Глава 2. Полномочия федеральных органов государственной

Власти, функции органов государственной власти субъектов

Российской федерации и органов местного самоуправления

В области обеспечения безопасности

Статья 8. Полномочия Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности

Комментарий к статье 8

1. Все нормы рассматриваемой статьи базируются на конституционной основе, содержащейся в гл. 4 Конституции РФ.

В целом Конституцию РФ справедливо именуют "президентской", а саму Россию - "суперпрезидентской" республикой, хоть это, конечно, и неофициальные термины. Такая ситуация с институтом президентства всецело обусловлена теми экономическими и политическими процессами, которые происходили в конце периода существования СССР и в дальнейшем на постсоветском пространстве и на мировом уровне. Сравнительно жесткая вертикаль власти, идущая от главы государства, была в первый период передела собственности необходима тем социальным силам, которые этот передел осуществляли, после же этого он (глава государства) остался необходим для закрепления и поддержки существующего status quo.

Согласно Конституции РФ, Президент РФ является главой государства, не относясь ни к одной из трех ветвей власти, он не возглавляет исполнительную власть, но наделен в отношении Правительства РФ весьма обширными полномочиями. Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства - правило ст. 80 Конституции РФ, на котором основывается и соответствующая норма комментируемой статьи Закона. Президент РФ как глава государства представляет РФ внутри страны и в международных отношениях. Президент РФ осуществляет руководство внешней политикой РФ, ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, подписывает ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. В случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом. Президент РФ наделен также неприкосновенностью.

Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ. Он прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий. Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства. Исполняющий обязанности Президента РФ при этом не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции.

Предусматривается процедура импичмента, что является выражением "системы сдержек и противовесов" в разделении властей. Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должны быть приняты 2/3 голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента РФ считается отклоненным.

Президент Российской Федерации:

- назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства;

- имеет право председательствовать на заседаниях Правительства;

- принимает решение об отставке Правительства;

- представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка;

- по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров;

- представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также кандидатуру Генерального прокурора; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора; назначает судей других федеральных судов;

- назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом;

- распускает Государственную Думу в случаях и порядке, которые предусмотрены Конституцией;

- назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом;

- вносит законопроекты в Государственную Думу;

- подписывает и обнародует федеральные законы;

- обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Президент РФ может также использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Также Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ (см. комментарий к гл. 3 Закона), утверждает военную доктрину Российской Федерации; формирует Администрацию Президента РФ; назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях.

Президент РФ наделен правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ, они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Из перечисленных элементов конституционно-правового статуса Президента РФ само собой логически следует, что именно ему предоставлены основные полномочия в области обеспечения безопасности, включая определение основных направлений государственной политики в данной сфере и утверждение Стратегии национальной безопасности и иных аналогичных (концептуальных) документов в данной сфере.

Напомним, что согласно Стратегии национальные интересы России на долгосрочную перспективу заключаются:

- в развитии демократии и гражданского общества, повышении конкурентоспособности национальной экономики;

- в обеспечении незыблемости конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета;

- в превращении России в мировую державу, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира.

2. Внутренние и внешние суверенные потребности государства в обеспечении национальной безопасности реализуются через стратегические национальные приоритеты. Основными приоритетами национальной безопасности РФ являются национальная оборона, государственная и общественная безопасность.

Для обеспечения национальной безопасности РФ, наряду с достижением основных приоритетов национальной безопасности, сосредоточивает свои усилия и ресурсы на следующих приоритетах устойчивого развития:

- повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования личной безопасности, а также высоких стандартов жизнеобеспечения;

- экономический рост, который достигается прежде всего путем развития национальной инновационной системы и инвестиций в человеческий капитал;

- наука, технологии, образование, здравоохранение и культура, которые развиваются путем укрепления роли государства и совершенствования государственно-частного партнерства;

- экология живых систем и рациональное природопользование, поддержание которых достигается за счет сбалансированного потребления, развития прогрессивных технологий и целесообразного воспроизводства природно-ресурсного потенциала страны;

- стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство, которые укрепляются на основе активного участия России в развитии многополярной модели мироустройства.

Так как основные положения Стратегии национальной безопасности уже приводились, то здесь мы возьмем для наглядности только некоторые из не рассмотренных ранее разделов. В частности, вот раздел про национальную оборону.

Стратегические цели совершенствования национальной обороны состоят в предотвращении глобальных и региональных войн и конфликтов, а также в осуществлении стратегического сдерживания в интересах обеспечения военной безопасности страны.

Стратегическое сдерживание предполагает разработку и системную реализацию комплекса взаимосвязанных политических, дипломатических, военных, экономических, информационных и иных мер, направленных на упреждение или снижение угрозы деструктивных действий со стороны государства-агрессора (коалиции государств).

Стратегическое сдерживание осуществляется с использованием экономических возможностей государства, включая ресурсную поддержку сил обеспечения национальной безопасности, путем развития системы военно-патриотического воспитания граждан РФ, а также военной инфраструктуры и системы управления военной организацией государства.

Россия обеспечивает национальную оборону, исходя из принципов рациональной достаточности и эффективности, в том числе за счет методов и средств невоенного реагирования, механизмов публичной дипломатии и миротворчества, международного военного сотрудничества.

Военная безопасность обеспечивается путем развития и совершенствования военной организации государства и оборонного потенциала, а также выделения на эти цели достаточного объема финансовых, материальных и иных ресурсов.

Достижение стратегических целей национальной обороны осуществляется путем развития системы обеспечения национальной безопасности, проведения перспективной военно-технической политики и развития военной инфраструктуры, а также за счет совершенствования системы управления военной организацией государства и реализации комплекса мер по повышению престижа военной службы.

Государственная политика в области национальной обороны и военного строительства, в том числе в рамках Союзного государства, на долгосрочную перспективу нацелена на совершенствование Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, призванных при любых условиях развития военно-политической обстановки обеспечить безопасность, суверенитет и территориальную целостность государства.

Угрозами военной безопасности (напомним) являются: политика ряда ведущих зарубежных стран, направленная на достижение преобладающего превосходства в военной сфере, прежде всего в стратегических ядерных силах, путем развития высокоточных, информационных и других высокотехнологичных средств ведения вооруженной борьбы, стратегических вооружений в неядерном оснащении, формирования в одностороннем порядке глобальной системы противоракетной обороны и милитаризации околоземного космического пространства, способных привести к новому витку гонки вооружений, а также на распространение ядерных, химических, биологических технологий, производство оружия массового уничтожения либо его компонентов и средств доставки.

Негативное воздействие на состояние военной безопасности РФ и ее союзников усугубляется отходом от международных договоренностей в области ограничения и сокращения вооружений, а также действиями, направленными на нарушение устойчивости систем государственного и военного управления, предупреждения о ракетном нападении, контроля космического пространства, функционирования стратегических ядерных сил, объектов хранения ядерных боеприпасов, атомной энергетики, атомной и химической промышленности, других потенциально опасных объектов.

Россия реализует долгосрочную государственную политику в области национальной обороны путем разработки системы основополагающих концептуальных, программных документов, а также документов планирования, развития норм законодательного регулирования деятельности органов государственной власти, учреждений, предприятий и организаций реального сектора экономики, институтов гражданского общества в мирное и военное время, а также совершенствования сил и средств гражданской обороны, сетевой и транспортной инфраструктуры страны в интересах национальной обороны.

Главной задачей укрепления национальной обороны в среднесрочной перспективе является переход к качественно новому облику Вооруженных Сил с сохранением потенциала стратегических ядерных сил за счет совершенствования организационно-штатной структуры и системы территориального базирования войск и сил, наращивания количества частей постоянной готовности, а также совершенствования оперативной и боевой подготовки, организации межвидового взаимодействия войск и сил (см. комментарий к ст. 5 Закона). Для этого уточняется система комплектования Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, включая подготовку личного состава и развитие необходимой инфраструктуры, отрабатываются оптимальные механизмы нахождения в резерве, поднимаются престиж военной службы и статус офицерского состава, а также обеспечивается выполнение государственных программ и заказов на разработку, создание и модернизацию вооружения, военной и специальной техники, в том числе средств связи, разведки, радиоэлектронной борьбы и управления.

В среднесрочной перспективе должен быть завершен переход на единую систему заказов федеральными органами исполнительной власти вооружения, военной и специальной техники для Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, а также на унифицированную систему тылового и технического обеспечения. Должно быть обеспечено нормативное правовое регулирование поддержания запасов материальных средств в государственном и мобилизационном резерве, а также сотрудничества с другими государствами в области военной безопасности.

Реструктуризация, оптимизация и развитие оборонно-промышленного комплекса РФ в среднесрочной перспективе согласовываются с решением задач по всестороннему и своевременному обеспечению Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов современными видами вооружения и специальной техники.

3. Полномочие Президента РФ по формированию Совета Безопасности и руководству им, как указывалось выше, имеет прямую конституционную основу. Здесь нет смысла говорить об этом подробно, так как это будет сделано при рассмотрении гл. 3 Закона, которая всецело посвящена Совету Безопасности, в комментарии к этой главе и будет рассмотрен статус данного органа.

В комментарии к ст. 11 Закона мы рассмотрим компетенцию и полномочия в сфере обеспечения безопасности основных из тех органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, а также федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам:

1) федеральные министерства: Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерство юстиции;

2) федеральные службы: Федеральная миграционная служба, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба судебных приставов, Государственная фельдъегерская служба РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная служба охраны;

3) федеральные агентства: Федеральное агентство по делам СНГ, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству, Федеральное агентство специального строительства, Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств, Национальный антитеррористический комитет, Главное управление специальных программ Президента РФ, Управление делами Президента РФ.

