Глава 3. Статус совета безопасности

Статья 13. Совет Безопасности

Комментарий к статье 13

1. Несмотря на то что ч. 1 рассматриваемой статьи относительно четко определяет основные положения статуса Совета Безопасности, следует все же рассмотреть место Совбеза именно в системе органов государственной власти.

Что касается вопросов полномочий Совбеза, его структуры, организации деятельности, то они будут подробнее раскрыты в комментариях к ст. ст. 14 - 18 настоящей главы Закона.

Любой орган государственной власти представляет собой прежде всего структурную единицу механизма государства. Причем здесь механизм государства понимается не в смысле науки административного права (в котором речь идет лишь об исполнительной власти), а в общем смысле. Это то, что составляет государственный аппарат в его широком понимании, в котором заняты люди, непосредственно не участвующие в процессе общественного производства, а занятые только тем, чтобы управлять.

В теории государства и права выработаны различные определения механизма государства. С учетом их всех механизм государства можно определить как исторически обусловленную и юридически оформленную систему органов государственной власти, с помощью которых государство реализует (воплощает, выполняет) свои исторически обусловленные задачи и функции. В государствах с республиканской формой правления при наличии системы разделения властей механизм государства формируется исходя из этого принципа - состоит из системы органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Орган государственной власти в теории государства чаще всего определяется как "юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства" <4>.

--------------------------------

<4> Байтин М.И. Механизм государства // Теория государства и права: Курс лекций. М., 2001. С. 99.

Система российских органов государственной власти также формируется в соответствии с принципом разделения властей. Кроме того, всегда формируются органы, которые не входят ни в одну из указанных ветвей власти.

Первым, что обращает на себя внимание в определении Совета Безопасности, является указание на конституционность этого органа, совещательный характер и целевую направленность деятельности: - "конституционный совещательный органа, осуществляющий подготовку решений Президента РФ". Термин "конституционный" означает, что создание и функционирование Совбеза предусмотрены Конституцией РФ, в которой указано (п. "ж" ст. 83), что Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, этот же пункт указывает в императивном порядке, что статус Совбеза определяется федеральным законом. Из этого следует, что главным юридическим источником легитимности Совбеза является Конституция РФ, а конкретизирующим - принятый в ее исполнение федеральный закон. Термин "совещательный" означает, что Совбез является коллегиальным органом по характеру работы и по способу принятия решений (см. комментарий к ст. 18 Закона). Положение о том, что Совбез осуществляет подготовку решений Президента РФ, означает, по существу, что Совбез является органом государственной власти, подведомственным Президенту РФ (норма развивает положение указанного выше пункта ст. 83 Конституции РФ).

Пункт 1 Положения о Совете Безопасности Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. N 590, также практически дублирует положения рассматриваемой статьи Закона, устанавливая, что Совбез РФ является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством РФ (далее в тексте Положения это объединяется термином "национальная безопасность"), организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военного и военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности. Если уровень федерального закона еще может позволить обобщающие и лаконичные юридические конструкции, то в указанном Положении (подзаконный акт) не помешало бы определить эти вопросы и несколько конкретнее.

Впервые орган, подобный нынешнему Совбезу, в системе государственного механизма был образован в соответствии с Законом СССР от 26 декабря 1990 г. N 1861-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления". Он так и назывался - Совет Безопасности СССР, и его основными задачами были выработка рекомендаций по проведению в жизнь общесоюзной политики в области обороны страны, по поддержанию государственной, экономической и экологической безопасности, по преодолению последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, по обеспечению стабильности и правового порядка в обществе.

Законом РСФСР от 24 апреля 1991 г. N 1098-1 "О Президенте РСФСР" предусматривалось, что Президент возглавляет Совет Безопасности РСФСР, структура, полномочия и порядок формирования которого определяются законом РСФСР. В 1991 г. Совбез получает конституционный статус. Затем при Президенте создается специальная Комиссия по разработке предложений по статусу, структуре и порядку деятельности Совета Безопасности РСФСР, в ходе работы которой (совместно с тогдашним парламентом - Верховным Советом) и был принят действовавший ранее Закон РФ "О безопасности", преемником которого является комментируемый Закон. Здесь видно, как взаимодействовали объективные экономические и политические условия через деятельность государства с тканью правовой материи: появилась потребность в особом органе - приняли и соответствующий закон. Тогда на Совбез возлагалось рассмотрение стратегических проблем государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка.

К настоящему времени предметом рассмотрения Совбеза были уже многие аспекты обеспечения безопасности. Вот краткий перечень некоторых вопросов, рассмотренных на заседаниях Совбеза за период с 2009 по 2010 г.:

1) 2010 год:

- о состоянии и мерах по обеспечению энергетической безопасности России;

- о создании современных систем связи для нужд обороны и безопасности страны, поддержания правопорядка;

- о состоянии и перспективах развития отечественного судостроения;

- о мерах по предотвращению угроз национальной безопасности Российской Федерации в связи с глобальным изменением климата;

2) 2009 год:

- об обеспечении продовольственной безопасности Российской Федерации;

- о приоритетных направлениях совершенствования государственной политики в области противодействия незаконному обороту наркотиков;

- об основах государственной политики в области создания и применения суперкомпьютерных и грид-технологий;

- о Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и комплексе мер по ее реализации.

За истекший период 2011 года также состоялся ряд оперативных совещаний постоянных членов Совбеза, а также мероприятий, совместных с другими органами государственной власти РФ, и на международном уровне (в частности, в июне 2011 года Секретарь Совбеза принимал участие в заседании Комитета секретарей ОДКБ). Подробнее о ходе работы Совбеза и ее планировании можно узнать на его официальном сайте: http://www.scrf.gov.ru/.

Таким образом, Совбез РФ не относится ни к одной из трех ветвей государственной власти, фактически он является совещательным органом при Президенте РФ, о чем говорит уже то, что формируется и возглавляется он Президентом РФ, а Секретарь Совбеза, который обеспечивает реализацию возложенных на Совбез задач и функций, организует работу Совбеза и руководит его аппаратом, - назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ и подчиняется непосредственно Президенту РФ (п. 21 Положения о Совбезе). Работой Совбеза руководит его Председатель, которым является Президент РФ (п. 9 Положения). Порядок принятия решений Совбезом также определяет Президент РФ (см. комментарий к ст. 18 Закона). Вместе с тем ряд возложенных на Совбез задач позволяет увидеть в его статусе элементы того, что юристы иногда обозначают термином "орган конституционного партнерства". Это такие задачи, как:

- формирование государственной политики в области обеспечения национальной безопасности и контроль за ее реализацией;

- прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз национальной безопасности, оценка военной опасности и военной угрозы, выработка мер по их нейтрализации;

- формирование основных направлений государственной внешней и военной политики;

- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации принятых Президентом РФ решений в области обеспечения национальной безопасности;

- оценка эффективности, разработка критериев и показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения национальной безопасности (см. комментарий к ст. 14 Закона).

2. Выше уже указывалось, что конституционно закрепленной обязанностью Президента РФ является формирование Совбеза и руководство им (ст. 83 Конституции РФ). Конкретизирующий подзаконный нормативно-правовой акт тоже указывался - Указ Президента РФ от 6 мая 2011 г. N 590 "Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации". Вместе с Положением о Совете Безопасности РФ данным Указом также утверждены:

- Положение об аппарате Совета Безопасности РФ;

- Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по безопасности в экономической и социальной сфере;

- Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по военной безопасности;

- Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по информационной безопасности;

- Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по общественной безопасности;

- Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по проблемам Содружества Независимых Государств;

- Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по проблемам стратегического планирования;

- Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по экологической безопасности;

- Положение о научном совете при Совете Безопасности РФ.

Любой орган государственной власти имеет свою внутреннюю организационную структуру, которая определяется прежде всего спецификой тех задач и функций, которыми он юридически наделяется, чтобы, в свою очередь, выполнять одну из соответствующих функций самого государства. По отношению к Совбезу правовую основу в данном аспекте и составляет норма ч. 4 рассматриваемой статьи, согласно которой в целях реализации задач и функций Совета Безопасности Президентом РФ могут создаваться рабочие органы Совета Безопасности и аппарат Совета Безопасности.

В соответствии с п. 26 Положения о Совбезе, Совет Безопасности в соответствии с своими задачами и функциями образует рабочие органы - постоянные межведомственные комиссии Совета Безопасности и научный совет при Совете Безопасности. Межведомственные комиссии могут создаваться по функциональному или региональному признаку. Для подготовки предложений по отдельным проблемам обеспечения национальной безопасности могут образовываться временные межведомственные комиссии Совбеза.

