13.5. Эффективность «политических сетей»

Оценка эффективности управления посредством политических сетей может осуществляться различными путями. Во-первых, взаимоотношения государства и различных групп интересов более эффективно налаживаются посредством политических сетей, так как последние снижают издержки на ведение переговоров по сравнению с рынком или иерархией в силу доверия, возникающего между участниками сетей. Как пишет Эндрю Хиндмуур, «рынки и иерархии способствуют возникновению доверия через институциональные гарантии. Работники готовы работать на работодателя, так как они верят, что их работа будет оплачена, и они помещают свое доверие не в персональную интегрированность с работодателем, а в действенность юридической системы, которая закрепляет их соглашение. Ни рынки, ни иерархии не способны обеспечить гарантий, достаточных для доверия между правительством и группами давления» [Hindmoor, 1998, 34]. Возможность доверия возникает именно в политических сетях, отношения в которых воплощают доверие в силу многих причин социального порядка, связанного с формированием сети по типу политического сообщества. По-видимому, можно было бы сказать, что доверие возникает в результате социального конструирования в процессе формирования сети. Во-вторых, эффективность политических сетей достигается внутренними условиями взаимодействия их членов. Специальное исследование, проведенное Бринтоном Милвордом и Кейтом Прованом, показало, что сетевая эффективность зависит от ряда причин [Milward, Provan, 1998, 216–217]:

– Сетевая эффективность будет наивысшей, когда сеть интегрирована, но только когда интеграция централизована вокруг властного ключевого агента. Эта структура облегчает как интеграцию, так и координацию и является относительно действенной.

– Сетевая эффективность будет наивысшей, когда механизмы финансового контроля государства являются прямыми, а не фрагментированными или опосредованными.

– Сетевая эффективность является наиболее вероятной в богатом ресурсами окружении и является по меньшей мере вероятной в небогатом ресурсами окружении. Однако одно ресурсное богатство не создаст эффективную сеть, ресурсный недостаток не означает неэффективную сеть (т.е. другие факторы более значимы).

– Сетевая эффективность будет наивысшей при условиях общей сетевой стабильности, хотя стабильность не является достаточным условием для эффективности. Эта взаимосвязь будет наибольшей, когда сеть хорошо оснащена, контролируется центром и снабжается непосредственно. /c. 244/

* * *

Концепция политических сетей имеет глубокие корни в исследованиях, посвященных взаимодействию гражданского общества и государства. Особенно следует отметить такие направления, как плюралистическая теория, корпоративизм, теория заинтересованных групп, теория межорганизационных отношений. Свое влияние на нее оказал неоинституционализм, особенно в его социологической версии. Хотя и данная концепция может быть подвергнута и подвергается критике, тем не менее она удачно смоделировала альтернативные рынку и иерархии модели публичного управления и выработки политических решений.

Литература

Bogason P., Toonen T. Introduction: Networks in Public Administration // Public Administration. 1998. Vol. 76. № 2.

Borzel T. Organizing Babylon – on the Different Conceptions of Policy Networks // Public Administration. 1998. Vol. 76. № 2.

Borzel T. Rediscovering Policy Networks as a Form of Modern Governance // Journal of European Public Policy. 1998. Vol. 5. № 2.

Freeman J. The Political Process. New York: Doubleday, 1955.

Jordan G., Schubert K. A Preliminary Ordering of Policy Network Labeling // Europian Journal of Political Research. Special issue. 1992. Vol. 21. № 1–2.

Hakanson H., Johanson J. The Network as a Governance Structure: In-terfirm Cooperation Beyond Markets and Hierarchies // Organizing Organizations / N. Brunsson, J. Olsen (eds.). Bergen: Fagbokforlaget, 1998. P. 48.

Harmon M. Decisionism and Action: Changing Perspectives in Organization Theory // International Journal of Public Administration. 1998. Vol. 26. № 6–8.

Hanf K., O'Toole L. Revisiting Old Friends: Networks, Implementation Structures and the management of Inter-Organisational Relations // European Journal of Political Research. Special Issue. 1992. Vol. 21. № 1–2.

Hindmoor A. The Importance of Being Trusted: Transaction Costs and Policy Network Theory // Public Administration. 1998. Vol. 76. № 1.