4. Вопросы введения чрезвычайного положения регулируются Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении". Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией РФ и указанным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные законом отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя.

Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:

- попытки насильственного изменения конституционного строя, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Чрезвычайное положение на всей территории РФ или в ее отдельных местностях вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации Федерального Собрания.

В указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения должны быть определены:

- обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;

- обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;

- границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;

- силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;

- перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;

- государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

- время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

Указ о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.

После обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова. Вопрос об утверждении указа о введении чрезвычайного положения рассматривается Советом Федерации в качестве первоочередного. Совет Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, рассматривает вопрос об утверждении этого указа и принимает соответствующее постановление. Указ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население РФ или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения. При введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума продолжают свою работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения.

Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях - 60 суток. По истечении этого срока чрезвычайное положение считается прекращенным. В случае если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента РФ с соблюдением требований, установленных для введения чрезвычайного положения.

При устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, ранее установленного в соответствии с указанными положениями срока Президент РФ отменяет чрезвычайное положение полностью или частично, о чем население РФ или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.

Указом о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение следующих мер и временных ограничений:

- полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления;

- установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;

- усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

- установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

- установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;

- запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

- запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

- ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

- приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;

- эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.

Если при введении чрезвычайного положения имеются такие обстоятельства, как попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в этом случае в дополнение к указанным мерам и временным ограничениям на территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указом о введении чрезвычайного положения могут быть предусмотрены следующие меры и временные ограничения:

- введение комендантского часа, то есть запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан;

- ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов;

- приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;

- проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;

- ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности - временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;

- выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств - за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке;

- продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.

Если при введении чрезвычайного положения имеются такие обстоятельств, как чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ, в этом случае в дополнение к общим мерам и временным ограничениям на территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указом о введении чрезвычайного положения могут быть предусмотрены следующие меры и временные ограничения:

- временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;

- введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий;

- привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности;

- отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;

- отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими мер, предусмотренных ФКЗ от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении";

- в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, - мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.

Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. В исключительных случаях на основании указа Президента РФ в дополнение к указанным силам и средствам для обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные Силы, другие войска, воинские формирования и органы. Пограничные органы, осуществляющие защиту и охрану Государственной границы, привлекаются для обеспечения режима чрезвычайного положения только в целях охраны Государственной границы. Вооруженные Силы, другие войска, воинские формирования и органы привлекаются для выполнения следующих задач:

- поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;

- охрана объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, и объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей природной среды;

- разъединение противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники;

- участие в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований;

- участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций и спасении жизни людей в составе сил Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

На территориях, на которых введен режим ЧП, могут образовываться специальные органы управления. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" предусматривает также ряд гарантий. В частности, лицам, мобилизованным для проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, гарантируется оплата труда в соответствии с законодательством о труде. Лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидации их последствий, предоставляются жилые помещения, возмещается причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь на условиях и в порядке, которые установлены Правительством РФ. Установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами порядок и условия применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники изменению в условиях чрезвычайного положения не подлежат.

Указы Президента РФ и иные нормативные правовые акты РФ, нормативно-правовые акты субъектов РФ, принятые в целях обеспечения режима чрезвычайного положения и связанные с временным ограничением прав и свобод граждан, а также прав организаций, утрачивают силу одновременно с прекращением периода действия чрезвычайного положения без специального о том уведомления. Прекращение периода действия чрезвычайного положения влечет за собой прекращение административного производства по делам о нарушении режима чрезвычайного положения и немедленное освобождение лиц, подвергнутых административному задержанию или аресту по указанным основаниям.

Правосудие на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется только судом. На указанной территории действуют все суды, учрежденные в соответствии с гл. 7 Конституции РФ. Учреждение каких-либо форм или видов чрезвычайных судов, а равно применение любых форм и видов ускоренного или чрезвычайного судопроизводства не допускается. В случае невозможности осуществления правосудия судами, действующими на территории, на которой введено чрезвычайное положение, по решению Верховного Суда или Высшего Арбитражного Суда в соответствии с их компетенцией может быть изменена территориальная подсудность дел, рассматриваемых в судах.

5. Порядок применения Президентом РФ специальных экономических мер регулируется Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. N 281-ФЗ "О специальных экономических мерах".

Специальные экономические меры применяются в случаях возникновения совокупности обстоятельств, требующих безотлагательной реакции на международно-противоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства или его органов и должностных лиц, представляющее угрозу интересам и безопасности РФ и (или) нарушающее права и свободы ее граждан, а также в соответствии с резолюциями Совета Безопасности ООН. Целями применения специальных экономических мер являются обеспечение интересов и безопасности РФ и (или) устранение или минимизация угрозы нарушений прав и свобод ее граждан. Специальные экономические меры носят временный характер и применяются независимо от других мер, направленных на защиту интересов, обеспечение безопасности РФ, а также на защиту прав и свобод ее граждан.

К специальным экономическим мерам относятся запрет на совершение действий в отношении иностранного государства и (или) иностранных организаций и граждан, а также лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории иностранного государства, и (или) возложение обязанности совершения указанных действий и иные ограничения. Такие меры могут быть направлены на:

- приостановление реализации всех или части программ в области экономической, технической помощи, а также программ в области военно-технического сотрудничества;

- запрещение финансовых операций или установление ограничений на их осуществление;

- запрещение внешнеэкономических операций или установление ограничений на их осуществление;

- прекращение или приостановление действия международных торговых договоров и иных международных договоров в области внешнеэкономических связей;

- изменение вывозных и (или) ввозных таможенных пошлин;

- запрещение или ограничение захода в порты РФ судов и использования воздушного пространства РФ или отдельных его районов;

- установление ограничений на осуществление туристской деятельности;

- запрещение или отказ от участия в международных научных и научно-технических программах и проектах, научных и научно-технических программах и проектах иностранного государства.

Реализация специальных экономических мер обязательна для органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также для находящихся под российской юрисдикцией организаций и физических лиц. Специальные экономические меры не должны носить более ограничительный характер, чем это необходимо для устранения обстоятельств, послуживших основанием их применения.

Решение о применении специальных экономических мер в отношении конкретных иностранного государства и (или) иностранных организаций и граждан, а также лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории иностранного государства, и о сроке, в течение которого данные специальные экономические меры будут применяться, принимается Президентом РФ на основе предложений Совета Безопасности РФ с обязательным незамедлительным информированием Совета Федерации и Государственной Думы о таком решении. Предложения о применении специальных экономических мер могут быть внесены Президенту РФ также Советом Федерации, Государственной Думой или Правительством РФ. Правительство РФ на основании решения Президента РФ в соответствии с указанным Федеральным законом устанавливает перечень конкретных действий, на совершение которых вводится запрет совершения и (или) в отношении которых вводится обязанность совершения, и иных ограничений. В случае если реализация специальных экономических мер требует решения Центробанка РФ, запрет совершения и (или) обязанность совершения действий и иные ограничения устанавливаются Центробанком во взаимодействии с Правительством РФ.

Срок применения специальных экономических мер также устанавливается Президентом РФ. Он принимает решение об отмене применения специальных экономических мер в случае устранения обстоятельств, послуживших основанием их применения. В случае если обстоятельства, послужившие основанием применения мер, устранены до истечения срока, такое решение принимается досрочно, а если не устранены, то указанный срок продлевается. Предложение об отмене специальных экономических мер может быть также внесено Президенту РФ Советом Федерации, Государственной Думой или Правительством РФ.

6. Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" наделяет Президента РФ следующими нормотворческими и организационными полномочиями в сфере противодействия терроризму:

- установление компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, по борьбе с терроризмом;

- принятие решений в установленном порядке об использовании за пределами территории Российской Федерации формирований Вооруженных Сил и подразделений специального назначения для борьбы с террористической деятельностью, осуществляемой против РФ либо граждан РФ или лиц без гражданства, постоянно проживающих в РФ.

В целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по противодействию терроризму по решению Президента РФ могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и иных лиц. Для реализации решений указанных органов могут издаваться акты (совместные акты) указанных органов, представители которых входят в состав соответствующего органа. Так, Президентом РФ 5 октября 2009 г. утверждена Концепция противодействия терроризму.

7. В области защиты государственной тайны Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" наделяет Президента РФ следующими полномочиями:

- утверждение государственных программ в области защиты государственной тайны;

- утверждение по представлению Правительства РФ состава, структуры межведомственной комиссии по защите государственной тайны и положения о ней;

- утверждение по представлению Правительства РФ Перечня должностных лиц органов государственной власти и организаций, наделяемых полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, Перечня должностей, при замещении которых лица считаются допущенными к государственной тайне, а также Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне;

- заключение международных договоров РФ о совместном использовании и защите сведений, составляющих государственную тайну;

- определение полномочий должностных лиц по обеспечению защиты государственной тайны в Администрации Президента РФ;

- в пределах своих полномочий решение иных вопросов, возникающих в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и их защитой.

8. Также Президент РФ наделяется полномочиями в сфере обеспечения безопасности и иными федеральными законами. В частности, согласно ст. 4 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" Президент РФ в области обороны:

- определяет основные направления военной политики;

- утверждает военную доктрину РФ;

- осуществляет руководство Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами;

- в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии против РФ, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против РФ, объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами о ведении военных действий;

- исполняет полномочия в области обеспечения режима военного положения в соответствии с Конституцией и федеральным конституционным законом;

- принимает в соответствии с федеральными законами решение о привлечении Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению;

- утверждает концепции и планы строительства и развития Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, План применения Вооруженных Сил, Мобилизационный план Вооруженных Сил, а также планы перевода (мобилизационные планы) на работу в условиях военного времени органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и экономики страны, планы создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов и План оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны;

- утверждает федеральные государственные программы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса;

- утверждает программы ядерных и других специальных испытаний и санкционирует проведение указанных испытаний и др.

Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" определяет военное положение как особый правовой режим, вводимый на территории РФ или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Президентом в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются указом Президента РФ о введении военного положения, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения.

Основанием для введения Президентом РФ военного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии.

В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права актами агрессии против РФ независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации признаются:

- вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию РФ, любая военная оккупация территории, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, либо любая аннексия территории РФ или ее части с применением вооруженной силы;

- бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории РФ или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против Российской Федерации;

- блокада портов или берегов РФ вооруженными силами иностранного государства (группы государств);

- нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы РФ или другие войска независимо от места их дислокации;

- действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против РФ;

- засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против РФ, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.

Актами агрессии могут признаваться также другие акты применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности РФ или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН, равносильные указанным выше актам агрессии. Непосредственной угрозой агрессии против РФ могут признаваться действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против РФ, включая объявление войны Российской Федерации.

Военное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях вводится указом Президента РФ. Президент РФ незамедлительно сообщает о введении военного положения Совету Федерации и Государственной Думе. В указе Президента РФ о введении военного положения должны быть определены:

- обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения;

- дата и время, с которых начинает действовать военное положение;

- границы территории, на которой вводится военное положение.

Указ Президента РФ о введении военного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию и незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации. Вопрос об утверждении указа о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов с момента получения этого указа. В случае если в силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации не может быть проведено в установленное время, такой вопрос может быть рассмотрен позднее этого срока. Решение об утверждении указа о введении военного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется соответствующим постановлением. В случае если указ Президента РФ о введении военного положения Совет Федерации не утвердил, такое решение оформляется постановлением Совета Федерации. Указ Президента РФ о введении военного положения, не утвержденный Советом Федерации, прекращает действие со следующего дня после дня принятия такого решения, о чем население РФ или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении военного положения.

В области обеспечения режима военного положения Президент РФ обладает следующими полномочиями:

- осуществляет руководство организацией обеспечения режима военного положения;

- обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в целях обеспечения режима военного положения;

- контролирует применение мер по обеспечению военного положения;

- определяет меры по обеспечению режима военного положения, применяемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами военного управления на территории, на которой введено военное положение, а также полномочия указанных органов по применению этих мер;

- определяет задачи и устанавливает порядок привлечения Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения;

- приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность РФ;

- устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

- устанавливает запреты на проведение забастовок и на приостановление или прекращение деятельности организаций иным способом;

- определяет порядок прохождения военной службы в период действия военного положения;

- принимает необходимые меры по прекращению или приостановлению действия международных договоров РФ с иностранным государством (группой государств), совершившим (совершивших) акт агрессии против РФ, и (или) государствами, союзными с ним (ними);

- прекращает в условиях военного положения деятельность в РФ иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности РФ;

- устанавливает на территории, на которой введено военное положение, особый режим работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

- утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми он осуществляет.

9. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" устанавливает следующие полномочия Президента РФ в данной области:

- определение основных направлений государственной политики и принятие иных решений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

- внесение на рассмотрение Совета Безопасности и принятие с учетом его предложений решений по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также по вопросам преодоления их последствий;

- введение при чрезвычайных ситуациях в соответствии с Конституцией РФ при обстоятельствах и в порядке, которые предусмотрены федеральным конституционным законом, на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения;

- принятие решений о привлечении при необходимости к ликвидации чрезвычайных ситуаций Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований.

Следует отметить, что приведенный выше перечень полномочий Президента РФ в сфере обеспечения безопасности не является исчерпывающим. Эти полномочия могут дополняться, поскольку и Конституция РФ, и рассматриваемый Закон не исключают этого.

Статья 9. Полномочия палат Федерального Собрания Российской Федерации в области обеспечения безопасности

Комментарий к статье 9

1. Парламент, являясь органом представительной и законодательной власти, естественно, не может не обладать определенными полномочиями в области такой функции государства, как обеспечение безопасности. Несмотря на то что усложнение мировой обстановки диктует государственной власти тенденции к ее концентрации, централизации, что проявляется и в области реализации данной функции, тем не менее принцип разделения властей не позволяет игнорировать и парламентские институты, причем не только в рамках главной функции парламента - законотворческой, но и в рамках иных его функций. Кроме того, парламент для осуществления своих функций, как основной (законотворчество), так и дополнительных (в том числе парламентский контроль), формирует специальные органы, некоторые из которых имеют непосредственное отношение к рассматриваемой функции государства. При этом сразу же следует отметить, что существующий сейчас порядок формирования верхней палаты парламента в системе с назначением глав исполнительной власти регионального уровня и усилением роли Совбеза РФ и вообще президентской вертикали несколько умаляет роль парламентского участия в сфере обеспечения безопасности, внося дополнительную лепту в создание такой ситуации, когда парламент, по существу, призван только "штамповать" законы, которые выгодны правящей группе (в смысле - правящей экономической группе).

Российский парламент - Федеральное Собрание - состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Законодательные основы его деятельности устанавливаются гл. 5 Конституции РФ.

Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент может созвать заседание Думы и ранее этого срока. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно, заседания являются открытыми, за исключением случаев, предусмотренных регламентами палат. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств. Совет Федерации и Государственная Дума избирают из своего состава Председателя и его заместителей.

Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания - это правило, сформулированное в Конституции РФ как императивная норма, означает обязательный характер таких органов, которых в настоящее время сформировано несколько десятков. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.

Рассматриваемая статья определяет первоначально (ч. 1 комментируемой статьи) полномочия Совета Федерации. Полномочия Совета Федерации определены Конституцией РФ, основная группа полномочий - законодательные. Порядок рассмотрения Советом Федерации законов, принятых или одобренных Государственной Думой, определяется Конституцией РФ и Регламентом Совета Федерации.

Законотворческая функция реализуется Советом Федерации в двух основных формах:

- Совет Федерации совместно с Государственной Думой участвует в разработке законопроектов, рассмотрении законов и принятии решений по ним;

- в порядке реализации права законодательной инициативы Совет Федерации самостоятельно разрабатывает проекты федеральных законов и федеральных конституционных законов.

При этом обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты Государственной границы РФ; войны и мира. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов палаты (простое большинство), а федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов (квалифицированное большинство). Федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению, считается одобренным, если в течение четырнадцати дней Совет Федерации его не рассмотрел. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут образовать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой и Советом Федерации.

К ведению Совета Федерации также относятся следующие вопросы:

- утверждение изменения границ между субъектами РФ;

- утверждение указа Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения (см. комментарий к ст. 8 Закона);

- решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;

- назначение выборов Президента РФ;

- отрешение Президента РФ от должности;

- назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора;

- назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Конституция РФ при этом не исключает возложение на Совет Федерации и иных полномочий. Рассматриваемый Закон таковых не возлагает.

По вопросам ведения Совета Федерации палата большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ, принимает постановления.

Совет Федерации принимает Регламент, которым определяются органы и порядок работы Совета Федерации, порядок участия палаты в законодательной деятельности, порядок рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению Совета Федерации.

Совет Федерации является постоянно действующим органом, заседания проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседания являются основной формой работы палаты. Они проходят отдельно от заседаний Государственной Думы, за исключением заслушивания посланий Президента РФ или Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств. Члены Совета Федерации осуществляют свои полномочия на постоянной основе.

Статус члена Совета Федерации определяется Конституцией РФ, согласно которой члены Совета Федерации обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Подробнее статус члена Совета Федерации определяется Федеральным законом от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

В Совет Федерации (ст. 95 Конституции) входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации регламентируется Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ. Структура Совета Федерации включает в себя Президиум Совета палаты, Совет палаты, членов Совета Федерации.

Совет Федерации в целях законодательного обеспечения соответствующих сфер государственного регулирования образует комитеты, постоянные и временные комиссии из числа членов палаты. Совет Федерации вправе создавать, упразднять и реорганизовывать любые комитеты и комиссии.

Комитеты и постоянные комиссии являются постоянно действующими органами палаты. Каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации, его первого заместителя и заместителей, обязан состоять в одном из комитетов Совета Федерации. При этом в состав комитета палаты должны входить не менее 7 и не более 15 членов Совета Федерации (за исключением Комитета по бюджету), в состав комиссии палаты - не менее 11 и не более 25 членов Совета Федерации. Состав комитета, комиссии утверждается палатой. Такие комитеты и комиссии обладают равными правами и обязанностями в рамках реализации конституционных полномочий верхней палаты. Они осуществляют подготовку заключений по принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации федеральным законам, а также по федеральным конституционным законам, разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты, организуют проведение парламентских слушаний и т.д. Деятельность временных комиссий ограничивается определенным сроком или конкретными задачами, в связи с реализацией которых они образуются.