Положения о межведомственных комиссиях Совета Безопасности и их состав по должностям утверждаются Президентом по представлению Секретаря Совбеза.

Их общий статус - они осуществляют подготовку предложений и рекомендаций Совету Безопасности по основным направлениям государственной политики в области обеспечения национальной безопасности, способствуют координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по обеспечению национальной безопасности и исполнению решений Совета.

Заседания межведомственных комиссий Совбеза проводятся в соответствии с планами, как правило, согласованными по тематике с планами заседаний и оперативных совещаний Совета Безопасности, совещаний по стратегическому планированию, выездных совещаний, а также иных мероприятий, проводимых в рамках деятельности Совета. В случае необходимости по решению Секретаря Совета могут проводиться внеочередные заседания межведомственных комиссий и совместные заседания двух или нескольких межведомственных комиссий.

Решения межведомственных комиссий, утвержденные Секретарем Совета, направляются в соответствующие органы и организации для рассмотрения с последующим уведомлением межведомственных комиссий Совета Безопасности о результатах рассмотрения и, при необходимости, о принятых мерах.

Информационно-аналитическое и организационно-техническое обеспечение деятельности межведомственных комиссий Совета Безопасности осуществляют федеральные органы исполнительной власти, представители которых входят в состав этих комиссий, и аппарат Совета Безопасности.

3. Положениями о комиссиях Совбеза устанавливаются их цели, функции и порядок формирования. Рассмотрим некоторые из них.

Межведомственная комиссия Совбеза по безопасности в экономической и социальной сфере образована в целях реализации возложенных на Совбез задач по обеспечению национальной безопасности в экономической и социальной сфере в соответствии с комментируемым Законом и Положением о Совбезе. К функциям этой комиссии относятся:

- подготовка предложений и рекомендаций Совету по формированию государственной политики в области обеспечения национальной безопасности в экономической и социальной сфере;

- анализ состояния и перспектив развития социально-экономической ситуации в стране с точки зрения обеспечения национальной безопасности в экономической и социальной сфере;

- выявление внутренних и внешних угроз устойчивому развитию РФ, реализации стратегических национальных приоритетов в экономической и социальной сфере, а также подготовка предложений и рекомендаций Совету по их нейтрализации;

- оценка денежно-кредитной политики и финансовой системы РФ, состояния и перспектив развития отраслей экономики с точки зрения обеспечения национальной безопасности;

- подготовка предложений и рекомендаций Совету по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти при решении оперативных, среднесрочных и долгосрочных задач обеспечения национальной безопасности в экономической и социальной сфере, а также по разработке и реализации концептуальных и доктринальных документов в этой сфере;

- рассмотрение в установленном порядке проектов федеральных (государственных) целевых программ в области обеспечения национальной безопасности в экономической и социальной сфере, оценка эффективности их реализации, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету;

- анализ и прогнозирование хода реализации Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года и иных документов стратегического планирования по вопросам, входящим в компетенцию комиссии, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету;

- участие в подготовке предложений и рекомендаций Совету Безопасности по применению специальных экономических мер в целях обеспечения национальной безопасности, а также по разработке критериев и показателей обеспечения национальной безопасности;

- анализ эффективности работы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по выполнению решений Совбеза, направленных на обеспечение национальной безопасности в экономической и социальной сфере, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету;

- подготовка предложений и рекомендаций Совету по разработке проектов нормативных правовых актов, направленных на обеспечение национальной безопасности в экономической и социальной сфере;

- организация проведения по поручению Совета экспертизы проектов решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам обеспечения национальной безопасности в экономической и социальной сфере.

4. Межведомственная комиссия по военной безопасности образована в целях реализации возложенных на Совбез задач в области формирования основных направлений военной политики и обеспечения военной безопасности РФ, а также военного и военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами.

На комиссию возлагаются следующие функции:

- подготовка предложений и рекомендаций Совету по вопросам организации обороны, в том числе строительства и развития Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, планирования их применения, а также по вопросам оборонного производства, мобилизационной подготовки, военного и военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами;

- анализ состояния и перспектив развития военно-политической и социально-экономической ситуации в стране с точки зрения обеспечения военной безопасности РФ;

- анализ информации, касающейся обеспечения военной безопасности РФ, военного и военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности и федеральным органам исполнительной власти;

- рассмотрение проектов решений Совета и информационно-аналитических материалов к заседаниям и оперативным совещаниям Совбеза по вопросам, касающимся обеспечения военной безопасности Российской Федерации, оборонного производства, мобилизационной подготовки и мобилизации, военного и военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами, подготовка предложений и рекомендаций Совету по их уточнению;

- подготовка предложений и рекомендаций Совету по уточнению задач, совершенствованию структуры, оптимизации состава и численности ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также по выработке и реализации государственной военно-экономической и военно-технической политики;

- подготовка предложений и рекомендаций Совету по формированию проекта федерального бюджета на соответствующий год в части, касающейся расходов на обеспечение обороны страны и безопасности государства, мобилизационную подготовку, реализацию государственных программ вооружения, развития оборонно-промышленного комплекса РФ и выполнение государственного оборонного заказа на соответствующий период;

- рассмотрение в установленном порядке проектов концепций и планов строительства и развития ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов, государственных программ вооружения и развития оборонно-промышленного комплекса, а также проектов иных программ, направленных на обеспечение военной безопасности и развитие военного и военно-технического сотрудничества с иностранными государствами, оценка их эффективности и подготовка соответствующих предложений Совету и федеральным органам исполнительной власти;

- подготовка предложений Совету по вопросам совершенствования системы коллективной безопасности, уточнения задач миротворческой деятельности, а также сокращения и ограничения вооруженных сил, ядерных и обычных вооружений;

- анализ эффективности расходования бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий год на обеспечение обороны страны и безопасности государства, мобилизационную подготовку, реализацию мероприятий в области военного и военно-технического сотрудничества с иностранными государствами, а также подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету и федеральным органам исполнительной власти;

- участие в подготовке предложений и рекомендаций Совету по вопросам стратегического планирования в военной сфере и др.

5. Межведомственная комиссия по экологической безопасности образована в целях реализации возложенных на Совбез задач в области обеспечения экологической безопасности.

На комиссию возлагаются следующие функции:

- выявление и оценка внутренних и внешних угроз экологической безопасности РФ, подготовка предложений Совету по их нейтрализации;

- оценка существующих и прогнозирование потенциальных источников экологической опасности;

- подготовка предложений и рекомендаций Совету по решению экологических проблем, связанных с защитой здоровья населения, с обеспечением экологической безопасности промышленных объектов, транспорта, сельскохозяйственного производства и других отраслей экономики, с уничтожением химического, ядерного и других видов оружия в соответствии с международными договорами РФ, а также с ликвидацией зон экологического бедствия или неблагополучия на территории РФ;

- рассмотрение проектов федеральных (государственных) целевых программ в области обеспечения экологической безопасности, оценка их эффективности, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету;

- анализ информации о состоянии экологической безопасности, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету;

- подготовка предложений и рекомендаций Совету по проектам его решений, а также подготовка информационно-аналитических материалов к заседаниям Совбеза по вопросам обеспечения экологической безопасности;

- подготовка предложений Совету по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в целях решения оперативных, среднесрочных и долгосрочных задач разработки и реализации концептуальных и доктринальных документов в области экологической безопасности;

- участие в подготовке предложений и рекомендаций Совету по вопросам организации стратегического планирования в РФ;

- анализ эффективности работы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по выполнению решений Совбеза, направленных на обеспечение экологической безопасности, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету;

- подготовка предложений и рекомендаций Совету по разработке проектов нормативных правовых актов, направленных на обеспечение экологической безопасности;

- организация проведения по поручению Совета экспертизы проектов решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, касающимся экологической безопасности.