Kelly R. An Inclusive Democratic Polity, Representative Bureaucracies? And the New Public Management // Public Administrative Review. 1998. Vol. 58. № 8.

Kenis P., Schneider V. Policy Networks and Policy Analysis: Scrutinizing a New Analytical Toolbox // Policy Network: Empirical Evidence and Theoretical Considerations / B. Marin, R. Mayntz (eds.). Frankfurt a/M: Campus Verlag, 1991.

Knoke D. Political Networks. The Structural Perspective. Cambridge: Cambridge University Press, 1990.

Knoke D., Pappi F., Broadbent J., Tsujinaka Y. Comparing Policy Networks. Labor Politics in the US, Germany, and Japan. Cambridge, N.Y.: Cambridge University Press, 1996.

Kriesi H. Les Democraties Occidentals. Una Approach Comparee. Paris: Economica, 1994.

March J. Administrative Practice, Organization Theory, and Political Philosophy: Ruminations on the Reflections of John M. Gaus // PS. Political Science and Politics. 1997. Vol. 30. № 4. /c. 245/

Milward Н., Provan К. Principles for Controlling Agents: The Political Economy of Network Structure // Journal of Public Administration Research and Theory. 1998. Vol. 8. № 2.

О'Toole L. The Implications for Democracy in a Networked Bureaucratic World // Journal of Public Administration Research and Theory. 1997. Vol. 7.

Peters G. Governance Without Government? Rethinking Public Administration // Journal of Public Administration: Research and Theory. 1998. Vol. 8. № 2.

Provan K., Sebastian J. Networks within Networks: Service Link Overlap, Organizational Cliques, and Network Effectiveness // The Academy of Management Journal. 1998. Vol. 41. № 4.

Rhodes R., Marsh D. Policy Network in British Politics. A Critique of Existing Approaches // Policy Network in British Government / Eds. D. Marsh and R. Rhodes. Oxford: Clarendon Press, 1992.

Rhodes R. Understanding Governance. Policy Network, Governance, Reflexivity and Accountability. Buckingham, Philadelphia: Open University Press, 1997.

Rosenau J., Czempiel E.O. (eds.). Governance without Government: Order and Change in World Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 1992.

Smorgunov L. Rational Choice, Communitarianism, Collectivist Values and Problems of the Effective State // Communitarianism, Liberalism, and the Quest for Democracy in Post-Communist Societies / Eds. A. Koryushkin, G. Meyer. St. Petersburg: St. Petersburg University Press, 1999.

Toonen T. Networks, Management and Institutions: Public Administration as 'Normal Science' // Public Administration. 1998. Vol. 76. № 2.

Wamsley G., Wolf J. (eds.). Refounding Democratic Public Administration Modern Paradoxes, Postmodern Challenges. Thousand Oaks, London, New Delhi: Sage, 1996.

Основные понятия

Политическая сеть, трансакционные издержки, политическое сообщество, профессиональные сети, межуправленческие сети, проблемные сети, сети производителей, руководство, сетевая эффективность

Курочкин А.В. Институционализация сетей в управлении российской системой образования Печать

А.В. Курочкин

ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ СЕТЕЙ В УПРАВЛЕНИИ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМОЙ ОБРАЗОВАНИЯ

Термин «сеть» (“network”) является одним из наиболее широко используемых терминов в современной теории государственного управления и политической науке в целом. В западной политологической литературе распространено мнение о том, что мы сегодня являемся свидетелями трансформации политического и управленческого порядка от иерархий / организаций (и рынков / анархий) в сети. Содержание этого процесса заключается в том, что «общество более не контролируется исключительно централизованными структурами, прежде всего государством; инструменты контроля рассеяны: материальные ресурсы и информация разделены между множеством разнообразных акторов. Координация этих акторов более не является результатом «централизованного руководства», а возникает в процессе целенаправленного взаимодействия множества индивидуальных акторов» (Blatter, 2003, p. 503).