Деятельность некоторых комитетов и комиссий тесно соприкасается с теми или иными вопросами обеспечения безопасности (комитеты по международным делам, делам СНГ, по промышленной политике, по природным ресурсам и охране окружающей среды и пр.). Вместе с тем образован специальный Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности, к ведению которого относятся следующие вопросы законодательного обеспечения:

- вопросы войны и мира;

- внутренней и внешней безопасности РФ;

- военного строительства;

- охраны и защиты Государственной границы РФ, воздушного пространства РФ, национальных интересов РФ в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне РФ, в Мировом океане;

- финансирования военной организации государства и ее компонентов, обороны страны и безопасности государства;

- международного военного и военно-технического сотрудничества;

- статуса военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и других специальных служб, работников оборонно-промышленного комплекса, таможенных органов, а также их семей;

- военно-патриотической и военно-шефской работы;

- борьбы с организованной преступностью, терроризмом, незаконным оборотом оружия и наркотиков;

- гражданской и территориальной обороны, предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий;

- использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;

- военной составляющей авиационной безопасности;

- пожарной безопасности;

- безопасности дорожного движения, в том числе использования особых государственных регистрационных знаков и спецсигналов;

- военной службы, правоохранительной службы и службы в таможенных органах;

- социального обеспечения военнослужащих.

Перечень этих полномочий может меняться, в частности, многие из приведенных были добавлены в 2006 году.

2. Государственная Дума Федерального Собрания является нижней палатой парламента. Основы ее конституционно-правового статуса также определены гл. 5 Конституции РФ. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избирается сроком на 5 лет. К ведению Государственной Думы относятся:

- дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

- решение вопроса о доверии Правительству РФ;

- заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка;

- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

- назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

- объявление амнистии;

- выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией РФ. Постановления принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией.

Основное полномочие в рассматриваемой области - законодательная (законотворческая) деятельность. Законодательный процесс является базовой составляющей правотворческого процесса в целом и состоит из четырех основных стадий:

- законодательная инициатива;

- обсуждение законопроекта;

- принятие закона;

- обнародование (опубликование) закона.

Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду по вопросам их ведения. Законопроекты вносятся в Государственную Думу. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Учитывая конституционные полномочия Президента РФ в сфере обеспечения безопасности (см. комментарий к ст. 8 Закона), повышенную роль подведомственного (подконтрольного) ему Совбеза (см. комментарий к ст. ст. 13 и 14 Закона), можно говорить о том, что Совбез и схожие с ним структуры в механизме исполнительной власти и структуры, составляющие "президентскую вертикаль", обладают реальной возможностью влиять на направления законодательного обеспечения тех или иных аспектов безопасности.

Напомним вкратце о самом законодательном процессе. Федеральные законы принимаются Государственной Думой. Принимаются они большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией РФ. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он вообще не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало уже квалифицированное большинство (не менее двух третей) от общего числа депутатов Государственной Думы. Напомним также, что Конституцией РФ (ст. 106) устанавливается перечень вопросов, по которым принятые ГД законы подлежат обязательному рассмотрению в верхней палате парламента. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Иные акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после их принятия. Если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ (по тем или иным аспектам обеспечения безопасности подавляющее большинство составляют федеральные законы, за исключением вопросов военного и чрезвычайного положения, - см. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" и Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"). Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию - здесь не допускается отклонение Президентом РФ.

В настоящее время федеральных законов в области обеспечения соответствующих видов и аспектов безопасности принято и действует весьма немало. Основные из них уже были перечислены при рассмотрении ст. 5 Закона.

Так же как и Совет Федерации, Государственная Дума образует специальные комитеты и комиссии, которых на данный момент также весьма немало. Так же как и в случае с Советом Федерации, многие из данных органов ГД в рамках своей работы затрагивают вопросы законодательного обеспечения тех или иных аспектов безопасности.

Так, в частности, создан Комитет ГД по безопасности. Его деятельность регулируется Временным положением о Комитете Государственной Думы Федерального Собрания РФ по безопасности от 15 января 2008 г. N 3/2 <3>. Основными задачами Комитета являются:

--------------------------------

<3> URL: http:// www.komitet2-16.km.duma.gov.ru/ site.xp/ 049056.html.

- внесение предложений по формированию примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию и календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц;

- предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовка к рассмотрению Государственной Думой;

- подготовка проектов постановлений Государственной Думы;

- подготовка заключений по законопроектам и проектам постановлений по вопросам ведения Комитета, поступившим на рассмотрение Государственной Думы;

- рассмотрение и исполнение поручений Совета Государственной Думы;

- в соответствии с решением палаты подготовка запросов в Конституционный Суд;

- организация проводимых Государственной Думой парламентских слушаний, круглых столов и других мероприятий по проблемам безопасности;

- дача заключений и предложений по соответствующим разделам проекта федерального бюджета;

- мониторинг практики применения законодательства в сфере безопасности;

- внесение предложений о проведении мероприятий в Государственной Думе по проблемам, относящимся к ведению Комитета;

- решение вопросов организации своей деятельности.

Весьма обширно определен перечень вопросов ведения Комитета. К основной группе таких вопросов относятся предварительное рассмотрение и подготовка к рассмотрению Государственной Думой законопроектов и проектов постановлений палаты по следующим вопросам:

1) о статусе и правовом регулировании деятельности:

- Министерства внутренних дел, в т.ч. Федеральной миграционной службы;

- Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

- Федеральной службы исполнения наказаний;

- Государственной фельдъегерской службы;

- Службы внешней разведки;

- Федеральной службы безопасности;

- Федеральной службы охраны;

- Федеральной таможенной службы;

- Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;

- Следственного комитета при Генеральной прокуратуре и органов прокуратуры;

- Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора);

2) о борьбе с организованной, транснациональной преступностью, наркобизнесом, терроризмом, экстремизмом, контрабандой и коррупцией;

3) об обеспечении общественной безопасности, защите граждан и общества от преступных посягательств;

4) об оперативно-розыскной деятельности правоохранительных органов и специальных служб;

5) о расходах федерального бюджета, направленных на обеспечение национальной безопасности и правоохранительной деятельности в РФ;

6) об обеспечении суверенитета и территориальной целостности РФ, безопасности ее границ и континентального шельфа;

7) об обеспечении экономической безопасности;

8) об обеспечении ядерной и радиационной безопасности;

9) об основах обеспечения продовольственной безопасности;

10) об информационной безопасности личности, общества и государства (защита информации, составляющей государственную, служебную и коммерческую тайну, защита персональных данных, информационно-психологическая безопасность человека);

11) об основах предупреждения преступности, привлечения населения к охране правопорядка, профилактики девиантного поведения, представляющего угрозу безопасности граждан и общества (наркомания, преступность несовершеннолетних, алкоголизм);

12) об уголовно-исполнительном законодательстве;

13) об обеспечении безопасности федеральных органов государственной власти и должностных лиц судебных, правоохранительных и контролирующих органов;

14) об обеспечении государственной защиты потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству;

15) о защите основ конституционного строя, прав, законных интересов и личной безопасности граждан при чрезвычайных обстоятельствах;

16) о правовом режиме чрезвычайного положения;

17) об организации гражданской обороны на территории РФ (совершенствование правовых механизмов, обеспечивающих предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, связанных с катастрофами природного и техногенного характера);

18) о совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, ее интеграции с аналогичными системами иностранных государств;

19) о пожарной безопасности;

20) об обеспечении безопасности дорожного движения;

21) о регулировании оборота, хранения, использования оружия, боеприпасов и специальных средств;

22) о ведомственной охране, частной охранной и детективной деятельности;

23) о социальной защите и пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную и правоохранительную службу в органах, учреждениях и войсках ведомств, входящих в систему безопасности РФ, а также членов их семей;

24) участие в подготовке к рассмотрению Государственной Думой законопроектов и (или) проектов постановлений палаты с дачей обязательных для рассмотрения палатой заключений по следующим вопросам:

25) об объявлении амнистии и о порядке ее применения;

26) о миграционном и иммиграционном режиме, правовом статусе иностранных граждан в РФ, въезде в РФ и выезде граждан из РФ, регистрации граждан;

27) о технологической безопасности;

28) об экологической безопасности;

29) о совершенствовании уголовного, уголовно-процессуального законодательства;

30) о социальной безопасности (ответственность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ за ненадлежащее исполнение обязанностей, повлекшее ухудшение условий и снижение уровня жизни населения в целом, а также отдельных социальных групп);

31) о коллективной безопасности государств - участников СНГ и ОДКБ;

32) о ратификации международных договоров, направленных на достижение эффективного контроля за ядерными вооружениями, поддержание стратегической стабильности в мире на основе выполнения государствами своих международных обязательств в этой сфере, а также выполнения взаимных обязательств.

Причем этот перечень сформулирован как открытый. Комитет Государственной Думы по безопасности также участвует в обобщении правоприменительной практики деятельности специальных служб в целях прогнозирования, своевременного выявления и нейтрализации внешних и внутренних угроз национальной безопасности, участвует в совершенствовании законодательного регулирования концептуальных подходов к экономической реформе, основ государственного управления экономикой в части, касающейся экономической безопасности. Участвует в разработке правовых основ геополитических интересов РФ, направленных на укрепление национальной безопасности, и в разработке модельных (рекомендательных) законодательных актов для государств - участников СНГ и ОДКБ в сфере безопасности.

В период весенней сессии 2011 года Комитет проводил работу по 80 законопроектам, из них в полном объеме завершена работа по 34 законопроектам. За первое полугодие 2011 года Думой принято 20 федеральных законов, ответственным по которым являлся данный Комитет. В период весенней сессии 2011 года Комитет провел 33 заседания, на которых было рассмотрено 128 вопросов. Утверждено 10 заключений на законопроекты, по которым Комитет являлся соисполнителем. Комитет также работал во взаимодействии с региональными структурами обеспечения безопасности, так, в июне 2011 года в Государственной Думе состоялось координационное совещание председателей комитетов (комиссий) по обороне и безопасности парламентов государств - членов ОДКБ; в Калининграде состоялось совещание по вопросу изучения военно-политической обстановки в Восточно-Европейском регионе коллективной безопасности ОДКБ.