6. Функции Межведомственной комиссии Совбеза по общественной безопасности:

- подготовка предложений и рекомендаций Совету по формированию и реализации государственной политики в области обеспечения общественной безопасности;

- оценка и прогнозирование развития ситуации в области обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью;

- участие в разработке и уточнении Стратегии национальной безопасности и иных документов стратегического планирования в части, касающейся обеспечения общественной безопасности;

- организация работы по выявлению внутренних и внешних угроз национальной безопасности, связанных с террористической и экстремистской деятельностью, незаконной миграцией, преступными посягательствами, направленными против личности, собственности, государственной власти и общественной безопасности, а также подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности и федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ;

- подготовка предложений и рекомендаций Совету по проектам его решений, а также подготовка информационно-аналитических материалов к заседаниям Совета по вопросам обеспечения общественной безопасности;

- анализ эффективности работы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по выполнению решений Совета, направленных на обеспечение общественной безопасности, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету;

- содействие в организации разработки новых форм и методов противодействия преступности, терроризму и экстремизму;

- участие в подготовке предложений и рекомендаций Совету о мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и преодолению их последствий; о реформировании существующих или об образовании новых государственных органов и организаций, осуществляющих функции в области обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью;

- подготовка предложений и рекомендаций Совету по разработке проектов нормативных правовых актов, направленных на обеспечение общественной безопасности, противодействие преступности, предупреждение террористических угроз и конфликтных ситуаций;

- рассмотрение проектов федеральных (государственных) целевых программ в области обеспечения общественной безопасности, оценка их эффективности, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету;

- заслушивание по поручению Совета информации руководителей федеральных органов исполнительной власти о работе по обеспечению общественной безопасности, предупреждению террористических угроз и конфликтных ситуаций, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ.

7. Аналогичным образом определены функции остальных комиссий, а также порядок формирования каждой.

К рабочим органам Совбеза относится также научный совет, который образован в целях научно-методологического и экспертно-аналитического обеспечения деятельности Совета его рабочих органов и аппарата Совбеза. На научный совет возлагаются следующие функции:

- научно-методологическое и экспертно-аналитическое обеспечение деятельности Совета, его рабочих органов и аппарата Совета;

- подготовка предложений и рекомендаций Совету по проведению комплексных научных исследований в области обеспечения национальной безопасности;

- совершенствование методологии научного обоснования Стратегии национальной безопасности;

- научно-методологическая оценка и прогнозирование внутренних и внешних угроз, влияющих на социально-экономическое развитие РФ и обеспечение национальной безопасности;

- научно-методологическое сопровождение деятельности Совета, его рабочих органов и аппарата Совета по разработке и уточнению Стратегии национальной безопасности (в том числе - подготовка предложений и рекомендаций Совету по уточнению стратегических национальных приоритетов, критериев и показателей обеспечения национальной безопасности, а также документов стратегического планирования, подлежащих утверждению Президентом РФ; оценка уровня социально-экономического развития и состояния национальной безопасности);

- участие в подготовке предложений Совету по вопросам разработки федеральных (государственных) целевых программ в части, касающейся обеспечения национальной безопасности, а также по совершенствованию системы ситуационных центров в РФ;

- проведение научной экспертизы проектов нормативных правовых актов, концептуальных, доктринальных, аналитических и иных документов, а также предложений по вопросам обеспечения национальной безопасности;

- научное обоснование проектов решений Совета и его рабочих органов по вопросам реализации государственной политики в области обеспечения национальной безопасности;

- проведение сравнительного анализа теории и практики обеспечения национальной безопасности в иностранных государствах и в РФ.

8. Аппарат Совета Безопасности является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ (на правах управления Администрации Президента РФ). Его задачи:

1) информационно-аналитическое обеспечение деятельности Президента РФ и Совбеза по вопросам обеспечения национальной безопасности организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военного и военно-технического сотрудничества с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности РФ, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности;

2) информационно-аналитическое и организационно-техническое обеспечение деятельности:

- Совета Безопасности по разработке и уточнению Стратегии национальной безопасности, иных концептуальных и доктринальных документов в области обеспечения национальной безопасности и обороны, критериев и показателей обеспечения национальной безопасности, стратегических национальных приоритетов, а также по иным вопросам стратегического планирования;

- межведомственных комиссий Совета - совместно с федеральными органами государственной власти, представители которых входят в состав межведомственных комиссий Совета;

- организационно-техническое и документационное обеспечение деятельности научного совета при Совбезе, а также информационно-справочное обеспечение его деятельности - совместно с федеральными органами государственной власти и организациями, представители которых входят в состав научного совета;

3) подготовка Президенту РФ и Совету предложений:

- по формированию и совершенствованию государственной политики в области обеспечения национальной безопасности и по осуществлению контроля за ее реализацией;

- по выработке и реализации основных направлений государственной военной политики, военного строительства, государственной политики в области оборонного производства, мобилизационной подготовки и мобилизации, а также военного и военно-технического сотрудничества с иностранными государствами;

- по организации разработки федеральных (государственных) целевых программ в области обеспечения национальной безопасности и по осуществлению контроля за их реализацией;

- по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, входящим в компетенцию Совета;

- по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и преодолению их последствий;

- по применению специальных экономических мер в целях обеспечения национальной безопасности;

- по введению, продлению и отмене чрезвычайного положения, а также по введению и отмене военного положения;

- по реформированию существующих или образованию новых государственных органов и организаций, осуществляющих функции в области обеспечения национальной безопасности;

- по укреплению международного сотрудничества в области обеспечения безопасности;

4) контроль за реализацией федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ решений Президента РФ по вопросам координации деятельности в области обеспечения национальной безопасности, а также решений Совета и совещаний по стратегическому планированию.

Положением об аппарате Совбеза весьма подробно определены также и функции аппарата Совбеза, всего их 21, многие из них еще дифференцируются. Есть среди них, например, такая, как разработка планов работы Совета Безопасности, межведомственных комиссий Совета Безопасности и научного совета при Совете Безопасности, а также планирование собственной деятельности на основании распоряжений Секретаря Совета Безопасности. В основной массе аппарат выполняет организационные и информационно-аналитические функции.

При рассмотрении последующих статей гл. 3 комментируемого Закона еще будет затронут вопрос деятельности рабочих органов Совбеза.

9. Резюмируя рассмотренные в комментируемой статье положения, отметим, что по отношению к принципу разделения властей Совбез не относится четко ни к одной из ветвей, являясь, по сути, овеществленным продолжением президентской функции в рамках обеспечения безопасности.

По срокам деятельности (полномочий) это постоянный орган.

По характеру компетенции - скорее, орган специальной компетенции.

По характеру (способу) принятия решений (еще этот классификационный критерий обозначают как порядок осуществления компетенции) - коллегиальный орган.

По иерархии в системе уровней власти это орган общефедерального уровня.

Такой вот получается своеобразный арбитр, претор в системе всех органов государственной власти, когда речь идет о вопросах обеспечения безопасности (и не только).

Де-факто (да и де-юре) эта структура является главным координирующим органом во всем механизме государства по отношению к любым аспектам обеспечения любого из видов безопасности.

Ни для кого не секрет, что сфера полномочий Совета Безопасности в настоящее время существенно расширена, и для того, чтобы получить об этом более или менее объективное представление, следует обратиться к основным задачам и функциям Совбеза.

Статья 14. Основные задачи и функции Совета Безопасности

Комментарий к статье 14

1. Общий статус Совбеза (по сравнению с ранее действовавшим законодательством) на первый взгляд изменился несущественно. Как он был совещательным органом при Президенте, так он им и остался. Вместе с тем общие нормы, содержащиеся в ст. 83 Конституции РФ и в ст. 13 комментируемого Закона, - это лишь видимая часть айсберга. Более полное представление о роли того или иного органа государственной власти (не только в механизме государства, но и в данном конкретном обществе) можно получить лишь увидев набор его задач и функций, увидев спектр его полномочий, а функции Совбеза в настоящее время расширены.

С другой стороны, поднятая некоторыми источниками паника по поводу создания нового органа с "неограниченными" полномочиями вряд ли может считаться основанной на объективном мнении - все прежние функции основных структур, играющие роль в обеспечении безопасности, сохранены. И уж тем более сохранены иные функции органов власти, те функции, которые не имеют отношения к данному аспекту.

Основными показателями усиления роли Совбеза не только в решении вопросов обеспечения безопасности, но также и в области реализации иных функций государства являются, в частности, следующие новеллы: 1) наделение Совбеза правом некоторого контроля за высшим органом исполнительной власти. Правительство РФ обязано представлять на рассмотрение Совбеза ежегодный сводный доклад о своей деятельности, причем не только в рамках обеспечения безопасности, но при этом следует отметить, что ни одно из полномочий самого Правительства РФ не урезано; 2) наделение Совбеза правом решать вопросы строительства и развития Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований.

Основный смысл изменений заключается в стремлении придать Совбезу статус координирующего президентского органа в рамках прежде всего аспектов обеспечения безопасности. Этому, следует полагать, подчинена и логика наделения Совбеза правом контроля за расходованием части бюджетных средств (см. далее).