Распространение и обоснование такого рода гипотез привело, как уже было отмечено выше, к созданию самостоятельной социологической теории, представляющей современное общество как сетевое. В законченном виде теория сетевого общества была разработана и представлена одним из известнейших современных социологов Мануэлем Кастельсом в его работах «Информационная эпоха: экономика, общество и культура» (Castels,1998), «Расцвет сетевого общества» (Castels, 1996), «К социологии сетевого общества» (Castels, 2000). М. Кастельс исходит в своем анализе современного общества из идеи изменения организационных форм, которое связано с дебюрократизацией управленческих организаций, основанной на распространении сетей, когда «бюрократия уступает место реальным “возмутителям спокойствия”, информационным работникам, которые оперируют в сетях» (Уэбстер, 2004, с. 137). Традиционная бюрократическая организация уступает место «самопрограммирующимся, самоуправляющимся единицам, основой для которых служат принципы децентрализации, участия и координации» (Castels, p. 166).

В рамках теории сетей используются три ключевых термина: сетеобразование, сети и сетевые структуры. Сетеобразование, или формирование сети (“networking”), — общий термин, обозначающий активность, в результате которой создаются связи между людьми и организациями посредством регулярных встреч, конференций, новых коммуникационных технологий (например, с помощью, электронной почты и веб-форумов). Сети (“networks”) образуются, когда связи между организациями или индивидами формализуются, т. е. становятся регулярными и подчиненными принципу удовлетворения взаимных интересов. Формализация не означает возникновения иерархических структур управления.

Сетевые структуры (“network structures”) возникают, когда активность сепаратно действующих элементов сети уже недостаточна. «Сетевые структуры возникают тогда, когда участвующие в сети акторы осознают, что они лишь маленькие фрагменты большой общей картины … Сетевые структуры могут требовать самостоятельных действий индивидуальных членов, но при этом участники сети, когда берутся за решение сложных задач, неподъемных для независимо действующих организаций, трансформируются в новое целое» (Keast, Mandell, Woolcock, 1997, р. 27).

Наиболее богатый материал для анализа, с точки зрения изменения принципов и содержания управления в условиях распространения сетевых взаимодействий, дают теория организаций и теория публичного менеджмента. В этих субдисциплинах сетевой подход представляет собой наиболее популярный и достаточно подробно разработанный подход.

Современная теория публичного менеджмента имеет дело не только с нормами и ценностями, но также вынуждена учитывать сложность управленческой среды. Современный публичный менеджмент — это управление сложными сетевыми образованиями, состоящими из множества акторов, таких как элементы общегосударственного, регионального, местного управления, групп интересов, социальных институтов, частных организаций и т.д. Менеджмент таких публичных сетей представляет собой форму внешнего руководства (“external steering”). Внешнее руководство имеет более широкое значение, нежели административный контроль. И чаще всего определяется как «направленное влияние». Публичное управление является направленным влиянием в сети, состоящей из многих акторов, осуществляющих так называемое «со-управление» (“co-governance”). При этом акторы, составляющие сеть, могут иметь конфликтующие цели и интересы. Согласно сетевому подходу, в публичном менеджменте правительство более не является единственным доминирующим актором, диктующим свою волю в одностороннем порядке.

Иерархическое управление, осуществляемое сверху вниз, не действует в сетях, где вообще отсутствует «верхний» или центральный уровень управления. Моноцентрические системы управления и монорациональные стили руководства не являются приемлемыми в сетях. Сетевое управление имеет ряд особенностей, отличающих его от прочих управленческих подходов и, в частности, от нового публичного менеджмента, положенного в основание современных реформ публичного сектора. Эти особенности сетевого подхода в сравнении с отличительными особенностями другого направления в теории и практике публичного управления, нового публичного менеджмента, представлены в табл. 1.

Таблица 1. Новый публичный менеджмент и сетевое управление

Критерии Новый публичный менеджмент Сетевое управление

Ключевая проблема, на которой сфокусирован подход Эффективность с точки зрения экономии издержек Взаимозависимость

Ориентация подхода Внутриорганизационная Межорганизационная (ориентация на взаимодействие)

Основная форма управленческого воздействия Административный контроль Совместное управление содействие

Публично-частное измерение Ориентация на менеджмент в частной сфере (бизнес-ориентированное управление) Переопределение роли и места правительства

Источник: Managing complex networks / Ed. by W. J. M. Kickaert. SAGE, 1997. P. 40.