3. Полномочия палат Федерального Собрания в области безопасности устанавливаются также и другими законами. В частности, в области обороны Совет Федерации:

- рассматривает расходы на оборону, установленные принятыми Государственной Думой федеральными законами о федеральном бюджете;

- рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы в области обороны;

- утверждает указы Президента РФ о введении военного положения и чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также о привлечении Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению;

- решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации.

Государственная Дума:

- рассматривает расходы на оборону, устанавливаемые федеральными законами о федеральном бюджете;

- принимает федеральные законы в области обороны.

В области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций Федеральное Собрание:

- обеспечивает единообразие в законодательном регулировании в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

- утверждает бюджетные ассигнования на финансирование деятельности и мероприятий в указанной области;

- проводит парламентские слушания по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В области обеспечения режима военного положения Совет Федерации:

- рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам обеспечения режима военного положения;

- рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам прекращения или приостановления действия международных договоров Российской Федерации с иностранным государством (группой государств), совершившим (совершивших) акт агрессии против РФ, и государствами, союзными с ним (ними).

Государственная Дума:

- принимает федеральные законы по вопросам обеспечения режима военного положения;

- принимает федеральные законы по вопросам прекращения или приостановления действия международных договоров РФ с иностранным государством (группой государств), совершившим (совершивших) акт агрессии против Российской Федерации, и государствами, союзными с ним (ними).

Статья 10. Полномочия Правительства Российской Федерации в области обеспечения безопасности

Комментарий к статье 10

1. Основы конституционно-правового статуса Правительства РФ, включая перечень его основных полномочий, определены нормами гл. 6 Конституции РФ, конкретизируются они Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

Правительство РФ является органом государственной власти РФ, осуществляющим исполнительную власть, - возглавляет единую систему исполнительной власти в государстве. По порядку осуществления компетенции является коллегиальным органом. Состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя и федеральных министров. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Не позднее недельного срока после назначения Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Председатель Правительства РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу.

Наделение в рассматриваемой статье Закона Правительства РФ определенными полномочиями в области обеспечения безопасности имеет также конституционную основу, которая определяется в ст. 114 Конституции РФ, согласно которой Правительство РФ:

- разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

- обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики;

- обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

- осуществляет управление федеральной собственностью;

- осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ;

- осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

- осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента РФ.

Основу здесь составляют не только те два полномочия, которые нами выделены, но и все, что определены гл. 6 Конституции РФ.

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть Президентом РФ отменены. В целом такие акты Правительства РФ относятся к сфере подзаконного нормотворчества (это касается только нормативных актов).

Базовым и одновременно развивающим положения гл. 6 Конституции РФ законом, определяющим основы статуса Правительства, является уже упоминавшийся Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Порядок деятельности Правительства РФ подробно регулируется Регламентом Правительства РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260.

Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Устанавливает также порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. Правительство РФ вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве. Правительство РФ также координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, которые подведомственны Президенту РФ, - в соответствии с законодательными требованиями и актами Президента РФ.

К общим полномочиям Правительства относятся следующие:

- организует реализацию внутренней и внешней политики;

- осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;

- обеспечивает единство системы исполнительной власти в РФ, направляет и контролирует деятельность ее органов;

- формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;

- реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности РФ Правительство РФ:

- осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности;

- организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований;

- обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям;

- обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности;

- принимает меры по охране Государственной границы РФ;

- руководит гражданской обороной.

В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью Правительство РФ:

- участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства;

- осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями;

- разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов;

- осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.

Ряд полномочий Правительства РФ в сфере экономики также имеет непосредственное значение в рассматриваемой области:

- осуществляет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ регулирование экономических процессов;

- прогнозирует социально-экономическое развитие, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики;

- формирует мобилизационный план экономики, обеспечивает функционирование оборонного производства.

В социальной сфере:

- обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности;

- принимает меры по реализации трудовых прав граждан;

- разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ ("действует", не правда ли?);

- принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия.

Непосредственное отношение к рассматриваемой области имеют некоторые полномочия Правительства РФ в сфере охраны окружающей среды и природопользования, где Правительство РФ:

- обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

- принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия (тоже звучит);

- организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы;

- координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

2. Федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Россия, определяются как увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития.

Инициаторами постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать федеральные органы исполнительной власти. Инициаторами разработки межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ, могут выступать как отдельные страны, так и группы стран, а также координирующие органы государств - участников СНГ. Отбор проблем для их программной разработки и решения на федеральном уровне определяется следующими факторами:

- значимость проблемы;

- невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки для ее решения;

- принципиальная новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;

- необходимость координации межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производств для решения данной проблемы.

При обосновании необходимости решения проблем программными методами на федеральном уровне должны учитываться приоритеты и цели социально-экономического развития, направления структурной, научно-технической и инновационной политики, прогнозы развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов, результаты анализа экономического, социального и экологического состояния страны, внешнеполитические и внешнеэкономические условия, критические технологии, а также международные договоренности.

При программной разработке проблемы в области обеспечения обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства предложение о программной разработке проблемы и проект концепции целевой программы с обоснованиями представляются федеральными органами исполнительной власти в Военно-промышленную комиссию при Правительстве РФ.

Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Подпрограммы выделяются исходя из масштабности и сложности решаемых задач, а также необходимости рациональной организации их решения.

Целевая программа состоит из следующих разделов:

- характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа;

- основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показателей;

- перечень программных мероприятий;

- обоснование ресурсного обеспечения целевой программы;

- механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков;

- оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы.

Каждая программа содержит так называемый паспорт федеральной целевой программы.

К содержанию каждого из разделов таких программ предъявляются соответствующие общие требования.

В первом разделе должна определяться подробная постановка проблемы (ее детальное обозначение). Здесь также содержатся аналитические данные о причинах возникновения проблемы, о связи ее с приоритетными направлениями национального развития. В данном случае - с основными направлениями государственной политики в области обеспечения безопасности. Это должно быть связано с приоритетами в области достижения национальной безопасности во внутриполитической, экономической, социальной сферах, в сфере науки и образования, в международной, духовной, информационной, военной, оборонно-промышленной и экологической сферах, в сфере общественной безопасности. Как указывалось выше (см. комментарий к ст. 3 и ст. 8 Закона), Стратегия национальной безопасности определяет в качестве приоритетов безопасности РФ национальную оборону, государственную и общественную безопасность. Для обеспечения национальной безопасности государство, наряду с достижением основных приоритетов национальной безопасности, сосредоточивает свои усилия и ресурсы на следующих приоритетах устойчивого развития:

- повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования личной безопасности, а также высоких стандартов жизнеобеспечения;

- экономический рост, который достигается прежде всего путем развития национальной инновационной системы и инвестиций в человеческий капитал;

- наука, технологии, образование, здравоохранение и культура, которые развиваются путем укрепления роли государства и совершенствования государственно-частного партнерства;

- экология живых систем и рациональное природопользование, поддержание которых достигается за счет сбалансированного потребления, развития прогрессивных технологий и целесообразного воспроизводства природно-ресурсного потенциала страны;

- стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство, которые укрепляются на основе активного участия России в развитии многополярной модели мироустройства.

Первый раздел программы также должен содержать описание основных рисков, связанных с программно-целевым методом решения проблемы.

Второй раздел программы должен содержать развернутые формулировки целей и задач программы с указанием целевых индикаторов и показателей. К целям предъявляются такие требования, как специфичность, достижимость, измеряемость, привязка к временному графику. Раздел также должен содержать обоснование необходимости решения поставленных задач для достижения сформулированных целей программы и обоснование сроков решения задач и реализации программы с описанием основных этапов реализации и указанием прогнозируемых значений целевых индикаторов и показателей для каждого этапа, а также условия досрочного прекращения реализации целевой программы.

Третий раздел программы содержит перечень мероприятий, которые предлагается реализовать для решения задач целевой программы и достижения поставленных целей, а также информацию о необходимых для реализации каждого мероприятия ресурсах (с указанием статей расходов и источников финансирования) и сроках. Программные мероприятия должны быть увязаны по срокам и ресурсам и обеспечивать решение задач целевой программы.

В четвертом разделе программы должно содержаться обоснование ресурсного обеспечения, необходимого для реализации программы, а также сроков и источников финансирования. Кроме того, раздел должен включать в себя обоснование возможности привлечения (помимо средств федерального бюджета) внебюджетных средств и средств бюджетов субъектов РФ для реализации программных мероприятий и описание механизмов привлечения этих средств.

Требования к пятому разделу весьма обширны, они касаются порядка обеспечения мониторинга и анализа хода реализации программы.

Шестой раздел программы должен содержать описание социальных, экономических и экологических последствий, которые могут возникнуть при реализации программы, общую оценку вклада целевой программы в экономическое развитие, а также оценку эффективности расходования бюджетных средств. Оценка эффективности осуществляется по годам или этапам в течение всего срока реализации целевой программы, а при необходимости и после ее реализации.

Методика оценки эффективности целевой программы разрабатывается государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами) с учетом специфики программы и должна служить приложением к тексту программы.

