Назарбаев - Казахстанский путь

Эволюция земельного вопроса 291

точно обнадеживающе. Подобным же образом поступил в свое время шахский Иран. Когда после очередной арабо-израильской войны грянул мировой энергетический кризис, доходы страны от экспорта нефти увеличились сразу в несколько раз. Правительству в Тегеране, казалось, не о чем было беспокоиться. Но миллионы крестьян, оставшиеся без земли и лишенные традиционного занятия в результате сельскохозяйственных реформ, стали стекаться в города. И там, а особенно в Тегеране, конфликтно-протестный потенциал стал стремительно нарастать. Чем это кончилось, известно всем. А ведь конец 70-х был едва ли не самым лучшим временем для экономики Ирана шахского периода. Ничто вроде бы не предвещало плачевного финала. Хотя в те годы в самом Казахстане все вроде бы было спокойно, развал Союза и ухудшение условий жизни очень сильно потрясли наших людей.

Проводя нашу земельную реформу, мы всегда беспокоились о том, чтобы не повторить иранский опыт.

Когда-то зерно, по аналогии с нефтью, называли «желтым золотом», а теперь сельчане едва сводят концы с концами. Не всегда правильно они воспринимали и уменьшение поддержки со стороны государства. В этих условиях проведение таких социально болезненных перемен, как реформирование села и уклада жизни сельчан, чревато непредсказуемыми последствиями. По мере улучшения экономических показателей и повышения уровня жизни городского населения мы все больше понимали, что именно сельское хозяйство, его труженики наиболее сильно пострадали от несовершенства советской экономики, и именно они более всего ощутили на себе всю ее ущербность при переходе к рынку. Вместе с тем, мы ясно и четко заявили о невозможности возврата к советской системе тотального субсидирования сельского хозяйства.

«Всем надо четко уяснить, что поддержка аула (села) не должна и не будет заключаться в повальном государственном субсидировании и безвозвратном финансировании всего и вся. Мы не можем и не будем возрождать былую практику иждивенчества и государственного патернализма.

Нужно и впредь целенаправленно проводить в жизнь линию создания для человека условий, при которых он может сам зарабатывать для себя и своей семьи, нужно поддерживать тех, кто может и умеет работать, показывает своё трудо-

292 КАЗАХСТАНСКИЙ ПУТЬ

любие. В этом и заключается ответственность государства перед народом и его будущим.

Вся финансово-экономическая политика государства, в том числе социальная и сельскохозяйственная, должна быть селективно направлена только на те территории, которые перспективны с позиции жизнедеятельности человека и функционирования рынка».

Из Послания народу Казахстана на 2003 год, апрель, 2002 год

Наряду с высокими темпами роста других отраслей экономики, аграрный сектор страны все еще находился в плачевном состоянии. Так, доля сельского хозяйства в ВВП в период 2000-2003 годов в среднем составляла всего 8,2%, тогда как доля жителей сельских регионов – около 35%-40% от общего населения республики (в зависимости от сезона). Налицо была низкая производительность труда сельских тружеников, обусловленная медленным внедрением новых технологий в сельскохозяйственном производстве, недостаточностью финансовых ресурсов, а также низким уровнем управленческой квалификации руководящих кадров.

Исключительно важно было и то, что наличие в стране крепкого сельскохозяйственного сектора помогло бы основательно поднять и сопутствующие ему отрасли: производство минеральных удобрений, сельхозмашиностроение, легкую и пищевую промышленность, а по технологической цепочке – и другие. Это значит, что мультипликативный эффект для экономики страны был бы колоссальным. Нельзя не сказать и о демографических, миграционных и социальных факторах, являвшихся причиной нашего особого отношения к аулу.

Мною было поручено разработать модель расселения жителей сельских территорий на перспективу. Нужно было решительно определиться и с судьбой ряда депрессивных малых городов. Стране была необходима государственная политика по стимулированию внутренней миграции из неперспективных регионов на развивающиеся, в райцентры и малые города. Она должна была учесть вопросы планирования и управления потоками миграции, обустройства, обеспечения землей и жильем, переквалификации переселенцев.

Эволюция земельного вопроса 293

В Казахстане расселение людей в сельской местности исторически, особенно в эпоху советской командно-административной экономики, складывалось неудачным образом как с позиций рыночной экономики, так и по социальным и экологическим соображениям. В результате для многих сельских районов характерной чертой стала депрессивная экономика.