Вместе с тем нельзя, конечно, отрицать очевидного укрепления позиций Совбеза в системе органов государственной власти и в политической системе в целом. Придание вступившим в силу решениям Совбеза статуса общеобязательных (см. комментарий к статье 18 Закона) для органов государственной власти и должностных лиц - на фоне наделения Совбеза такими функциями - не может не свидетельствовать о наличии в структуре динамики современной политической власти стремления к концентрации.

Вопрос в другом - в каком векторе будут пониматься в дальнейшем сами вопросы обеспечения безопасности, чему, а главное, кому будут отданы приоритеты? На этот вопрос ответит история, и не такая уж отдаленная.

2. Конкретизируются задачи и функции Совбеза Положением о Совете Безопасности РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. N 590 "Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации".

Задачами Совета Безопасности являются следующие:

1) обеспечение условий для осуществления Президентом РФ полномочий в области обеспечения национальной безопасности (об этих полномочиях см. комментарий к ст. 8 Закона);

2) формирование государственной политики в области обеспечения национальной безопасности и контроль за ее реализацией (в соответствии с п. 97 Стратегии национальной безопасности, государственная политика Российской Федерации в области национальной безопасности обеспечивается согласованными действиями всех элементов системы обеспечения национальной безопасности при координирующей роли Совета Безопасности за счет реализации комплекса мер организационного, нормативно-правового и информационного характера. Реализация Стратегии обеспечивается за счет консолидации усилий и ресурсов органов государственной власти, институтов гражданского общества, направленных на отстаивание национальных интересов РФ путем комплексного использования политических, организационных, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер, разработанных в рамках стратегического планирования в Российской Федерации. Корректировка Стратегии осуществляется при координирующей роли Совета Безопасности Российской Федерации периодически - по результатам постоянного мониторинга реализации Стратегии с учетом изменений, оказывающих существенное влияние на состояние национальной безопасности);

3) прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз национальной безопасности, оценка военной опасности и военной угрозы, выработка мер по их нейтрализации (традиционная для органов подобного рода задача, если не сказать, базовая, именно она и должна являться приоритетной);

4) подготовка Президенту РФ предложений:

- о мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и преодолению их последствий;

- о применении специальных экономических мер в целях обеспечения национальной безопасности;

- о введении, продлении и об отмене чрезвычайного положения, а также о введении и об отмене военного положения;

- о реформировании существующих или об образовании новых государственных органов и организаций, осуществляющих функции в области обеспечения национальной безопасности;

- об утверждении и уточнении Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов в области обеспечения национальной безопасности и обороны (эта задача связана с предыдущей, на ней основывается);

5) формирование основных направлений государственной внешней и военной политики;

6) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации принятых Президентом РФ решений в области обеспечения национальной безопасности;

7) оценка эффективности, разработка критериев и показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения национальной безопасности.

3. Задачами Совбеза определяются его функции, то есть основные направления воздействия на сферу его компетенции.

Функциями Совета Безопасности на данный момент являются:

1) рассмотрение вопросов обеспечения национальной безопасности, организации обороны, в том числе строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, планирования их применения, вопросов оборонного производства, мобилизационной подготовки, военного и военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, иных вопросов, связанных с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также вопросов международного сотрудничества в области обеспечения безопасности (см. выше);

2) проведение стратегической оценки на основе анализа информации:

- о ходе реализации основных направлений государственной политики в области обеспечения национальной безопасности (см. выше);

- о социально-политической и об экономической ситуации в стране;

- о соблюдении прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации;

- о состоянии правопорядка и законности в стране, об эффективности принимаемых мер по противодействию терроризму и экстремизму;

- о военной опасности и военной угрозе;

- о разработке, производстве и внедрении современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения национальной безопасности;

- о ходе реализации государственной антинаркотической политики;

- о состоянии военного и военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, а также международного сотрудничества в области обеспечения безопасности;

- о состоянии информационной безопасности Российской Федерации и о развитии информационного общества в Российской Федерации;

- о деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения национальной безопасности;

- о координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации принятых Президентом Российской Федерации решений в области обеспечения национальной безопасности;

3) разработка и уточнение критериев и показателей обеспечения национальной безопасности;

4) осуществление стратегического планирования в области обеспечения национальной безопасности, в том числе:

- оценка эффективности работы по реализации документов стратегического планирования;

- корректировка документов стратегического планирования и стратегических национальных приоритетов;

- координация деятельности по разработке в федеральных округах документов стратегического планирования;

5) участие в реализации основных направлений государственной внешней и военной политики, государственной политики в области оборонного производства, военного и военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами;

6) рассмотрение проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, входящим в компетенцию Совета Безопасности;

7) подготовка проектов нормативных правовых актов Президента РФ по вопросам обеспечения национальной безопасности, организации обороны и осуществления контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности (здесь мы видим не что иное, как наделение Совбеза своеобразной ступенчатой нормотворческой функцией, см. комментарий к ст. 18 Закона);

8) организация разработки федеральных (государственных) целевых программ в области обеспечения национальной безопасности и осуществление контроля за их реализацией;

10) организация контроля за целевым расходованием бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий год на финансирование расходов по обеспечению национальной обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности;

11) рассмотрение ежегодного доклада Секретаря Совета Безопасности Президенту РФ о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению;

12) рассмотрение ежегодного сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ;

13) рассмотрение ежегодных докладов о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;

14) организация научных исследований по вопросам, входящим в компетенцию Совета Безопасности.

4. Часть 3 рассматриваемой статьи означает только то, что установленный в ней перечень задач и функций Совета Безопасности не является исчерпывающим. Президент РФ может возлагать на Совбез и иные задачи и функции в соответствии с законодательством. С каким именно законодательством - не раскрывается ни в рассматриваемой статье, ни в соответствующем Указе Президента РФ. Но если здесь и допустима аналогия, то прежде всего это та часть нормативного массива, регулирующее воздействие которой затрагивает те или иные аспекты обеспечения различных видов безопасности. Ряд таких законов приводился при рассмотрении ст. 5 Закона (см. комментарий). Если толковать употребляемый здесь термин "законодательство" буквально, то это только федеральные конституционные законы и федеральные законы. В данном же случае этот термин надлежит толковать расширительно - включая подзаконные акты, прежде всего Президента РФ и Правительства РФ.

Статья 15. Состав Совета Безопасности

Комментарий к статье 15

1. Состав Совбеза обусловлен его задачами и функциями, его общим конституционным и законодательным статусом. Нормы ч. ч. 1 - 4 рассматриваемой статьи, в принципе, не должны вызывать затруднений в толковании. Все они сформулированы как императивные, при этом одна из них отсылает к подзаконному нормотворчеству - в форме ненормативных (правоприменительных) указов Президента РФ.

Норма ст. 83 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности, - это императивная норма, определяющая, что это одновременно и конституционная обязанность Президента РФ. Правило ч. 1 рассматриваемой статьи о том, что Президент РФ является главой Совбеза по должности, прямо вытекает из указанного конституционного положения.

В соответствии с п. 8 Положения о Совбезе как постоянные члены Совбеза, так и члены Совета Безопасности включаются в состав Совета Безопасности и исключаются из него Президентом РФ по представлению Секретаря Совбеза - такой на данный момент порядок утвержден Президентом РФ (см. Указ Президента РФ от 25 мая 2008 г. N 836 "Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации").

В состав постоянных членов Совбеза входят представители практически всех наиболее весомых силовых структур. Это именно за ними остается право окончательного принятия решений Совбеза по тем или иным вопросам. Об этом говорит норма ч. 3 рассматриваемой статьи, согласно которой остальные члены Совбеза обладают только правом совещательного голоса. Это право означает, что реального воздействия на принятие решения члены Совбеза не имеют. Право совещательного голоса наиболее часто определяется в юридических словарях как право работать в выборных или международных органах без права голосовать. Иными словами, это лишь консультативная функция, так называемый консультативный голос, который не может оказывать определяющего воздействия на само голосование постоянных членов Совбеза по соответствующему вопросу (группе вопросов).