Можно указать основные из таких программ, которые в официальных рубрикаторах, в частности на таком ресурсе, как http://www.programs-gov.ru/, обозначены термином "безопасность и экология", что, надо полагать, отражает стремление власти действовать в русле устойчивого развития. Были разработаны в прошлом такие целевые программы, как "Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года"; "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы"; "Государственная граница Российской Федерации (2003 - 2010 годы)"; "Реструктуризация запасов ракет, боеприпасов и взрывчатых материалов, приведение системы хранения и эксплуатации во взрывопожаробезопасное состояние на 2005 - 2010 годы". Действуют такие программы, как "Мировой океан"; "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации" (президентская); "Промышленная утилизация вооружений и военной техники (2005 - 2010 годы)"; "Создание системы базирования Черноморского флота на территории Российской Федерации в 2004 - 2020 годы"; "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы и на период до 2012 года"; "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года"; "Развитие уголовно-исполнительной системы (2007 - 2016 годы)"; "Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года" и ряд иных.

Эффективная реализация подобных программ возможна лишь в том случае, если их финансирование не будет бить по уровню жизни населения, а также если их реализация будет защищена от негативного воздействия внешних факторов.

3. Правительство РФ также устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых оно осуществляет. Деятельность каждого из этих органов может затрагивать аспекты обеспечения безопасности. Это федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ (см. Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти"). Ряд полномочий таких органов действительно способен оказывать воздействие на обеспечение соответствующих аспектов безопасности.

В частности, в рамках экологической безопасности Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) (см. Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370") наделена такими полномочиями, как осуществление контроля и надзора:

- в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды их обитания;

- в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения;

- за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

- за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов);

- за соблюдением законодательства РФ и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе;

- за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе;

- государственный земельный контроль в пределах своих полномочий;

- за соблюдением требований законодательства в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов);

- за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения;

- за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов РФ полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции.

Важны также здесь функции Росприроднадзора как федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал. Росприроднадзор также утверждает нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, а также организует прием и рассмотрение отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов, представляемой в уведомительном порядке субъектами малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, устанавливает нормативы на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, а также ведет государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух, и выполняет ряд иных схожих полномочий.

Подведомственная Правительству РФ Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) (см. Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору") является:

- органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;

- уполномоченным органом в области промышленной безопасности;

- органом государственного горного надзора;

- органом государственного энергетического надзора;

- органом государственного строительного надзора;

- регулирующим органом в соответствии с Конвенцией о ядерной безопасности и Объединенной конвенцией о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами, а также компетентным органом Российской Федерации в соответствии с Поправкой к Конвенции о физической защите ядерного материала.

На основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства эта служба самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

- федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- порядок выдачи разрешений на право ведения работ в области использования атомной энергии работникам объектов использования атомной энергии в соответствии с перечнем должностей, утвержденным Правительством РФ;

- требования к составу и содержанию документов, обосновывающих обеспечение безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов и (или) безопасности осуществляемой деятельности в области использования атомной энергии, необходимых для лицензирования деятельности в этой области, а также порядок проведения экспертизы указанных документов;

- порядок организации и осуществления надзора за системой государственного учета и контроля ядерных материалов;

- требования к регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов и к ведению этого реестра;

- порядок оформления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов и перечень включаемых в нее сведений;

- порядок проведения технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения;

- порядок осуществления экспертизы промышленной безопасности и требования к оформлению заключения данной экспертизы;

- перечень должностных лиц, осуществляющих государственный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений);

- форма декларации безопасности гидротехнических сооружений;

- порядок формирования и регламент работы экспертных комиссий по проведению государственной экспертизы деклараций безопасности гидротехнических сооружений;

- порядок формирования и ведения дел при осуществлении государственного строительного надзора, требования, предъявляемые к включаемым в такие дела документам;

- форма свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;

- своды правил в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании;

- методики разработки и установления нормативов предельно допустимых выбросов радиоактивных веществ в атмосферный воздух и нормативов допустимых сбросов радиоактивных веществ в водные объекты;

- порядок выдачи и форма разрешений на выбросы и сбросы радиоактивных веществ;

- нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Осуществляет контроль и надзор:

- за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за условиями действия разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии;

- за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью (на объектах использования атомной энергии);

- за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, за системами единого государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов;

- за выполнением международных обязательств Российской Федерации в области обеспечения безопасности при использовании атомной энергии;

- за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах;

- за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике (технический контроль и надзор в электроэнергетике);

- за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.

Следует отметить, что здесь указан далеко не весь спектр полномочий Ростехнадзора.

То же можно сказать и об иных приведенных выше полномочиях органов исполнительной власти.

Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие, а также вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным договорам РФ или нарушения ими прав и свобод.

В соответствии с Конституцией и ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суд, вопросы конституционности нормативных актов Правительства РФ разрешаются Конституционным Судом РФ.

4. Перечень полномочий Правительства РФ в области обеспечения безопасности сформулирован в рассматриваемой статье как открытый. Законами, а также подзаконными нормативными актами Президента РФ на Правительство РФ могут быть возложены иные полномочия в данной сфере, что, впрочем, не исключает главенствующей роли президентских органов в рамках обеспечения безопасности. Здесь законодатель подразумевает такие полномочия Правительства РФ, которые уже установлены соответствующими законами на данный момент, а также те, которые могут быть изменены или установлены вновь.

Подобные полномочия Правительства РФ определяются многими законами, которыми регулируются те или иные аспекты обеспечения безопасности. В частности, ст. 6 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" определяет следующие полномочия Правительства РФ в сфере обороны:

- осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов;

- руководит деятельностью по вопросам обороны подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти;

- разрабатывает и представляет в Государственную Думу предложения по расходам на оборону в федеральном бюджете;

- организует оснащение Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов вооружением и военной техникой по их заказам;

- организует обеспечение Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов материальными средствами, энергетическими и другими ресурсами и услугами по их заказам;

- организует разработку и выполнение государственных программ вооружения и развития оборонного промышленного комплекса;

- организует разработку и выполнение планов перевода (мобилизационных планов) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного времени, а также планов создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов и др.

В сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций Правительство РФ:

- издает на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных актов Президента РФ постановления и распоряжения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечивает их исполнение;

- организует проведение научных исследований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

- организует разработку и обеспечивает выполнение специальных федеральных программ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций федерального характера;

- определяет задачи, функции, порядок деятельности, права и обязанности федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, осуществляет руководство единой государственной системой предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- обеспечивает создание федеральных резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального характера, а также определяет порядок использования указанных резервов;

- устанавливает и контролирует процесс производства, режим хранения, условия перевозки и порядок использования радиоактивных и других особо опасных веществ, соблюдение при этом необходимых мер безопасности;

- устанавливает классификацию чрезвычайных ситуаций, в том числе чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, и полномочия исполнительных органов государственной власти по их ликвидации;

- обеспечивает защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций федерального характера, определяет порядок оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и при возникновении чрезвычайных ситуаций регионального характера;

- определяет порядок привлечения спасательных воинских формирований федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, к предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- определяет порядок сбора информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, порядок обмена указанной информацией между исполнительными органами государственной власти, а также органами управления, специально уполномоченными на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

- определяет порядок предоставления участков для установки и (или) порядок установки специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей;

- принимает решения о выплате единовременной материальной помощи гражданам РФ в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая определение случаев оказания единовременной материальной помощи, а также круга лиц, которым указанная помощь будет оказана, и др.

Статья 11. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности

Комментарий к статье 11

1. Одним из важнейших звеньев в системе механизма государства, которое призвано выполнять соответствующие задачи в области обеспечения безопасности, являются федеральные органы исполнительной власти, которые на практике должны реализовывать все положения нормативно-правовой базы в этой области, а также, учитывая то, что одной из форм осуществления функций государства является организационная форма, и осуществлять все текущие организационные вопросы, необходимые для реализации определенных правовой базой задач. Это обусловливается самой природой органов исполнительной власти - исполнять, реализовывать положения законодательного нормативного массива в соответствующей области, что предопределяет и наделение таких органов правом подзаконного нормотворчества.

Вообще, в науке нет единой точки зрения на критерии разграничения форм осуществления функций государства. Это, в свою очередь, порождено разными подходами к пониманию самой формы осуществления функций государства. Одни понимают под ней особые виды деятельности государственных институтов - в отличие от негосударственных элементов общества. В этом случае к формам осуществления функций государства относят законодательную (правотворческую), исполнительную, надзорную (контрольно-надзорную) и судебную. Согласно другому подходу под формами осуществления функций государства понимается однородная по признакам деятельность органов государственной власти. В этом случае выделяют такие формы, как правотворческая деятельность, правоприменительная деятельность, оперативно-исполнительная деятельность, правоохранительная деятельность. Главное отличие второго подхода в том, что все приведенные выше формы называются правовыми, но выделяют еще и организационные (еще можно встретить их обозначение как фактических) формы, к которым относят организационно-регламентирующую, организационно-хозяйственную и организационно-идеологическую. В каждом из этих подходов есть доля истины, хотя оба они и несколько уходят в своем объяснении от экономического базиса - от той основы, которая предопределяет любую деятельность государства вообще.

Но второй подход представляется все же более объективным. Деятельность органов исполнительной власти может осуществляться во многих из приведенных форм. Они наделяются правом правотворчества, включая законодательную инициативу (хотя это и не относится напрямую к рассматриваемой статье, но следует помнить о взаимодействии Правительства РФ с подведомственными ему органами исполнительной власти, то же, с еще большей актуализацией к данной теме, можно сказать о Президенте РФ, хоть он и не относится ни к одной из ветвей), они осуществляют правоприменение, выполняют оперативно-исполнительные задачи, осуществляют правоохранительные функции (те же ФСБ, МВД и пр.), за исключением, разумеется, судебных полномочий. Органы исполнительной власти в ходе своей деятельности прибегают ко всем трем видам организационной формы.