« <…> кризис в сельхозпроизводстве повлек за собой отток населения и развал систем жизнеобеспечения сельских населенных пунктов. Этот процесс продолжается и сегодня. Только за 2000-2002 годы самоликвидировались около 300 населенных пунктов. По данным акиматов, сегодня насчитывается 136 неупраздненных СНП, где нет населения.

Из 7660 сельских населенных пунктов, официально представленных областными акиматами, в более 500 проживает менее 50 человек, существуют многочисленные станции и разъезды (257), села, включенные в территориальные границы городов (317), где население практически занимается сельскохозяйственной деятельностью. Численность населения, проживающего в них, составляет 579 540 чел., оно считает себя сельским и надеется на внимание государства к проблемам села. <…>»

Из Государственной программы развития сельских территорий Республики Казахстан на 2004–2010 гг.

Однако, действительно глубокие реформы аграрного сектора невозможны без решения краеугольного вопроса земельных отношений – отказа от исключительно государственной собственности на землю. Главным недостатком доминирующей государственной формы собственности на землю была и оставалась проблема бесхозного отношения к ней, ее нерационального, даже нелегального использования. Так, проведенные в 2001 году Администрацией Президента Республики Казахстан исследования выявили факты нелегальных посевов на площади 3 тыс. гектаров.

Законодательство, предусматривающее только временное землепользование, не способствовало развитию стабильных земельных отношений в сельском хозяйстве и не повышало уверенности землепользователя в завтрашнем дне. Именно отсутствие частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения пре-

294 КАЗАХСТАНСКИЙ ПУТЬ

пятствовало росту инвестиций в аграрный сектор. С целью минимизации рисков частный капитал стремился, преимущественно, к краткосрочным вложениям на самых лучших землях, способных дать отдачу в первый же год. К началу третьего этапа земельных реформ на долю сельского хозяйства из общего объема инвестиций приходилось всего 1,5%.

Кроме того, существующее земельное законодательство не способствовало развитию залоговых отношений. Недостаток информации по бонитету почв и современных методов оценки не позволял реально определить и дифференцировать размеры земельного налога. Отсутствие экономического механизма, стимулирующего повышение плодородия почв, снижало ответственность хозяйств за использование земель. В итоге существовавшее земельное право сдерживало развитие рыночных отношений на селе.

Учитывая сложившуюся ситуацию, я в своем Послании народу Казахстана на 2003 год, озвученном в апреле 2002 года, поручил Правительству разработать и внести в Парламент проект закона «О частной собственности на землю». Год спустя результатом развернувшихся дебатов по обсуждению законопроекта стало противостояние между Правительством и Парламентом, и, в конечном счете, отставка Правительства.

Это противостояние сложилось по основным нескольким моментам. Первое, с чем не могли согласиться разработчики проекта закона, это предложение депутатов о бесплатной раздаче земельных наделов обладателям условной земельной доли, поскольку оно нарушало конституционные права граждан, не имевших такой доли. Ситуация усложнялась тем, что земля – особое средство производства, имеющее базовую и кадастровую стоимость. Второй пункт, который отстаивало Правительство, – размеры участков, предназначавшиеся для продаж частному владельцу. В первоначальном варианте предусматривалось, что они будут составлять не более 10 % от общей площади земель сельскохозяйственного назначения района, причем окончательное решение оставалось за местной властью. Мажилис предлагал закрепить в проекте Земельного Кодекса вдвое меньшую величину. Но специалисты считали, что этот вариант приведет к сегментации 60 % всех сельхозформирований. То есть, у крупных землевладельцев какая-то часть сельскохозяйственных наделов окажется в государственной собственности, другая же – в частной. Это могло отпугнуть инвесторов и вызвало бы цепную реакцию дробления существующих хозяйствующих субъектов.