Резюмируя вышесказанное, можно отметить, что сетевой подход в теории публичного или государственного управления предполагает актуализацию понятия «со-управление» как основной формы управленческого воздействия, которая предполагает заинтересованность акторов в совместных действиях. Выгодность совместных действий заключается в эффекте синергии, своеобразной «прибавочной стоимости», получаемой в результате таких действий, по сравнению с результатами действий, полученных акторами самостоятельно.

Сетевой подход в теории организаций рассматривается сегодня как новый этап в развитии теории. Логика развития организационного анализа при этом представляется приблизительно следующей.

На первом этапе (1900–1960) (классическую школу менеджмента представляют Тэйлор, Файоль) преобладало представление об организации как машине или механизме. Согласно такому представлению, организация определялась как «модель совершенного разделения труда, организованного в иерархическом порядке подчинения, посредством цепи команд и коммуникаций» (см.: Managing complex networks, 1997, р. 19). То есть организация, с точки зрения данного подхода, всегда является рационально организованным механизмом со строго определенными цепями команд, процедур взаимодействия, контроля и координации. При этом минимальное внимание уделялось (если уделялось вообще) вопросам взаимодействия организации и внешней среды.

Второй этап (1960–1980), который, по мнению многих авторов (Эмери, Трист, Лорш), может быть определен как «случайностный» подход (“contingency approach”), поставил на первое место как раз отношения между организацией и внешней средой, адаптивную функцию организации. Возможность определения наилучшего единственного способа построения и функционирования организации отвергалась, поскольку эффективность деятельности организации была напрямую связана с нестабильным и во многом случайным соотношением характеристик организации и ее внешнего социального, политического, экономического и культурного окружения. На этом этапе появляется достаточно много типологий организационных сред и наиболее соответствующих им (наилучших при данных условиях) форм организаций.

Наконец, третий этап (1970 г. – наши дни), в котором на первый план вышла сетевая теория, выдвинул в качестве основного объекта анализа распределение и обмен ресурсами между организациями, способы координации такого обмена. Любая организация вынуждена взаимодействовать с другими для получения необходимых дефицитных ресурсов. Сравнительный анализ развития теории организаций по пяти основным позициям (акторы, процессы, решения, власть/полномочия, информация/ценности) представлен в табл. 2.

Таблица 2. Развитие организационной теории

Подход Механистический Случайностный (Contingency theory) Сетевой или межорганизационный

Акторы Организации как последовательные единицы с ясно установленными целями Организации как открытые системы, которые состоят из взаимосвязанных субсистем Организации как составные элементы сети организаций

Процессы Рациональные, структурированные сверху Стратегические ожидания изменений среды. Регулирование подсистем и их взаимодействий Межорганизационные взаимодействия, при которых происходит обмен ресурсами. Направляются связями между организациями

Решения Результат стратегических решений центрального аппарата управления, направленного на достижение сформулированных целей Результат взаимодействия между подсистемами. Направлены на улучшение организационной структуры и среды Результаты переговоров между организациями. Направленные на стабилизацию ресурсных потоков

Власть / полномочия Ясная, централизованная структура власти Неопределенная структура власти (зависит от конкретной конфигурации подсистем) Отсутствие центральной властной структуры. Власть зависит от наличия ресурсов

Информация / ценности Научный (в позитивистском ключе) сбор информации. Ясные цели и ценности Центральная задача — сбор стратегической информации относительно характеристик окружающей среды организации. Ценности имеют неопределенный характер Информация — властный ресурс, разделяемый различными акторами. Ценности конфликтуют

Источник: Managing complex networks / Ed. by W.J.M. Kickaert. SAGE, 1997. P.18.

Итак, в основе сетевого подхода в теории организаций лежит представление об организации как сети субъединиц. Это представление является своеобразным компромиссом между двумя крайними моделями организаций, доминировавшими в теории организаций на различных этапах ее развития (моделью систем и моделью участвующих сторон). Первая диктуется структурно-функциональным взглядом на организацию (организация как стабильная система, деятельность которой направлена на воспроизводство и самосохранение). Вторая, более близкая методологически к теории рационального выбора и экономическому анализу, представляет организации как субгруппы, преследующие собственные интересы. Очевидно, что обе модели представляют собой крайние позиции в представлении о поведении и структуре современных организаций. Приходится согласиться с У. Мастенбруком в том, что «социальные отношения являются отношениями смешанного характера» (Мастенбрук, 1996, с. 20), а организации представляют собой сети взаимозависимых групп, отношения между которыми «характеризуются сотрудничеством и конкуренцией». Таким образом, «люди зависят друг от друга и имеют в то же время собственные интересы … в определенном смысле мы могли бы даже говорить о коалиции дивергентных интересов» (Там же, с. 21).