В целом же можно отметить, что все средства и формы воздействия государства на общество определяются конкретно-историческими условиями развития экономического базиса в национальном, региональном и мировом масштабе.

Прежний Закон о безопасности, напомним, содержал в ст. 8 определение основных элементов системы безопасности, которую, согласно этой статье, образовывали органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Создание органов обеспечения безопасности, не установленных законом, запрещалось, запрещается это и сейчас, по вполне ясным причинам. Таким образом, органы исполнительной власти, наряду с органами других ветвей власти, относились к системе обеспечения безопасности, являясь в этой системе одним из базовых звеньев.

В настоящее время Стратегия национальной безопасности относит такие органы к силам обеспечения национальной безопасности. К таковым относятся Вооруженные Силы, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства. Органы исполнительной власти, относясь к структуре государственного механизма в целом, выполняют и возлагаемые на них функции в области обеспечения безопасности. Эти задачи и функции определяются прежде всего отраслевой (межотраслевой) принадлежностью соответствующего органа, а также обусловленные этим их общие задачи - в порядке определения предметов компетенции и полномочий соответствующего органа исполнительной власти. С этой точки зрения практически все федеральные органы исполнительной власти выполняют те или иные задачи и осуществляют те или иные функции в области обеспечения безопасности, но именно в рамках их компетенции, именно в рамках их функций.

Допустим, одним из полномочий подведомственного Правительству РФ Министерства природных ресурсов и экологии РФ (см. Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404) является принятие нормативно-правовых актов по таким вопросам, важным для обеспечения экологической безопасности, как:

- требования к составу и содержанию документов, касающихся оценки техногенного воздействия на окружающую среду;

- технические нормативы выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, требования по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их обезвреживанию, порядок установления источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, источников вредных физических воздействий на атмосферный воздух, перечни вредных (загрязняющих) веществ, перечни вредных физических воздействий на атмосферный воздух, подлежащих государственному учету и нормированию;

- перечни (кадастры) объектов, в отношении которых должны определяться технические нормативы выбросов;

- методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;

- правила инвентаризации объектов размещения отходов и правила учета в области обращения с отходами;

- критерии и порядок отнесения опасных отходов к классам опасности по степени воздействия на окружающую среду, а также порядок паспортизации опасных отходов.

МПР принимает также нормативные акты в иных областях, из которых многое относится к обеспечению экологической безопасности. Некоторые иные полномочия МПР в области обеспечения экологической безопасности:

- осуществляет охрану и воспроизводство объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

- осуществляет охрану водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

- регулирует численность объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

- ведет государственный учет численности объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также государственный мониторинг и государственный кадастр объектов животного мира, находящихся на этих территориях;

- осуществляет меры по воспроизводству объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, и восстановлению среды их обитания, нарушенной в результате стихийных бедствий и по иным причинам;

- согласовывает в пределах своей компетенции порядок и сроки представления отчетности индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами;

- определяет срок хранения материалов учета индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами;

- разрабатывает проекты правил и методов исследований (испытаний) и измерений, в том числе правил отбора образцов, необходимых для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия, с использованием документов в области стандартизации в установленной сфере деятельности;

- осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

МПР также осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (см. комментарий к ст. 10 Закона), Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию, которые также наделены некоторыми полномочиями в области экологической, технологической и смежных с ними видов безопасности.

Аналогично можно рассмотреть практически каждый из органов исполнительной власти, выделив в сфере их компетенции и полномочий те, реализация и осуществление которых призваны способствовать обеспечению практически всех видов безопасности - государственной, общественной, экологической, радиационной, технологической, военной, информационной, биологической, пожарной и т.д. Но так как всего таких органов насчитывается не один десяток, то попросту на это не хватит объема. Здесь достаточно указать на то, что безопасность - это явление комплексное, она, как требование и как состояние, пронизывает практически все сферы, в которые проникает регулирующее воздействие государства. Поэтому в сфере регулирующего воздействия каждого из органов исполнительной власти есть сферы, регулирование которых, управление которыми и надзор (контроль) за которыми способствуют, соответственно специфике компетенции соответствующего органа и реализации задач по обеспечению тех или иных видов безопасности. Какого-либо универсального "органа обеспечения всеобщей безопасности" нет и никогда не было ни в одном государстве.

2. Органы исполнительной власти, исходя из их статуса (исполнять, обеспечивать реализацию), обеспечивают реализацию содержащихся в законах и подзаконных актах требований обеспечения безопасности, могут являться заказчиками государственных целевых программ в области обеспечения безопасности, а могут (а значит - обязаны, в случае возложения на них законом такой обязанности) такие программы и разрабатывать, они также выполняют различные мероприятия организационного, финансового и иного плана в сфере обеспечения безопасности, они, наконец, могут формировать, в рамках компетенции, специальные органы в данной области.

Представляется уместным рассмотреть некоторые полномочия некоторых из таких органов. Речь идет прежде всего о тех федеральных органах исполнительной власти, которыми руководит Президент РФ, который, как известно, являясь главой государства, является у нас и гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. На этих конституционных нормах основано наделение главы государства полномочиями по определению основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности, см. комментарий к ст. 8 Закона. Эта же статья Закона наделяет Президента РФ и такими полномочиями, как определение компетенции федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых он осуществляет.

Однако еще раз подчеркнем, что к силам обеспечения безопасности, согласно Стратегии национальной безопасности, относятся все федеральные органы государственной власти, включая и исполнительные, которые законом наделяются соответствующими полномочиями. И далеко не все органы исполнительной власти, подведомственные Президенту РФ, обеспечивают подавляющее большинство видов безопасности. К примеру, та же экологическая безопасность обеспечивается в основном в рамках деятельности Минприроды (см. выше) и подчиненных ему контрольно-надзорных органов, а ими руководит не Президент РФ, а Правительство РФ. Ряд полномочий этих контрольно-надзорных органов рассмотрен в комментарии к ст. 10 Закона. В подчинении же Президента РФ находятся органы исполнительной власти, выполняющие задачи в рамках тех приоритетов национальной безопасности, которые определены п. 23 Стратегии национальной безопасности, - национальная оборона, государственная и общественная безопасность.

Статья 10 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" определяет Вооруженные Силы РФ как государственную военную организацию, составляющую основу обороны Российской Федерации. Они предназначены для отражения агрессии, направленной против РФ, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории РФ, а также для выполнения задач в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами.

В целях защиты интересов РФ и ее граждан, поддержания международного мира и безопасности формирования Вооруженных Сил могут оперативно использоваться за пределами территории РФ в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ и указанным Федеральным законом для решения следующих задач:

- отражение вооруженного нападения на формирования ВС РФ, другие войска или органы, дислоцированные за пределами территории Российской Федерации;

- отражение или предотвращение вооруженного нападения на другое государство, обратившееся к Российской Федерации с соответствующей просьбой;

- защита граждан РФ за пределами территории Российской Федерации от вооруженного нападения на них;

- борьба с пиратством и обеспечение безопасности судоходства.

Привлечение ВС РФ к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению производится Президентом РФ в соответствии с федеральными законами.

Применение Вооруженных Сил для выполнения задач в соответствии с международными договорами РФ осуществляется на условиях и в порядке, которые оговорены в этих договорах и установлены законодательством.

Деятельность Вооруженных Сил осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и иными нормативными правовыми актами, издающимися, к примеру, органами Министерства обороны. Часть состава ВС РФ может входить в объединенные вооруженные силы или находиться под объединенным командованием в соответствии с международными договорами.

Решение об оперативном использовании за пределами территории Российской Федерации формирований Вооруженных Сил принимается Президентом РФ на основании соответствующего постановления Совета Федерации Федерального Собрания. Общая численность формирований Вооруженных Сил, районы их действий, стоящие перед ними задачи и срок использования этих формирований определяются Президентом как Верховным Главнокомандующим ВС РФ.

Комплектование формирований ВС РФ военнослужащими, гражданским персоналом, обеспечение материально-техническими средствами и предоставление входящим в их состав военнослужащим и гражданскому персоналу медицинского и иных видов обеспечения осуществляет Министерство обороны РФ.

Решение о досрочном отзыве формирований Вооруженных Сил принимается Президентом либо по его поручению Министерством обороны.

3. Весьма обширными полномочиями в области обеспечения безопасности обладает Федеральная служба безопасности, статус и компетенция органов которой определен Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" (далее - Закон о ФСБ). Так как ФСБ обладает наиболее обширными полномочиями в сфере безопасности государства и общества, рассмотрим ее компетенцию подробнее.

Федеральная служба безопасности определяется Законом о ФСБ как единая централизованная система органов Федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности РФ. Руководство деятельностью службы осуществляется Президентом РФ. Управление службой осуществляется руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности через указанный федеральный орган исполнительной власти и его территориальные органы. Руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности назначается на должность и освобождается от должности тоже Президентом РФ.

Деятельность органов ФСБ осуществляется по следующим основным направлениям:

- контрразведывательная деятельность;

- борьба с терроризмом;

- борьба с преступностью;

- разведывательная деятельность;

- пограничная деятельность;

- обеспечение информационной безопасности.

Иные направления деятельности органов Федеральной службы безопасности определяются федеральным законодательством.