Эволюция земельного вопроса 295

Следующее возражение Правительства касалось установления разных сроков введения частной собственности для физических и юридических лиц. Вариант, предлагавшийся депутатами, подразумевал предоставление в собственность физическим лицам земель сельхозназначения сразу же после вступления в силу Земельного Кодекса, а юридическим лицам – по истечении 3,5 лет. Это нарушало принцип равенства хозяйствующих субъектов, т.к. крестьянские хозяйства, как физические лица, тут же получали право выкупать земельные участки в частную собственность, а производственным кооперативам, хозяйственным товариществам, как юридическим лицам, такое право предоставлялось только через 3,5 года. А если учесть, что земли этих юридических лиц сформированы за счет объединения условных земельных долей их членов, т.е. физических лиц, то в течение этих 3,5 лет юридические лица должны были арендовать земельные доли у своих же членов, иными словами, трудовой коллектив арендовал бы землю у самого себя. Это вызывало удивление.

Еще одно расхождение во взглядах вызывала субаренда, которую депутаты Мажилиса предлагали продлить до 2007 года. По мнению Правительства, этот вариант привел бы, с одной стороны, к продлению сроков иждивенчества арендодателей, а с другой – к необоснованному увеличению себестоимости сельскохозяйственной продукции.

Последний принципиально важный пункт – аккумулирование средств от продажи земель сельхозназначения не в созданном Национальном фонде, а в новых институтах, что повлекло бы за собой дополнительные бюджетные расходы. Налицо были разногласия и концептуальные, и принципиальные. Позиция Правительства заключалась в следующем: «Если Земельный Кодекс пройдет в таком варианте, то он может разрушить наше сельское хозяйство».

Понимая возможность принятия этого Закона и, соответственно, готовность Правительства идти на некоторые уступки, депутаты начали свего рода шантаж.

Позиция депутатов была такой: “если не внесёте наши изменения – не проголосуем за весь Закон”. И так – уступка за уступкой, статья за статьёй – и в итоге члены кабинета высказывали мнение, что из Мажилиса в Сенат был передан совершенно измененный вариант. Фактически, был передан другой законодательный акт, а в редакции Правительства он был отклонен.

Все доводы и возражения депутатов Парламента были важны, так как отражали мнения их избирателей, но не все они были

296 КАЗАХСТАНСКИЙ ПУТЬ

приемлемы. Каждый довод, каждое возражение сторон учитывалось, анализировалось, оценивалось, принималось во внимание. И все-таки, несмотря на изменение Правительством формулировок ряда статей законопроекта, депутатами была высказана позиция, не совпадавшая с позицией Правительства по данному вопросу. Оставался единственный правовой путь – Парламенту поставить вопрос о доверии Правительству. Если Парламент двумя третями голосов примет решение о недоверии, то Президент должен решить – распустить Парламент или Правительство. Если Парламент не набирал голосов для вотума недоверия, то проходил проект закона Правительства. При голосовании голоса распределились так: пятьдесят пять депутатов Мажилиса из семидесяти семи и три депутата Сената Парламента из тридцати семи выразили недоверие Правительству, но за недоверение должны были голосовать и две третьих Сената. Поэтому практически весь Парламент не набрал необходимое число голосов. Но Имангали Тасмаганбетов решил, что если пятьдесят пять депутатов (большинство) Мажилиса против него, то он не может оставаться Премьер–Министром, и подал в отставку. Немаловажную роль сыграли и незаладившиеся отношения между ним и спикером Мажилиса.

С хорошими темпами роста экономики у нас появилась возможность улучшать социальное положение наших граждан, развивать человеческие ресурсы, уделив больше внимания культуре, образованию, здравоохранению. Для этой работы подходит человек, имеющий опыт работы в социальной сфере. Таким был Имангали Тасмаганбетов. Он является моим давним и надежным соратником, успел поработать Акимом и не был новичком в Правительстве. Медленное рассмотрение законов, внесенных в парламент, расстраивало его активную натуру. Иллюстрируя этот случай, я хотел бы дать урок молодому поколению: высшему руководству государства необходимо сдерживать свои эмоции, когда речь идет об интересах страны.

После отставки Правительства я встречался как с депутатами Сената, так и Мажилиса. Пришлось не раз разъяснять и отстаивать вариант законопроекта, предложенного Правительством. Решение земельного вопроса напоминало росток сосны, который, несмотря на засуху и, порой, шквальные порывы ветра, все-таки упорно рос вверх. Но встречавшиеся на его пути преграды грозили превратить могучее статное дерево в уродливое и скрючившееся. Вопрос вводить или не водить частную собственность был преградой для дальнейшего роста и развития сельского хозяйства,

Эволюция земельного вопроса 297

поэтому затягивание его решения грозило тем, что мы навсегда могли увязнуть в «болоте сомнений».