Теоретическая база для развития сетевого подхода в теории организаций была сформирована в работах таких классиков социологии организаций и управления, как М. Крозье (Crozier, 1964), А. Гоулднер (Gouldner, 1954), А. Этциони (Etzioni, 1964) и др. Эти авторы определили центральные элементы сетевого анализа организаций: структура сети (элементы сети — участвующие стороны и отношения между ними) и динамика сети (возникновение и развитие различных поведенческих стратегий: силовых воздействий, стереотипирование в форме развития кастового духа и отношений и т. д.). Сетевой подход получил дальнейшее развитие в работах известного эксперта в области теории организаций и теории организационных конфликтов У. Мастенбрука.

Он предложил собственную типологию отношений между участниками сети и возможных поведенческих стратегий: деловые (инструментальные) отношения (формализованные отношения, установившиеся в соответствии со структурой организации и выбранным типом координации отношений внутри нее), социально-эмоциональные отношения (неформальные отношения, ориентированные на общие интересы, симпатии, антипатии и т.д.), отношения силы и зависимости (смешанные формальные и неформальные отношения, характеризующие степень влияния одного члена организации на другого в связи с его стремлением занять более высокую статусную позицию в организации), отношения при ведении переговоров (более открытые, чем силовые, отношения, при которых признается взаимозависимость действующих акторов и обязательным становится достижение компромисса). Классификация и подробный анализ отношений каждого типа, представленный в работе У. Мастенбрука «Управление конфликтными ситуациями и развитие организации», дают ценный материал для разработки и осуществления структурных вмешательств (и, особенно, вмешательств в области организационной культуры) с целью повышения эффективности управления организацией.

Помимо теории публичного менеджмента и теории организаций значительный вклад в развитие сетевого подхода внесла также и политическая теория, которая сформулировала, наполнила особым содержанием и выдвинула в качестве одного из центральных понятий термин «политические сети».

Политическая сеть определяется в политической теории как «более или менее устойчивые модели (паттерны) социальных отношений между взаимозависимыми акторами, которые формируются вокруг политических проблем и (или) политических программ» (Managing complex networks, 1997, р. 28). Политическим сетям присущи следующие характеристики:

– политические сети состоят из множества акторов, преследующих свои собственные интересы;

– политические сети существуют благодаря взаимозависимости акторов;

– структура политической сети — это более или менее длительные и устойчивые отношения между взаимозависимыми акторами;

– предмет этих отношений — политические проблемы или программы.

Сфера образования, как начального и среднего, так и высшего, является одним из наиболее перспективных секторов социальной и экономической активности для внедрения сетевых технологий и методов управления. Особый импульс развитию сетевых методов взаимодействия и управления в образовании придало присоединение Российской Федерации к Болонскому процессу.

Вхождение в единое образовательное пространство Европы требует от российской системы образования кроме ряда формальных изменений (переход на новый стандарт оценки знаний, двухуровневую систему высшего образования, введение новой формы приложения к диплому и т. д.) и повышения мобильности обучающихся, многообразия и гибкости содержания образовательных программ, совершенствования системы обеспечения качества образования и информационного обмена. Все это в условиях крайне изменчивой внешней среды требует внедрения новой модели управления, по своим параметрам близкой именно к сетевому управлению.

Однако в современной российской литературе по вопросам управления образованием на сегодняшний день существует слишком большой разброс мнений и суждений относительно того, что понимать под сетевым взаимодействием в сфере образования. Г. В. Звездунова выделила основные подходы к определению сетевого взаимодействия: методологический подход, социальный подход, отраслевой подход, методический подход, технологический подход и подход к сетевому взаимодействию как техническому средству обучения (см.: Звездунова, 2001). Очевидно, что данная классификация не является исчерпывающей, поскольку только в рамках институционального подхода можно выделить целый ряд направлений. В научной литературе отсутствует общее мнение относительно определения сетевых взаимодействий и сетевого управления в современном российском образовании, хотя перед учреждениями образования ставится задача «поиска оптимальных средств и способов взаимодействия образовательных институтов и учреждений путем реализации сетевого характера их взаимодействия» (Звездунова, 2001, с. 1) .