2. Участие в работе Совбеза лиц только с российским гражданством - императивное правило, базирующееся на общем требовании повышения уровня государственной безопасности. Гражданство - это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в их взаимных правах, обязанностях и ответственности. Легальное определение гражданства содержится в ст. 1 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", согласно которой гражданство РФ понимается как устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Гражданами Российской Федерации являются: лица, имеющие гражданство РФ на день вступления в силу указанного Федерального закона; лица, которые приобрели гражданство РФ в соответствии с указанным Законом. Гражданство приобретается по рождению, в результате приема в гражданство, в результате восстановления в гражданстве, в результате выбора гражданства (оптация) и по иным основаниям. Данные ограничения распространяются не только на иностранных граждан, но и на лиц с двойным гражданством (бипатридов) и лиц без гражданства (апатридов).

Иностранный гражданин - это лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства. Двойное гражданство - это наличие у гражданина РФ гражданства (подданства - при монархической форме правления) иностранного государства. Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" также содержит некоторую правовую базу для подобных ограничений: в соответствии со ст. 6 данного Закона гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращения гражданства Российской Федерации, но может являться основанием для ряда ограничений, в том числе в области допуска к деятельности по обеспечению безопасности.

Введение требований, ужесточающих допуск к государственной и муниципальной службе по таким основаниям, имеет место с принятием Федерального закона от 25 июля 2006 г. N 128-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к замещению государственных и муниципальных должностей", которым установлены ограничения на замещение государственных и муниципальных должностей для граждан РФ, имеющих гражданство иностранного государства, вид на жительство или иные документы (к примеру, визы), подтверждающие право на постоянное проживание гражданина на территории иностранного государства. В нем была тогда ст. 1, которая распространяла такие ограничения на членов Совбеза, но с принятием комментируемого Закона необходимость в ней отпала, теперь такие ограничения содержатся в комментируемом Законе. Федеральный закон от 25 июля 2006 г. N 128-ФЗ распространил такие ограничения также на депутатов представительных органов федерального и регионального уровней, работников Счетной палаты, ряд должностей муниципальной службы и др.

С позиции укрепления роли государства в области обеспечения тех или иных аспектов безопасности от возможных негативных факторов, связанных с деятельностью иностранных государств, подобные ограничения можно только приветствовать. В частности, многие вопросы, решаемые Совбезом, содержат сведения, подпадающие под действие Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне".

Статья 16. Секретарь Совета Безопасности

Комментарий к статье 16

1. Увеличение веса самого Совета Безопасности в системе органов государственной власти и в политической системе в целом (см. комментарий к ст. 14 Закона) с необходимостью определило и усиление статуса и роли главного функционера этой структуры - Секретаря Совбеза. Среди всех изменений, коснувшихся статуса Секретаря Совбеза, прежде всего необходимо отметить те, согласно которым Секретарь:

- осуществляет контроль за исполнением решений (см. комментарий к ст. 18) Совета Безопасности, а также контроль деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в том числе с привлечением государственных контрольных и надзорных органов;

- организует работу по осуществлению стратегического планирования в области обеспечения национальной безопасности, по разработке и уточнению стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов в области обеспечения национальной безопасности и обороны, стратегических национальных приоритетов;

- организует проведение экспертизы проекта бюджетного послания Президента РФ Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в части, касающейся обеспечения национальной безопасности.

Такими полномочиями Секретарь ранее не обладал. Обладал схожими, но не такими. Это говорит об усилении тенденции к концентрации власти главы государства и исполнительной ветви.

О том, что Секретарь Совбеза является его главным функционером, подотчетным Президенту РФ, говорят недвусмысленно нормы ч. ч. 1 и 2 рассматриваемой статьи. Эти нормы сформулированы как императивные, согласно им определяется базис статуса Секретаря. Секретарь Совбеза является должностным лицом, обеспечивающим реализацию возложенных на Совбез задач и функций, назначаемым на должность и освобождаемым от должности Президентом РФ. Само собой, это с необходимостью предполагает и институт непосредственного подчинения Секретаря Президенту РФ. Непосредственное подчинение - это подчинение прямому начальнику, то есть прямое подчинение, здесь вертикальное властеотношение, вертикальное административно-правовое отношение, прямое административное, управляющее воздействие субъекта на объект. Субъект в данном случае - Президент, объект - Секретарь Совбеза. Непосредственное подчинение означает отсутствие между прямым начальником и подчиненным опосредующих звеньев. Непосредственное руководство (или управление) означает вид прямого руководства при отсутствии промежуточных звеньев.

Можно усмотреть, конечно, что правоотношения между Президентом РФ и Секретарем Совбеза не исчерпываются только такой жесткой вертикалью, - это видно на примере работы заседаний Совбеза, где его Председатель (Президент РФ) обладает таким же правом совещательного голоса, как и остальные постоянные члены Совбеза. Но вместе с тем императивная норма ст. 18 Закона (см. комментарий) о том, что решения Совбеза вступают в силу после их утверждения Президентом РФ, сводит это совещательное полномочие почти на нет.

Рассмотренные выше положения еще раз подтверждают, что сам Совбез всецело подотчетен главе государства.

2. Часть 1 рассматриваемой статьи устанавливает, что Секретарь Совбеза является должностным лицом. В законодательстве нет на данный момент единого унифицированного понятия должностного лица, а те, которые содержатся в ст. 2.4 КоАП РФ и в примечании к ст. 285 УК РФ, отличаются отраслевой направленностью. Согласно КоАП РФ под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Уголовный кодекс РФ признает должностными лиц, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющих функции представителя власти либо выполняющих организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. При имеющихся некоторых различиях нетрудно увидеть сходство приведенных дефиниций в основных положениях.

Ключевой признак в правовой конструкции должностного лица - это выполнение им от имени закона функций представителя власти. Можно определить должностное лицо как лицо, состоящее на государственной или муниципальной (к нашей теме отношения не имеет) службе, выполняющее возложенные на него законом властные, организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, наделенное законом правами совершать юридически значимые действия. Последнее при этом не является определяющим признаком.

В рассматриваемой статье подразумевается должность федеральной государственной службы, конкретнее - федеральной государственной гражданской службы. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

- Российской Федерации;

- федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

- субъектов РФ;

- органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Согласно ст. 4 указанного Закона, федеральная государственная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий РФ, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ.

Согласно ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", государственная гражданская служба Российской Федерации - это вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи). Статья 1 указанного Закона определяет государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации как должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Существует так называемый Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, утвержденный еще Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации". В данном Перечне в качестве одной из государственных должностей РФ указывается и должность Секретаря Совбеза.

3. Отсутствие специального закона о Совбезе, а также рассмотренные выше положения о статусе Совета, его задачах и функциях, а также о статусе Секретаря обуславливают и подзаконный характер конкретизации статуса Секретаря - его полномочия определяются Президентом РФ (это значит, что они Президентом РФ устанавливаются, изменяются и отменяются, кроме тех основ, что установлены в рассматриваемой статье).

Секретарь представляет Председателю Совбеза для утверждения повестку дня заседаний Совбеза, порядок их организации и проведения. Секретарь организует подготовку заседаний и проектов его решений. Также Секретарь утверждает планы работы межведомственных комиссий Совбеза, утверждает протоколы заседаний комиссий. Секретарь представляет также Президенту РФ положение о научном совете Совбеза, его состав для утверждения. В целях подготовки решений Президента РФ по стратегическим направлениям социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Секретарь проводит с постоянными членами Совета и членами Совета совещания по стратегическому планированию (см. комментарий к ст. 17 Закона). Повестка дня, состав участников таких совещаний из числа постоянных членов и членов Совета Безопасности определяются Председателем тоже по представлению Секретаря. Состав иных участников совещаний по стратегическому планированию определяется Секретарем самостоятельно.

Секретарь отвечает и за организацию подготовки материалов к совещаниям по стратегическому планированию. В целях подготовки заседаний и оперативных совещаний Совета, совещаний по стратегическому планированию, а также в целях рассмотрения отдельных проблем обеспечения национальной безопасности и совершенствования координации деятельности в данной области Секретарь по поручению Президента РФ проводит совместные с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах выездные совещания в субъектах Российской Федерации с участием руководителей федеральных органов исполнительной власти, высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ и иных должностных лиц (см. комментарий к ст. 17 Закона).

Выездные совещания проводятся по согласованию с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах в соответствии с планами, также утверждаемыми Секретарем Совета. Секретарем определяется состав участников выездных совещаний. Секретарь утверждает и протоколы выездных совещаний. Организацию подготовки материалов к выездным совещаниям осуществляет также Секретарь. Наконец, Секретарь руководит аппаратом Совбеза.