Я обратился в Конституционный совет, и если он признал бы тогда все положения Земельного кодекса соответствующими Конституции, я бы его подписал, и проект вступил бы в действие. Еще раз обсудив с депутатами разногласия, мы нашли общий язык. Так драматично происходила борьба за этот кодекс и так был осуществлен последний крупный шаг по реформе сельскохозяйственной отрасли страны, и новый Земельный кодекс должен работать на благо сельского жителя и становления аулов Казахстана.

20 июня 2003 года мною был подписан Земельный Кодекс, главным и существенным изменением которого явилось введение института частной собственности на земли сельхозназначения.

С учетом особенностей республики и прошлого опыта Кодексом предусмотрено три вида использования земли – постоянное землепользование, временное землепользование (аренда) и частная собственность. Согласно Кодексу, госпредприятия стали постоянными землепользователями, иностранцы и иностранные юридические лица получили право брать землю только в аренду на срок не более 10 лет без права совершения сделок с земельными участками, кроме передачи в залог. Земельные участки сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной собственности, могли теперь предоставляться физическим и негосударственным юридическим лицам РК на праве частной собственности. При этом право собственности на указанные земельные участки может приобретаться по кадастровой (оценочной) стоимости или по льготной цене, установленной Правительством в размере 75% от кадастровой. В обоих случаях предусматривается выкуп земли в рассрочку сроком до 10 лет. Наряду с институтом частной собственности сохраняется институт аренды сроком до 49 лет, но с ним нельзя совершать какие-либо сделки, кроме передачи в залог. Иными словами землю у государства необязательно выкупать, ее можно продолжать арендовать. Средства, поступающие от продажи государством земельных участков сельскохозяйственного назначения в частную собственность, зачисляются в Национальный фонд.

Земельный вопрос явился поистине спорным и вызвал массу разногласий и противоречий в различных кругах казахстанского общества. Анализируя критические высказывания, мы обнаружили, что многие доводы, приводимые противниками частной собственности, не имели достаточного обоснования и не соответствовали казахстанской практике землепользования.

298 КАЗАХСТАНСКИЙ ПУТЬ

Например, главным опасением было то, что земля будет скуплена так называемыми «латифундистами», которые на самом деле являются инвесторами, работающими в сельском хозяйстве на условиях субаренды земли. И тем самым станет недоступна для крестьян. Во многих странах мира, в том числе в США и России, такие компании называются интеграторами производства, и у них в собственности земли практически нет. Для недопущения этих моментов Кодексом предусмотрены определенные меры. В целях предотвращения концентрации земли в одних руках введены ограничения на предельные размеры земельных участков, предоставляемых государством в частную собственность гражданам и юридическим лицам. В целях обеспечения абсолютного первоочередного права на приобретение сельхозземель предусмотрено преимущественное право получения земельного участка для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства гражданами с сельскохозяйственным образованием, имеющими опыт работы в аграрном секторе и проживающими в данном селе.

Сторонниками полной либерализации рынка земли предлагалось снять все ограничения на ее продажу, в том числе и иностранным гражданам. Основным аргументом являлась необходимость привлечения иностранных инвестиций в сельское хозяйство. Этот довод не стал достаточно обоснованным, поскольку, учитывая специфику сельского хозяйства, во всех странах мира сельскохозяйственный сектор является дотируемым и в нем функционирует только национальный капитал.

После принятия Кодекса еще месяц не стихали дискуссии по ключевым пунктам, а очередная уборочная страда заставила сельчан заняться своим привычным делом уже в условиях нового Земельного Кодекса.

После принятия Земельного Кодекса

Когда я писал эту главу, прошло более двух лет после принятия Земельного Кодекса и введения частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения. Я еще раз убеждаюсь в правильности принятого решения и выбранной политики. Частная собственность была и остается фундаментом политической стабильности в обществе. Земельная реформа как раз и была направлена на развитие и укрепление рыночных институтов. Прогнозы

Эволюция земельного вопроса 299

противников введения частной собственности на сельскохозяйственные земли и их опасения о скупке земель «латифундистами» не оправдались.