Доминирующим представлением о внедрении сетей и сетевых взаимодействий является технологический подход, при котором акцент делается на использовании современных информационных технологий (Internet и локальных сетей Intranet) для организации образовательного процесса и осуществления коммуникаций между различными образовательными учреждениями, подразделениями учреждения или филиальной сети этого учреждения. Речь идет об особом типе компьютерных сетей, определяемом в западной литературе как «исследовательские и образовательные сети» (“Research and Education Networks” – RENs). Основные цели таких сетей — «обеспечение услуг, необходимых для поддержки высокого качества образовательного процесса, расширение числа пользователей, получающих выгоды от использования таких сетей за счет включения в них различных секторов общества, таких как индустрия, коммерция, культура и государственное управление» (Galagan, 2004, p. 20).

Такие сети существуют сравнительно давно во всех развитых странах мира. При этом отдельные национальные сети связаны друг с другом посредством глобальных сетевых проектов. Для европейских государств таковым является GEANT, для государств Северной Европы существует самостоятельный региональный сетевой проект NORDUNET и т. д. В США подобные сети формально институционализированы государством еще в начале 1990-х годов, когда в ноябре 1991 г. Конгрессом США был принят специальный The High-Performance Computing Act. На сегодняшний день 80% отдельных штатов имеют собственные исследовательские и образовательные сети, объединенные в национальную сеть Abilene (см.: Galagan, 2004). В США действует и так называемая «сеть реформы образования» (“Education Reform Network”), которая сформирована Национальным институтом социальных (общественных) инноваций совместно с несколькими ведущими экспертными группами в сфере реформ образования из множества специализированных сетевых ресурсов (управление в классе, реформы в городских образовательных учреждениях, планирование в образовании) (http://classroommanagement.edreform.net; http://urban.edreform.net; http://planning.edreform.net).

Множество «кампусных» сетей создано и в российских университетах. Большинство из них присоединены к общероссийской университетской сети RUNNET. Эта сеть предоставляет магистральную сетевую связь и доступ в Internet региональным сетевым сегментам, университетам, научно-исследовательским институтам и центрам России. Она осуществляет свою работу посредством обеспечения доступа через московский и санкт-петербургский узлы связи к сети NORDUNET (http://www.nordu.net).

Но подобный технологический подход низводит сетевое взаимодействие до простой виртуальной коммуникации и предполагает лишь информационно-технические преимущества (экономию времени, возможность 24-часового доступа on-line, значительное расширение баз данных и др.). Эти преимущества важны, но они не влияют существенным образом на организацию процесса управления образованием и на саму структуру образовательных организаций, в то время как во вводной части данной статьи автор показал отличительные особенности сетевой организации и управления именно с точки зрения структуры внутриорганизационных и внеорганизационных взаимодействий, а также содержания управленческого процесса.

Теоретические разработки М. Кастельса, М. Крозье, Р. Роудса, У. Мастенбрука убедительно доказывают необходимость именно такого социально-организационного, институционально-коммуникативного подхода для анализа и управления сетевыми взаимодействиями. Инструментальный подход к сетям исключительно как к техническим средствам явно недостаточен.

Полноценная сетевая организация и управление образованием дают ряд дополнительных позитивных эффектов: повышение содержательности (культурной событийности) образовательной траектории обучающегося, обеспечение открытости и доступности разных культурных практик для потребителей и субъектов образования (см.: Смирнов, с. 4, 5). Практика сетевого образования должна быть основана на горизонтальном взаимодействии управленцев, экспертов, преподавателей и представителей общественных организаций. В результате становления сетевого образовательного пространства каждый конкретный человек «…является сам предпринимателем своего образования, меняя свою профессиональную и культурную идентичность» (Там же, с. 5).