Конкретизированные полномочия Секретаря выглядят следующим образом. Секретарь:

- информирует Президента РФ о состоянии национальной безопасности;

- разрабатывает планы работы Совета Безопасности и вносит их на утверждение Председателя Совбеза;

- формирует повестку дня заседаний и оперативных совещаний Совета, совещаний по стратегическому планированию, выездных совещаний;

- подготавливает и представляет на утверждение Председателя Совета проекты протоколов заседаний и оперативных совещаний Совета, совещаний по стратегическому планированию, при необходимости представляет проекты указов, распоряжений и поручений Президента РФ;

- организует и координирует деятельность рабочих органов Совета (см. комментарий к ст. ст. 13 и 14 Закона), в том числе вносит Председателю Совбеза предложения об их образовании, реорганизации, упразднении, задачах, функциях и составе, а также в случае необходимости проводит совещания с председателями межведомственных комиссий Совета;

- координирует работу федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по подготовке материалов к заседаниям и оперативным совещаниям Совета Безопасности, совещаниям по стратегическому планированию, выездным совещаниям;

- осуществляет контроль за исполнением решений Совета, а также контроль деятельности Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, в том числе с привлечением государственных контрольных и надзорных органов;

- представляет Президенту РФ ежегодный доклад о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению;

- организует работу по осуществлению стратегического планирования в области обеспечения национальной безопасности, по разработке и уточнению стратегии национальной безопасности, иных концептуальных и доктринальных документов в области обеспечения национальной безопасности и обороны, стратегических национальных приоритетов;

- организует разработку и представление Президенту РФ предложений по реализации основных направлений государственной политики в области обеспечения национальной безопасности при подготовке ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию;

- организует проведение экспертизы проекта бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию в части, касающейся обеспечения национальной безопасности;

- участвует в выработке и реализации внешнеполитического курса РФ;

- проводит по поручению Президента РФ мероприятия, направленные на укрепление международного сотрудничества в области обеспечения безопасности;

- представляет Совету предложения по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в связи с чрезвычайными ситуациями;

- координирует проведение научно-исследовательских работ, подготовку федеральных (государственных) целевых программ в области обеспечения национальной безопасности, а также работу по осуществлению контроля за их реализацией, привлекает для выполнения отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе;

- организует рассмотрение проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Совета;

- участвует в формировании государственной кадровой политики, политики в области государственной службы в интересах обеспечения национальной безопасности;

- организует разработку проектов указов, распоряжений и поручений Президента РФ по вопросам обеспечения национальной безопасности и осуществления контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения национальной безопасности;

- участвует в заседаниях коллегий, военных советов, в совещаниях федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, иных государственных органов при рассмотрении ими вопросов обеспечения национальной безопасности;

- организует проведение экспертизы документов стратегического планирования, проектов решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по вопросам обеспечения национальной безопасности, а также подготовку соответствующих заключений для рассмотрения на заседаниях Совета;

- представляет Президенту РФ кандидатуры для назначения на должность заместителей Секретаря Совета Безопасности, помощников Секретаря и вносит Президенту РФ предложения об освобождении их от должности;

- запрашивает и получает в установленном порядке от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, от Аппарата Совета Федерации, Аппарата Государственной Думы, Аппарата Правительства, от федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, от организаций и должностных лиц материалы, необходимые для осуществления деятельности Совета и аппарата Совета Безопасности;

- выступает с разъяснениями принятых Советом Безопасности решений.

В целях реализации своих полномочий Секретарь Совета Безопасности издает распоряжения.

Обширными полномочиями наделен Секретарь в рамках руководства аппаратом Совбеза, что, впрочем, вполне естественно, ведь Секретарь является его руководителем. Здесь Секретарь:

- осуществляет руководство деятельностью аппарата Совета Безопасности и организует его работу;

- распределяет должностные обязанности между первым заместителем Секретаря Совета, заместителями Секретаря, помощниками Секретаря, референтами аппарата Совета Безопасности и начальниками департаментов аппарата Совета;

- вносит в установленном порядке на согласование руководителю Администрации Президента РФ проект положения об аппарате Совета Безопасности, а также предложения по структуре и штатной численности аппарата Совета;

- вносит в установленном порядке в Администрацию Президента РФ Российской Федерации представления по кандидатурам для назначения на должность работников аппарата Совета Безопасности, а также предложения об освобождении их от должности;

- образовывает постоянные и временные межведомственные рабочие группы при аппарате Совета Безопасности для подготовки заседаний и оперативных совещаний Совета, совещаний по стратегическому планированию, выездных и рабочих совещаний Секретаря Совета и для решения иных задач, связанных с обеспечением деятельности Совета Безопасности;

- вносит предложения о заключении от имени Администрации Президента РФ договоров с научно-исследовательскими организациями и специалистами на проведение работ по вопросам, входящим в компетенцию Совета;

- издает распоряжения по вопросам работы аппарата Совета Безопасности.

Секретарь несет ответственность за выполнение всех задач, возложенных на аппарат Совбеза.

Статья 17. Организация деятельности Совета Безопасности

Комментарий к статье 17

1. Деятельность Совета Безопасности осуществляется в форме заседаний и совещаний. При этом допускается (по решению Председателя Совбеза) проведение совместных заседаний Совета и консультативных органов при Президенте РФ.

Заседания Совета проводятся на регулярной основе - один раз в квартал. Это сформулировано в Указе как диспозитивная норма (оговорка "как правило"), что сделано, очевидно, для повышения оперативности всей деятельности Совбеза. При необходимости могут проводиться и внеочередные заседания. Заседания проводятся в соответствии с планами, которые утверждает Председатель по представлению Секретаря Совбеза (см. комментарий к ст. 16 Закона).

Заседания Совета ведет Председатель, то есть Президент РФ, - это общее правило. Вместе с тем в целях подготовки заседаний и оперативных совещаний Совета Секретарь Совета может проводить рабочие совещания с постоянными членами Совета, членами Совета Безопасности, иными представителями федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ (п. 17 Положения о Совбезе). Это лишний раз доказывает, что Секретарь - главный функционер Совбеза, подотчетный Президенту РФ.

Повестка дня заседаний Совета Безопасности, порядок их организации и проведения определяются Председателем по представлению Секретаря. Секретарь же осуществляет и организацию подготовки заседаний и проектов решений Совбеза (см. комментарий к ст. 18 Закона). В качестве императивного правила сформулировано требование об обязательном присутствии на заседаниях постоянных членов Совета Безопасности и членов Совета Безопасности.

Делегирование постоянными членами и членами Совета Безопасности своих полномочий в Совете иным должностным лицам не допускается, что также является императивным правилом.

В зависимости от содержания рассматриваемых вопросов к участию в заседаниях могут привлекаться другие лица. Очевидно, что состав этих лиц определяется в зависимости от специфики предмета тематики заседания. К примеру, на заседании Совбеза по вопросу "О состоянии и перспективах развития отечественного судостроения", прошедшем 9 июля 2010 г., в качестве привлеченных лиц были: Заместитель Председателя Правительства; помощник Президента РФ - начальник Государственно-правового управления Президента РФ; помощник Президента РФ; помощник Президента РФ - начальник Контрольного управления Президента РФ; Министр транспорта; Министр экономического развития; Министр промышленности и торговли; губернатор Приморского края; начальник Экспертного управления Президента РФ.

В целях обсуждения текущих вопросов обеспечения национальной безопасности, требующих принятия управленческих решений, Председатель Совета проводит с постоянными членами Совета оперативные совещания, как правило, один раз в неделю. Такие совещания также проводятся в соответствии с планами, утверждаемыми Председателем, их повестка дня и состав участников определяются Председателем по представлению Секретаря. Организацию их подготовки и проектов решений по ним также осуществляет Секретарь Совета. Одно из таких совещаний проводилось в июле 2011 года, на котором обсуждались различные вопросы внутренней и внешней политики государства.

Информационно-аналитическое обеспечение подготовки заседаний и оперативных совещаний Совета осуществляет аппарат Совета Безопасности. Организационно-техническое обеспечение заседаний и оперативных совещаний Совета осуществляет Управление протокола Президента РФ. Указом Президента РФ от 21 июня 2011 г. N 833 "Об утверждении Положения об Управлении протокола Президента Российской Федерации" утверждено новое Положение о данном Управлении, в соответствии с которым на него в числе прочих возлагается и такая задача, как участие по поручению Президента РФ в организационном обеспечении мероприятий, проводимых под председательством Президента РФ, а также мероприятий, проводимых совещательными и консультативными органами при Президенте РФ.