По данным на 20 августа 2004 года, в частную собственность было приобретено около 30 тысяч га земель сельскохозяйственного назначения. По мнению экспертов, в ближайшие 10 лет будет выкуплено не более 10-15% земли. Из-за высокой цены на землю наиболее оптимальной для фермеров остается аренда земли у государства. Это подтверждается и опытом Восточной Германии, которая тоже прошла через этап перехода экономики с плановой на рыночную. С 1991 по 2003 годы в Восточной Германии выкуплено всего 6% земель, находившихся в государственной собственности. Но, несмотря на этот опыт, некоторые ограничения, внесенные депутатами в процессе обсуждения, нашли свое отражение в Земельном Кодексе. Хотя, на мой взгляд, данные ограничения, в частности запрет на перепродажу земельного участка в течение 10 лет после его выкупа, являются излишними и даже неэффективными. Но не это главное.

Успех земельной реформы будет зависеть от реализации дальнейших долгосрочных комплексных мер. Принятие Земельного Кодекса, разрешающего частную собственность на земли сельскохозяйственного назначения, это лишь один из первых шагов на пути к совершенствованию земельных отношений и развитию рынка земли в Казахстане. Следует отметить, что даже этот шаг всколыхнул аграрный сектор экономики. Частный капитал поверил в государственную политику на селе и уже начал всерьез вкладывать средства в агропромышленный комплекс.

Вовремя принятая программа поддержки аула на 2002-2005 годы дала свои результаты. Государство затратило полтора миллиарда долларов США на поддержку сельского потребителя. Кроме этого были представлены исключительные налоговые льготы. Семьи платят лишь налог на землю, что составляет 20 % от тех налогов, которые платят все другие отрасли. Государство дотирует племенное дело, семеноводство, поливное земледелие, минеральные удобрения. Отдельно осуществлялась программа развития сельских территорий, предусматривающая улучшение инфраструктуры, обеспечение питьевой водой, строительство школ, больниц. Став хозяевами выпущенной продукции сельхозники смогли покупать в лизинг современную технику. Были приняты законы, необходимые для системного развития аграрного сектора. Нужно отдать должное Министру сельского хозяйства Ахметжану Есимову,

300 КАЗАХСТАНСКИЙ ПУТЬ

который неуклонно проводит работу по системному решению проблем села. Опытный специалист, управленец, преданный делу человек, является лучшим Министром сельского хозяйства времен независимости. Он много сделал для села, и делает сейчас.

Объем валовой продукции сельского хозяйства за первое полугодие 2006 года в целом по республике составил 77,5 млрд. тенге, что больше аналогичного периода в 2005 году на 3,8%.

Но в то же время я понимаю, что потребуется большая работа, чтобы обеспечить дальнейшее углубление земельной реформы и дать импульс началу функционирования цивилизованного рынка земли в Казахстане.

Государство должно неустанно информировать сельское население об основных положениях проводимой земельной реформы

имеханизмах ее реализации. Необходима постоянно функционирующая система консультационно-правовой поддержки фермеров, разработка механизмов, стимулирующих рациональное использование земли и повышение плодородия почв.

Внастоящее время величина утвержденных ставок земельного налога исчисляется в зависимости от балла бонитета почвы и не связана с кадастровой (оценочной) стоимостью земли. Для предупреждения случаев нерационального использования земли, нарушения правил ее обработки, изменения целевого назначения в Земельном Кодексе предусмотрены лишь карательные меры (лишение права собственности и права землепользования). В условиях рыночной экономики указанные меры недостаточны для усиления стимулов к сохранению плодородия почв, рациональному

иэффективному использованию земель. Говоря проще, мы должны не только наказывать за нерациональное использование, но и поощрять за бережное отношение к земле. Ведь просто не нарушать требования гораздо проще, чем делать что-то по восстановлению почв.

Необходимо развивать систему кредитования сельского хозяйства. Из-за недостаточной залоговой базы и дороговизны банковских процентов кредиты сельхозтоваропроизводителям все еще не доступны. Со временем, с развитием рынка земель эти проблемы будут постепенно исчезать.

Одновременно с этим должны приниматься меры и по дальнейшей дебюрократизации. Так, уже сейчас практически повсеместно внедряется и успешно функционирует «принцип одного окна» в деятельности государственных органов. Сокращается количество лицензируемых видов. Процедура оформления прав на земель-