Перспективы внедрения сетевой модели организации и управления образованием в системе высшей школы имеют ряд существенных особенностей, которые необходимо рассмотреть. Обязательным условием становления сетевой модели является децентрализация системы управления высшим учебным заведением и развитие в ней элементов самоуправления. Однако современные институциональные рамки системы управления высшим образованием в России, регулирующие степень самостоятельности и структуру управления ВУЗом, далеки от идеала. Значительную степень централизации управления и, соответственно, ослабление механизмов самоуправления ввел новый Закон «О высшем и послевузовском образовании» (что связано со снижением статуса Ученого совета, который из органа самоуправления превратился в коллегиальный орган управления).

В результате принятия данного закона и ряда других нормативно-правовых актов в практике управления высшими учебными заведениями выявились следующие ключевые проблемы (см.: Клюев, 2004).

1. Расхождение юридического и фактического статусов органов системы управления вузом.

2. Неадекватный фактический статус Ученого совета.

3. Размытое распределение полномочий.

4. Некомпенсированные риски выборности руководящих органов вуза.

5. Организационная культура вузов, конфликтующая со стратегическими ориентирами высшей школы.

Результатом этих внутрисистемных противоречий стали провалы в управлении, наиболее точно и полно изложенные в «Концепции участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере образования», разработанной в 2004 г. К ним относятся: а) закостенелость и недостаточная гибкость организационной структуры вузов; б) плохая управляемость вузовских структур, включая их филиальную сеть; в) замкнутость вузовского менеджмента на решении преимущественно внутренних задач вуза, игнорирование новых реалий функционирования вуза, необходимости усиления управленческой деятельности во внешней среде вуза; г) неэффективное управление государственной собственностью.

Федеральные органы управления образованием Российской Федерации рассматривают переход к сетевой модели организации и управления образованием в качестве приоритетной задачи. Эта позиция нашла отражение, в частности, в официальном докладе «Образовательная политика России на современном этапе» (2003 г.) В. М. Филиппова, возглавлявшего в то время Министерство образования Российской Федерации. Среди приоритетов российской политики в области образования он отметил необходимость «структурной и институциональной перестройки профессионального образования, оптимизации сети его учреждений, отработки различных моделей интеграции начального и среднего, среднего и высшего профессионального образования, обеспечение реальной многоуровневости высшего образования, создание университетских комплексов, профессионально-корпоративных образовательных комплексов (ассоциаций), учебно-научно-производственных объединений» (Филиппов, с. 4).

Делается акцент на «прогнозировании потребностей рынка труда и создание кооперации сети профессиональных образовательных учреждений, рекрутинговых и информационных агентств, служб занятости; приближение профессионального образования к потребностям территорий и региональным рынкам труда» (Филиппов, с. 4). Для реализации поставленных целей необходимо «активное использование технологий “открытого образования”; информатизация образования и оптимизация методов обучения, расширение веса тех из них, которые формируют практические навыки анализа информации и самообучения, увеличение роли самостоятельной работы студентов» (Филиппов, с. 5).

На федеральном уровне управления образованием Российской Федерации, очевидно, сложилось понимание многоаспектности сетевой модели организации и управления образованием, внедрение которой требует реализации комплекса технологических, методических, социальных и менеджериальных инноваций. Основная проблема заключается в отсутствии комплексной программы реформирования системы образования, которая соответствовала бы основным параметрам предложенной модели и была способна эффективно справиться с вышеобозначенными недостатками.

Можно выявить основные причины, затрудняющие разработку и реализацию такой программы. К ним относятся: а) многоуровневость системы управления образованием в Российской Федерации и трудность достижения согласия по приоритетам и методам реформирования между различными уровнями: федеральным, региональным и муниципальным; б) отсутствие достаточных финансовых средств (особенно в муниципальных бюджетах) на техническое переоснащение учебных заведений; в) отсутствие достаточно длительной практики самоуправления в высших учебных заведениях. Федеральным властям уже сегодня следовало определить хотя бы стратегическую программу конкретных действий в соответствии с заявленными выше целями и начать открытый диалог со всеми заинтересованными в этом процессе сторонами по возможным путям ее реализации, поскольку у отдельных регионов уже есть положительный опыт реализации сетевых проектов. Итак, задача номер один — это преодоление бюрократической инерции и отказ на практике от традиционной командно-административной модели управления образованием начиная с самого верхнего уровня, поскольку «сетевая организация характерна не для отдельного учреждения, а для системы культуры и образования в целом» (Смирнов, с. 4).

