6. Оптимизация численности и совершенствование системы материального стимулирования федеральных государственных служащих

ФНС России в рамках реализации федеральной целевой программы «Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)» начата работа, направленная на совершенствование организационных структур налоговых органов России, создание информационных систем, автоматизированных рабочих мест и других средств компьютеризации налоговых органов, создание специализированных инспекций ФНС России по централизованной обработке данных. В целях оптимизации работы территориальных налоговых органов число управлений ФНС России по субъектам Российской Федерации (УФНС России) было сокращено с 89 до 82 за счет реорганизации отдельных управлений по автономным округам, городу и космодрому Байконур. Число инспекций уменьшилось на 1488 (с 2680 до 1192) путем их укрупнения и создания межрайонных инспекций ФНС России.

Федеральная налоговая служба как главный распорядитель бюджетных средств по состоянию на 01.01.2011 имеет в своей структуре бюджетополучателей 1202 распорядителей и получателей средств федерального бюджета, включенных в Сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, в том числе по уровням управления средствами федерального бюджета:

- 1 главный распорядитель - центральный аппарат ФНС России;

- 111 распорядителей и получателей бюджетных средств 2-го уровня, из них:  82 распорядителя бюджетных средств - управления ФНС России по субъектам Российской Федерации; 29 конечных получателей бюджетных средств (18 межрегиональных инспекций ФНС России и 11 учреждений, находящихся в ведении ФНС России);

- 1 090 получателей 3-го уровня: инспекции ФНС России по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции ФНС России межрайонного уровня.

Федеральной налоговой службой приняты к исполнению Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2010 № 1657 «Об оптимизации численности федеральных государственных гражданских служащих и работников федеральных государственных органов» и постановление Правительства Российской Федерации от 28.01.2011 № 39 «О предельной численности и фонде оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих и работников центральных аппаратов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» о сокращении на 20 % численности федеральных государственных гражданских служащих.

В целях реализации подпункта «а» пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 31.12.2010 № 1657 «Об оптимизации численности федеральных государственных гражданских служащих и работников федеральных государственных органов» приказами ФНС России установлена предельная численность работников и утверждены структуры управлений ФНС России по субъектам Российской Федерации и межрегиональных инспекций ФНС России. Территориальным органам ФНС России поручено провести соответствующие организационно-штатные мероприятия, связанные с сокращением в 2011 году предельной численности работников, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В целях реализации второго и третьего этапов оптимизации численности (до 31 марта 2012 г. и 31 марта 2013 г.) в Федеральной налоговой службе осуществляются мероприятия по созданию рабочей группы для уточнения критериев, применяемых для формирования предельной численности территориальных органов ФНС России, с целью их применения для определения задания по оптимизации численности налоговых органов на 2012 и 2013 годы.

При этом следует отметить, что при формировании федерального бюджета на 2011-2013 годы бюджетные ассигнования на финансовое обеспечение выполнения функций ФНС России определены с учетом их оптимизации в связи с сокращением предельной численности работников центрального аппарата и территориальных органов ФНС России, установленной постановлением Правительства Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2010 г., в течение 2011 – 2013 годов на 20%, а также с учетом сохранения в распоряжении федерального органа исполнительной власти 50 % высвободившихся в результате сокращения численности работников этих органов бюджетных ассигнований, предусмотренных на оплату их труда и начисления на оплату труда.

С учетом нормативов финансовых затрат, применяемых Федеральной налоговой службой при распределении бюджетных ассигнований федерального бюджета по территориальным органам ФНС России на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов при сокращении численности работников территориальных органов ФНС России в течение 3-х лет на 34927 ед., в том числе в 2011 г. на 8786 ед., в 2012 г. на 8751 ед., в 2013 г. на 17390 ед., ожидается экономия бюджетных ассигнований в результате сокращения расходов, связанных с поступлением и прохождением федеральной государственной гражданской службы в 2011-2013 годах ориентировочно в сумме 9 869,2 тыс. руб., 9 859,3 тыс. руб. и 19 517,5 тыс. руб. соответственно, включая экономию бюджетных ассигнований в 2011-2013 годах в сумме 7 369,6 тыс. руб., 7 369,6 тыс. руб. и 14570,0 тыс. руб. соответственно в связи с сокращением расходов на предоставление государственных гарантий (сокращение компенсаций на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и членов их семей).