В целях подготовки решений Президента РФ по стратегическим направлениям социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Секретарь Совета проводит с постоянными членами и членами Совета Безопасности совещания по стратегическому планированию. В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 536 "Об основах стратегического планирования в Российской Федерации" (отсутствует в свободном доступе!) координация стратегического планирования осуществляется Советом Безопасности в рамках рассмотрения вопросов устойчивого развития РФ и обеспечения национальной безопасности на заседаниях Совета Безопасности, оперативных совещаниях Совета Безопасности, совещаниях по стратегическому планированию с членами Совета Безопасности, а также в рамках деятельности основных рабочих органов Совета Безопасности (межведомственных комиссий Совета и научного совета при Совете). Перечень документов стратегического планирования, подлежащих утверждению Президентом РФ и Правительством РФ в соответствии с их компетенцией, представляется Президенту РФ Правительством РФ. Указанный перечень рассматривается на оперативном совещании Совбеза и утверждается Президентом РФ.

Таким образом, Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 536 распространяет решение вопросов стратегического планирования на все формы деятельности Совбеза и его структурных подразделений. Систематическое толкование рассматриваемой статьи Закона и приведенной нормы названного Указа позволяет вести речь о двух формах решения вопросов стратегического планирования: в рамках обычной деятельности Совбеза и в рамках специальной деятельности - когда речь идет о самих совещаниях по стратегическому планированию.

Повестка дня, состав участников совещаний по стратегическому планированию из числа постоянных членов и членов Совета Безопасности определяются тоже Председателем Совета по представлению Секретаря. Состав иных участников совещаний по стратегическому планированию определяется Секретарем. Такие совещания также проводятся в соответствии с планами, которые утверждает Президент РФ (как Председатель Совбеза).

Решения совещаний по стратегическому планированию оформляются протоколами, утверждаемыми Председателем. В целях реализации решений совещаний по стратегическому планированию могут издаваться указы, распоряжения и даваться поручения Президента РФ. По сути, перед нами одна из форм подзаконного нормотворчества (см. комментарий к ст. 18 Закона), и здесь тоже нельзя не усмотреть, как такие важнейшие для любого общества моменты, как вопросы стратегического планирования, вуалируются от широкой общественности подзаконным нормотворчеством.

Организацию подготовки материалов к совещаниям по стратегическому планированию осуществляет Секретарь Совбеза, а информационно-аналитическое и организационно-техническое обеспечение совещаний по стратегическому планированию осуществляет аппарат Совета.

В целях подготовки заседаний и оперативных совещаний Совбеза, совещаний по стратегическому планированию, а также в целях рассмотрения отдельных проблем обеспечения национальной безопасности и совершенствования координации деятельности в данной области Секретарь Совета по поручению Президента РФ проводит совместные с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах выездные совещания в субъектах РФ с участием руководителей федеральных органов исполнительной власти, высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ и иных должностных лиц.

Выездные совещания проводятся по согласованию с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах в соответствии с планами, утверждаемыми Секретарем Совбеза. Повестка дня и состав участников выездных совещаний определяются также Секретарем Совета, он же организует подготовку материалов к таким совещаниям.

Решения выездных совещаний оформляются протоколами, утверждаемыми Секретарем, которые затем направляются в федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов РФ для реализации. Информационно-аналитическое и организационно-техническое обеспечение выездных совещаний осуществляют аппарат Совета и аппараты полномочных представителей Президента РФ в соответствующих федеральных округах.

Такие совещания не раз проводились и проводятся, к примеру, в марте 2011 г. - в Иркутске (обсуждение вопросов реализации в Сибирском федеральном округе Стратегии национальной безопасности, Военной доктрины, Доктрины продовольственной безопасности и иных); в июне 2011 г. - в Санкт-Петербурге (по проблемам научно-технического и экономического потенциала Северо-Западного региона на направлении приграничного сотрудничества); в августе 2011 г. - в Нарьян-Маре (по вопросам развития транспортной инфраструктуры в Арктическом регионе с позиций обеспечения национальной безопасности) и ряд других.

Таким образом, на основании изложенного можно вести речь о нескольких формах работы Совбеза: заседания, оперативные совещания, рабочие совещания и выездные совещания как их вид, совещания по стратегическому планированию. Закрепление основ этих форм юридически (как в законодательной, так и в подзаконной форме) позволяет говорить о них как об организационно-правовых формах деятельности Совбеза.

Наряду с перечисленными формами к самостоятельным можно отнести также и деятельность рабочих органов Совбеза - межведомственных комиссий и научного совета.

2. В комментарии к ст. 13 Закона рассматривались рабочие органы Совбеза - межведомственные комиссии и научный совет при Совбезе. Там были рассмотрены некоторые из функций данных органов, здесь есть смысл кратко указать на порядок деятельности данных органов. Для межведомственных комиссий (каждым из положений о соответствующей комиссии) установлен унифицированный порядок деятельности, поэтому представляется достаточным рассмотреть одну из них, скажем, Межведомственную комиссию Совета по безопасности в экономической и социальной сфере (далее - Комиссия).

Работа Комиссии осуществляется по планам, утверждаемым Секретарем Совета. Заседания Комиссии проводятся не реже одного раза в квартал, при необходимости могут проводиться внеочередные заседания Комиссии. Присутствие на заседании Комиссии ее членов обязательно. Они тоже не вправе делегировать свои полномочия иным лицам. В случае отсутствия члена Комиссии на заседании он вправе изложить свое мнение по рассматриваемым вопросам в письменном виде. При обсуждении рассматриваемых на заседании Комиссии вопросов члены Комиссии обладают равными правами. Решения Комиссии принимаются простым большинством голосов присутствующих на заседании членов Комиссии и оформляются протоколом, который подписывают председатель Комиссии (председательствующий на заседании Комиссии) и секретарь Комиссии. В случае несогласия с принятым решением член Комиссии вправе изложить в письменном виде свое мнение, которое подлежит обязательному приобщению к протоколу заседания.

Протокол заседания Комиссии, утвержденный Секретарем Совета (выписки из протокола, утвержденные председательствующим на заседании Комиссии), направляется в соответствующие органы и организации для рассмотрения с последующим уведомлением Комиссии о его результатах и, при необходимости, о принятых мерах.

Информационно-аналитическое и организационно-техническое обеспечение деятельности Комиссии осуществляют аппарат Совета Безопасности, а также - при необходимости - органы и организации, представители которых входят в состав Комиссии.

Устанавливается при этом, что председатель Комиссии, его заместители и другие члены Комиссии осуществляют свою деятельность на общественных началах (притом что создается, реорганизуется и упраздняется она Президентом РФ, см. комментарий к ст. 15 Закона) и для осуществления своих функций имеют право:

- взаимодействовать по вопросам, входящим в компетенцию Комиссии, с самостоятельными подразделениями Администрации Президента РФ, с соответствующими органами и организациями, запрашивать и получать от них в установленном порядке необходимые материалы и информацию;

- пользоваться в установленном порядке банками и базами данных Администрации Президента РФ и федеральных органов государственной власти;

- использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации;

- привлекать в установленном порядке для осуществления аналитических и экспертных работ ученых и специалистов;

- подготавливать предложения о заключении в установленном порядке договоров с научно-исследовательскими организациями, учреждениями и специалистами на выполнение работ и проведение исследований в области обеспечения безопасности общества и государства в экономической и социальной сфере;

- обобщать и представлять в Совет Безопасности информацию по вопросам, входящим в компетенцию Комиссии.

Аналогично осуществляется деятельность остальных комиссий.

Научный совет осуществляет свою деятельность в форме пленарных заседаний научного совета, совещаний членов президиума научного совета и заседаний секций научного совета.

Пленарные заседания научного совета и заседания секций научного совета считаются правомочными, если на них присутствует не менее половины входящих в их составы членов научного совета.

Решения научного совета и секций научного совета принимаются простым большинством голосов от числа членов научного совета, присутствующих на пленарных заседаниях и заседаниях секций, и оформляются протоколами. Решения научного совета и секций научного совета носят рекомендательный характер и учитываются в деятельности Совета, его рабочих органов и аппарата Совета. Решения научного совета могут направляться для рассмотрения в заинтересованные федеральные органы государственной власти федерального и регионального уровней и органы местного самоуправления, а решения секций научного совета - в организации научного и экспертного сообществ.

Заместители Секретаря Совбеза, помощники Секретаря, председатели межведомственных комиссий Совета Безопасности и сотрудники аппарата Совета, не входящие в состав научного совета, могут принимать участие в работе научного совета и президиума научного совета по решению Секретаря Совета.