Литература

Захаров Ю. А. Региональная университетская сеть – структурное подразделение университетского комплекса // Университетское управление: практика и анализ. 2001. № 3 (18).

Звездунова Г. В. Сетевое взаимодействие кафедры управления образованием института дополнительного образования РГПУ и Каменского педагогического колледжа / Педагогическая наука и образование в России и за рубежом: Региональные, глобальные и информационные аспекты. Вып.1. СПб., 2001.

Клюев А. К. Новые модели управления вузом: Шаг вперед или два назад? // Университетское управление. 2004. № 5–6 (33).

Мастенбрук У. Управление конфликтными ситуациями и развитие организации. М., 1996.

Национальная доктрина образования в Российской Федерации: Проект МО РФ. М., 2000.

О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федеральный Закон РФ от 22. 08. 1996 // Собрание законодательства РФ. 1996. 26 августа. № 35 (ст. 4135).

Об образовании: Закон (ред. от 13. 01. 1996 № 12–ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1996. 15 января. № 3 (ст. 150).

Смирнов С.А Практикуемые модели социально-гуманитарного образования // http://www.countries.ru/library/methoda/modeli.htm.

Уэбстер Ф. Теории информационного общества. М., 2004.

Филиппов В. М. Образовательная политика России на современном этапе // http://www.philippov.ru/news/27/138

Blatter J. Beyond Hierarchies and Networks: Institutional Logics and Change in Transboundary Spaces // Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institutions. Vol. 16, № 4, 2003.

Castels M. The Information Age: Economy, Society and Culture. Oxford, 1998.

Castels M. The Rise of Network Society. Oxford, 1996.

Castels M. Toward the Sociology of the Network Society // Contemporary Sociology. 2000. № 29 (5).

Crozier M. The bureaucratic phenomenon. Chicago.University of Chicago Press,1964.

Galagan D.V. Modeling management of Educational and Research Networks, Sieco Repro. Delft, 2004.

Gouldner A.W. Patterns of Industrial bureaucracy. N.Y.: Free Press, 1954.

Etzioni A. Modern organizations. Englewood Cliffs, New Jersey, 1964.

Keast R., Mandell M., Woolcock G. Network Structures: Working Differently and Changing Expectations // Public Administration Review. Vol. 64. №3.

Managing complex networks / Ed. by W.J.M. Kickaert. SAGE, 1997

Шерьязданова К.Г.

СОВРЕМЕННЫЕ ИНТЕГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ

Учебное пособие. – Астана: Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан, 2010. – 107 с.

Предыдущая

Оглавление

Следующая

1. Теоретические основы интеграции

1.2. Теоретические подходы к исследованию интеграционных процессов

1.2.6. Концепция политических сетей и теория межправительственного подхода

Политическая сеть – множество организаций, взаимодействующих друг с другом и обменивающихся информацией и ресурсами. Она облегчает примирение, урегулирование, компромисс между различными интересами.

Политическая сеть представляет собой сотрудничество, от которого выигрывают все участники, вне зависимости от соотношения их силовых потенциалов (Win-win situation). ЕС представляет собой совокупность политических сетей. Те преимущества, которые получают участники, делают их заинтересованными в развитии интеграции, потому что вне сотрудничества в рамках политической сети они не смогли бы получить эту информацию и ресурсы.

Межправительственный подход предполагает, что интеграция – сделка между главами государств. Ее сторонники – Вильям Уоллес и Эндрю Моравчик выдвинули гипотезу, что национальные государства остаются ключевыми действующими фигурами в процессе интеграции. Они проводят различие между «формальной» и «неформальной» интеграциями. Неформальной интеграцией является развитие тех форм экономического и социального взаимодействия, которые не должны быть санкционированы специальными политическими институтами. Формальная интеграция – институты, являющиеся продуктом сотрудничества национальных элит.

Э. Моравчик является представителем либерального межправительственного подхода. В основе его концепции лежат три посылки:

- главными акторами в политике являются рациональные, самостоятельные индивидуумы, взаимодействующие друг с другом на основе принципов собственного интереса и избежания риска;

- правительства представляют собой «подвид» отечественных акторов, наделенных интересами, которые являются сдерживающим фактором в отношении интересов других государств;

- поведение государств на международной арене характеризует природу государственных интересов.