Одновременно следует отметить, что для выполнения возложенных на ФНС России функций, постановлением Правительства Российской Федерации от 01.10.2005 № 601 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 24.04.2008 №301) была установлена предельная численность работников ФНС России в количестве 181,6 тыс. человек.

При этом, в течение последних пяти лет очевидно прослеживается тенденция: с одной стороны последовательного сокращения численности работников ФНС России, а с другой стороны возложение дополнительных функций на налоговые органы.

Так, с учетом принятых решений о двадцати процентном сокращении численности работников налоговых органов, в 2008-2013 годах численность работников ФНС России сокращена на 43 тыс.чел. (с 181,6 тыс. человек до 138,6 тыс. человек).

При этом, не всегда сокращение численности работников налоговых органов проходит на фоне сокращения возложенных на налоговые органы функций.

Например, сократив в 2010-2011 годах численность налоговых органов на 6,8 тыс. единиц по причине отмены ЕСН не было учтено, что «глубина» налоговых проверок составляет три года. Соответственно налоговые органы продолжают и после сокращения их численности администрирование ЕСН еще как минимум в течение первых трех лет после отмены ЕСН.

Кроме того, налоговые проверки являются комплексными, т.е. осуществляется контроль за правильностью исчисления не одного, а нескольких налогов. Поэтому выделить работников, осуществляющих администрирование только ЕСН невозможно.

При этом, на фоне сокращения численности работников за указанный период времени на ФНС России дополнительно были возложены функции:

- создания и ведения информационного ресурса истребованных у налогоплательщиков документов, а также учет движения и хранения полученных документов, так как Федеральным законом от 27.07.2010 № 229-ФЗ введен запрет на повторное истребование у проверяемого лица документов, ранее представленных в налоговые органы;

- ведение единого государственного реестра лотерейного оборудования;

- регистрация в установленном порядке лотерейного оборудования;

- проверка соблюдения требований к лотерейному оборудованию;

- проверка технического состояния игрового оборудования.

Возложена с 2012 следующая функция:

- контроль за трансфертным ценообразованием (с 2012 года);

- проверка достоверности сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, а также федеральными государственными служащими и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации (с 2011 года).

По предварительной оценке Федеральной налоговой службы только на выполнение перечисленных дополнительных функций ФНС России необходима дополнительная численность в количестве более 21 тыс. единиц.

При этом, выполнение основных функций, возложенных на ФНС России, происходит все эти годы в условиях резкого увеличения количества хозяйствующих субъектов, влекущее за собой автоматическое увеличение объема работ, выполнение которых необходимо для качественного выполнения поставленных перед ФНС России задач.

Количество состоящих на учете в налоговых органах юридических лиц за период с 1997 по 2010 год увеличилось более чем в два раза (с 2,3 млн. до 5,3 млн.), а количество состоящих на учете в налоговых органах физических лиц (включая ИП) за этот же период времени увеличилось более чем в двадцать раз (с 6,4 млн. до 127,1 млн.).

Учитывая планируемое увеличение функций ФНС России (контроль за трансфертным ценообразованием и проверка достоверности сведений о доходах) Федеральная налоговая служба фактически поставлена в условия, при которых у нее будет отсутствовать возможность сохранения качественного налогового администрирования.

Установленная на 2013 год предельная численность работников налоговых органов (138,6 тыс. человек) не позволит выполнить в полном объеме предусмотренные в первую очередь законодательством процедурные действия, являющиеся составной частью административных регламентов процесса налогового администрирования (прием деклараций, выдача справок, направление уведомлений, ввод данных, ведение реестров, информационных баз и т.п.).

При этом, учитывая специфичность осуществляемых ФНС России функций, значительное сокращение численности сотрудников ведомства за короткий промежуток времени (за 5 лет) на 43 тыс. человек или на 23,7% окажет влияние на снижение качества налогового администрирования, что, в свою очередь, повлияет на поступления налогов в бюджет страны, и, как следствие, вызовет необходимость сокращения расходных обязательств бюджета.

Также необходимо учесть, что ФНС России обеспечивает порядка 60% доходной части консолидированного бюджета Российской Федерации.

При этом в процентом соотношении расходы на содержание ФНС России составляют 1-1,5 % от поступлений администрируемых ФНС России доходов в консолидированный бюджет Российской Федерации.

Поэтому сокращение численности сотрудников налоговых органов не приведет к существенному повышению эффективности деятельности налоговых органов и экономии в расходах федерального бюджета.