Председатель научного совета:

- организует работу научного совета и президиума научного совета, а также осуществляет контроль за работой секций научного совета;

- привлекает в установленном порядке для выполнения аналитических и экспертных работ научные организации, а также отдельных ученых и специалистов;

- осуществляет в установленном порядке взаимодействие с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организациями по вопросам научно-методологического обеспечения деятельности Совета и его рабочих органов;

- определяет повестку дня пленарных заседаний научного совета и совещаний членов президиума научного совета;

- определяет обязанности заместителя председателя научного совета.

Руководители секций научного совета организуют работу секций научного совета.

Члены научного совета обладают равными правами при принятии решений. Присутствие на заседаниях членов научного совета обязательно, делегирование членами научного совета своих полномочий другим лицам не допускается. Члены научного совета имеют право:

- обращаться к председателю научного совета по вопросам, входящим в компетенцию научного совета;

- пользоваться в установленном порядке информацией, поступающей в научный совет;

- в случае своего отсутствия на пленарном заседании научного совета или на заседании секции научного совета, а также в случае несогласия с принятым на пленарном заседании или на заседании секции решением высказывать свое мнение по рассматриваемым вопросам. Мнение члена научного совета излагается в письменном виде и подлежит обязательному приобщению к протоколу пленарного заседания научного совета или заседания секции научного совета.

Президиум научного совета на совещаниях оценивает эффективность работы научного совета и секций научного совета, рассматривает предложения по ее совершенствованию, обсуждает иные вопросы деятельности научного совета. Совещания членов президиума научного совета ведет председатель научного совета или по его поручению заместитель председателя научного совета. Решение президиума научного совета оформляется протоколом, который подписывается председателем научного совета.

Деятельность научного совета осуществляется в соответствии с планом его работы, утверждаемым Секретарем Совета Безопасности. Проект плана работы научного совета разрабатывается на основе планов работы Совета и аппарата Совета с учетом предложений межведомственных комиссий Совета, членов научного совета и подразделений аппарата Совета.

Порядок работы научного совета, подготовки и проведения его пленарных заседаний, совещаний членов президиума научного совета и заседаний секций научного совета, обеспечения деятельности научного совета, а также обязанности секретаря научного совета и секретарей секций научного совета определяются регламентом научного совета, утверждаемым Секретарем Совета Безопасности.

По решению председателя научного совета для подготовки отдельных вопросов, предусмотренных планом работы научного совета, а также в случае оперативной необходимости могут создаваться временные рабочие группы из числа членов научного совета.

Организация и порядок деятельности временных рабочих групп определяются председателем научного совета. По решению Секретаря Совбеза к работе научного совета, в том числе временных рабочих групп, могут привлекаться в качестве экспертов лица, не входящие в состав научного совета.

Секретарь научного совета подготавливает ежегодный отчет о работе научного совета и представляет его на утверждение Секретаря Совета Безопасности. Научный совет также готовит к изданию на регулярной основе сборник информационно-аналитических материалов "Научные проблемы национальной безопасности Российской Федерации".

Информационно-справочное обеспечение деятельности научного совета осуществляют федеральные органы государственной власти и организации, руководители (представители) которых входят в состав научного совета или привлекаются к его работе, а также аппарат Совета. Организационно-техническое и документационное обеспечение деятельности научного совета осуществляет аппарат Совета.

Статья 18. Решения Совета Безопасности

Комментарий к статье 18

1. Ранее действовавший Закон о безопасности не разграничивал юридико-технически вопросы порядка деятельности Совбеза и порядка принятия его решений. Он содержал одну статью на сей счет (ст. 16), которая кратко объединяла регулирование порядка деятельности и принятия решения, хотя называлась статья "Порядок принятие решений Советом Безопасности Российской Федерации". Выделение в комментируемом Законе порядка принятия решений в отдельную статью продиктовано прежде всего повышением роли самого Совбеза не только в сфере решения вопросов безопасности, но и в системе органов государственной власти в целом.

Порядок принятия решений, о котором идет речь в ч. 1 данной статьи, определен в основных моментах все тем же Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. N 590 "Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации", причем конкретизирован там этот порядок весьма лаконично, что же касается более подробной регламентации порядка принятия решений, то даже на официальном сайте Совбеза ничего об этом нет (нет даже ни одного образца конкретного решения).

Решения Совета принимаются на его заседании постоянными членами Совета Безопасности простым (50% + 1) большинством голосов от общего числа присутствующих постоянных членов Совета Безопасности. Постоянные члены Совета Безопасности, включая Президента РФ, обладают равными правами при принятии решений. Члены Совета Безопасности принимают участие в заседаниях Совета Безопасности с правом совещательного голоса; еще раз напомним, что такое право не предполагает реального воздействия на принятие решения в его окончательном виде - это право предоставляет членам Совета лишь консультативные полномочия в рамках обсуждения тех или иных моментов в процессе заседания (совещания) Совбеза.

Оформляются решения Совета протоколами заседаний Совета Безопасности или протоколами оперативных совещаний Совета Безопасности и вступают в силу после их утверждения Президентом РФ. Решения совещаний по стратегическому планированию оформляются протоколами, утверждаемыми Председателем Совета. Решения выездных совещаний оформляются протоколами, утверждаемыми Секретарем Совета Безопасности. Протоколы выездных совещаний направляются в федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов РФ для реализации.

2. В официальных источниках нет подробной информации (в том числе теоретического плана) о структуре решений Совбеза как документов. Эта структура определяется характером вопроса, решаемого Совбезом, и видом самого решения. О самих видах решения Совбеза тоже нет единой точки зрения, как нет в литературе и единых, унифицированных критериев классификации решений. Что касается протоколов заседаний Совбеза и протоколов оперативных совещаний, то даже на официальном сайте Совбеза их весьма мало (тех, что были приняты за последнее время). Протокол отражает подробно те вопросы, которые решаются на заседании (совещании), ход работы заседания (совещания), в нем также фиксируются сами вопросы, решаемые в ходе работы (так называемая описательная часть, если допустима такая терминологическая аналогия), предложения Совбеза относительно решения этих вопросов с обоснованием именно предлагаемых вариантов ("мотивировочная" часть) и собственно сами предложения Совбеза ("резолютивная" часть). Аналогично можно охарактеризовать и решения комиссий Совета (например, решение Совбеза от 22 апреля 2002 г. N 2 "О мерах по предотвращению негативных тенденций в развитии платных медицинских услуг", принятое по результатам заседания существовавшей в то время Межведомственной комиссии Совбеза по охране здоровья населения).

3. Раньше все виды решений Совбеза носили либо рекомендательный характер, либо оценочный или программный. В настоящее время ч. 3 рассматриваемой статьи недвусмысленно и императивно устанавливает обязательность вступивших в силу (после утверждения Президентом РФ) решений Совета для исполнения их положений государственными органами и должностными лицами. Секретарь контролирует через аппарат и свои полномочия исполнение этих решений, имея при этом возможность привлекать потенциал полномочий Президента РФ в области обеспечения безопасности, причем не только таких полномочий.

Правило ч. 4 комментируемой статьи также претерпело некоторые изменения. Раньше указами Президента РФ оформлялись только решения Совбеза по вопросам обеспечения безопасности, хотя и не было в прежнем Законе четкого перечня таких вопросов. Сейчас же формулировка такова, что в целях реализации решений Совбеза могут издаваться указы Президента РФ, то есть по любому виду решений. Это еще раз свидетельствует о том, что процедура принятия решений Совбеза представляет собой одну из завуалированных форм подзаконного нормотворчества, но только в том случае, если издаваемые Президентом РФ указы являются нормативными, то есть устанавливают, изменяют или отменяют нормы права. Это не относится к ненормативным (правоприменительным) указам, а равно к распоряжениям.

Это же положение относится и к разного рода стратегиям, концепциям, доктринам и планам развития - они сами не являются нормативно-правовыми актами, но всегда и с необходимостью предполагают их принятие.

Таким образом, об усилении веса Совбеза в структуре органов государственной власти говорит и повышенное внимание законодателя к статусу решений Совбеза.

На основании решений Совбеза утверждено и принято немало важных в области не только обеспечения безопасности, но и в общестратегическом плане документов, например таких, как Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 года, Доктрина продовольственной безопасности РФ, Военная доктрина РФ и ряд иных, которые приводились, в частности, при рассмотрении гл. 1 комментируемого Закона.