица.
-60-