Контрразведывательная деятельность определена как деятельность, осуществляемая органами ФСБ и (или) их подразделениями (органы контрразведки), а также должностными лицами таких органов и подразделений посредством проведения контрразведывательных мероприятий в целях выявления, предупреждения, пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности РФ. Основаниями для проведения органами контрразведки контрразведывательных мероприятий являются:

- наличие данных о признаках разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности РФ;

- необходимость получения сведений о событиях или действиях, создающих угрозу безопасности;

- необходимость обеспечения защиты сведений, составляющих государственную тайну;

- необходимость изучения (проверки) лиц, оказывающих или оказывавших содействие органам Федеральной службы безопасности на конфиденциальной основе;

- необходимость обеспечения собственной безопасности;

- запросы специальных служб, правоохранительных органов и иных организаций иностранных государств, международных организаций в соответствии с международными договорами РФ.

Перечень оснований для проведения контрразведывательных мероприятий является исчерпывающим и может быть изменен или дополнен только на уровне федерального закона - как путем внесения соответствующих изменений (дополнений) в Закон о ФСБ, так и путем принятия отдельного закона.

В процессе контрразведывательной деятельности проводятся гласные и негласные мероприятия, особый характер которых определяется условиями этой деятельности. Порядок проведения контрразведывательных мероприятий устанавливается нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, то есть самой ФСБ. В качестве определенных правовых гарантий некоторых из провозглашенных Конституцией прав и свобод Закон о ФСБ содержит несколько императивных норм относительно порядка проведения контрразведывательных мероприятий, ограничивающих права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также контрразведывательных мероприятий, ограничивающих право граждан на неприкосновенность жилища, - все это допускается только на основании судебного постановления и только в установленном законом порядке.

При необходимости проведения контрразведывательных мероприятий, ограничивающих указанные права, руководитель органа контрразведки или его заместитель возбуждает перед судом соответствующее ходатайство. В постановлении о возбуждении ходатайства излагаются мотивы и основания, в силу которых возникла необходимость в проведении соответствующих мероприятий, а также приводятся данные, подтверждающие обоснованность ходатайства (за исключением сведений о лицах, оказывающих или оказывавших органам ФСБ содействие на конфиденциальной основе, а также об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов Федеральной службы безопасности). Рассмотрение такого ходатайства должно осуществляться судьей единолично и незамедлительно по месту проведения таких мероприятий или по месту нахождения органа, ходатайствующего об их проведении. Рассмотрев ходатайство, судья выносит одно из следующих постановлений:

- о допустимости проведения контрразведывательных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан;

- об отказе в проведении контрразведывательных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан.

Срок действия вынесенного судьей постановления исчисляется в сутках со дня его вынесения и не может превышать 180 суток, если судьей не принято иное решение. При этом течение срока не прерывается. При необходимости продления срока действия постановления судья выносит решение на основании вновь представленных материалов. Отказ судьи в проведении контрразведывательных мероприятий орган контрразведки, ходатайствующий об их проведении, вправе обжаловать в вышестоящий суд.

В неотложных случаях, когда промедление может привести к совершению тяжкого или особо тяжкого преступления либо когда имеются данные об угрозе государственной, военной, экономической или экологической безопасности, на основании мотивированного постановления руководителя органа контрразведки или его заместителя при проведении контрразведывательных мероприятий допускается ограничение указанных в настоящей статье конституционных прав граждан без предварительного судебного постановления с обязательным уведомлением судьи в течение 24 часов с момента ограничения конституционных прав граждан. Орган контрразведки в течение 48 часов с момента ограничения конституционных прав граждан обязан получить постановление судьи о таком ограничении либо отменить указанное ограничение. Закон о ФСБ не устанавливает критериев таких неотложных случаев, что, следует полагать, отдает это на усмотрение подзаконного нормотворчества самой ФСБ или ее непосредственного руководителя (см. комментарий к ст. 8).

Постановление судьи о допустимости проведения контрразведывательных мероприятий, ограничивающих указанные права, и материалы, послужившие основанием для его принятия, хранятся в органах контрразведки. Ходатайство руководителя органа контрразведки или его заместителя о проведении контрразведывательных мероприятий, ограничивающих указанные права, постановление судьи и материалы, послужившие основанием для его принятия, представляются в органы прокуратуры в случае проведения в порядке надзора проверок по поступившим в прокуратуру материалам, информации, обращениям граждан, свидетельствующим о нарушении органами контрразведки законодательства. Результаты контрразведывательных мероприятий могут быть использованы в уголовном судопроизводстве в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством для использования результатов оперативно-розыскной деятельности.

Борьба с терроризмом легально определена как деятельность, осуществляемая органами ФСБ и (или) их подразделениями (органы по борьбе с терроризмом), а также должностными лицами указанных органов и подразделений, по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористических актов посредством проведения оперативно-боевых и иных мероприятий. Основаниями для проведения органами по борьбе с терроризмом мероприятий по борьбе с терроризмом являются:

- необходимость пресечения террористического акта (кто его подготовил - другой вопрос);

- необходимость выявления лиц, причастных к подготовке и совершению террористического акта;

- необходимость добывания информации о событиях или действиях, создающих угрозу терроризма.

В борьбе с терроризмом тоже, само собой, проводятся гласные и негласные, оперативно-боевые и иные мероприятия, особый характер которых определяется условиями борьбы с терроризмом. Порядок проведения таких мероприятий устанавливается нормативными правовыми актами самой ФСБ. Органы по борьбе с терроризмом осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством об оперативно-розыскной деятельности, уголовным и уголовно-процессуальным законодательством, специальным федеральным законом и другими нормативными правовыми актами.

Проведение мероприятий по борьбе с терроризмом, ограничивающих права граждан на неприкосновенность жилища, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений граждан, также допускается только на основании постановления судьи, получаемого в порядке, предусмотренном для получения судебного решения о допустимости проведения контрразведывательных мероприятий, и на основании мотивированного ходатайства руководителя органа по борьбе с терроризмом или его заместителя. Перечень категорий руководителей органов по борьбе с терроризмом и их заместителей, уполномоченных возбуждать ходатайство о проведении мероприятий по борьбе с терроризмом, ограничивающих указанные в настоящей статье конституционные права граждан, устанавливается нормативными правовыми актами ФСБ.

Постановление судьи о допустимости проведения мероприятий по борьбе с терроризмом, ограничивающих указанные права, и материалы, послужившие основанием для его принятия, хранятся в органах по борьбе с терроризмом.

В неотложных случаях, когда промедление может привести к совершению террористического акта и поставить под угрозу жизнь и здоровье граждан, либо когда имеются данные, позволяющие предполагать, что в жилом помещении совершается или совершен террористический акт, либо когда осуществляется преследование лица, подозреваемого в причастности к совершению террористического акта, сотрудники органа по борьбе с терроризмом имеют право беспрепятственно входить в жилое помещение, а также приостанавливать оказание услуг связи юридическим и физическим лицам или ограничивать использование сетей связи и средств связи. Орган по борьбе с терроризмом в течение 24 часов с момента ограничения права граждан на неприкосновенность жилища или с момента приостановления оказания услуг связи юридическим и физическим лицам или ограничения использования сетей связи и средств связи обязан уведомить об этом прокурора.

Результаты мероприятий по борьбе с терроризмом могут быть использованы в уголовном судопроизводстве в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством для использования результатов оперативно-розыскной деятельности.

В рамках борьбы с преступностью органы ФСБ в соответствии с законодательством проводят оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию шпионажа, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды, представляющих угрозу безопасности РФ, и преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законом к их ведению, а также по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя.

На органы Федеральной службы безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти могут возлагаться и другие задачи в сфере борьбы с преступностью.

Деятельность органов Федеральной службы безопасности в сфере борьбы с преступностью осуществляется в соответствии с законодательством об оперативно-розыскной деятельности, уголовным и уголовно-процессуальным законодательством, а также указанным Законом.

Разведывательная деятельность осуществляется органом внешней разведки федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности в соответствии с Федеральным законом от 10 января 1996 г. N 5-ФЗ "О внешней разведке". Порядок взаимодействия органа внешней разведки федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности с другими органами внешней разведки РФ определяется федеральным законодательством и заключаемыми на его основе соглашениями между ними и (или) совместными нормативными правовыми актами. Порядок проведения разведывательных мероприятий и порядок использования специальных методов и средств при осуществлении разведывательной деятельности устанавливаются нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности.

Направлениями пограничной деятельности ФСБ являются:

- защита и охрана Государственной границы Российской Федерации в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы РФ, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы РФ, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу;

- защита и охрана экономических и иных законных интересов РФ в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ, а также охрана за пределами исключительной экономической зоны РФ запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках РФ, трансграничных видов рыб и далеко мигрирующих видов рыб в соответствии с международными договорами и (или) законодательством РФ.

Обеспечение информационной безопасности представляет собой деятельность органов ФСБ, осуществляемую ими в пределах своих полномочий:

- при формировании и реализации государственной и научно-технической политики в области обеспечения информационной безопасности, в том числе с использованием инженерно-технических и криптографических средств;

- при обеспечении криптографическими и инженерно-техническими методами безопасности информационно-телекоммуникационных систем, а также систем шифрованной, засекреченной и иных видов специальной связи в РФ и ее учреждениях, находящихся за пределами РФ.

Органы рассматриваемой службы наделены весьма обширным спектром обязанностей и прав, укажем некоторые из них. Органы ФСБ обязаны:

- информировать Президента РФ, Председателя Правительства РФ и по их поручениям федеральные органы государственной власти, а также органы государственной власти субъектов РФ об угрозах безопасности;

- выявлять, предупреждать, пресекать разведывательную и иную деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленную на нанесение ущерба безопасности;

- добывать разведывательную информацию в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, повышения ее экономического, научно-технического и оборонного потенциала;

- осуществлять внешнюю разведывательную деятельность в сфере шифрованной, засекреченной и иных видов специальной связи с территории РФ;

- выявлять, предупреждать, пресекать и раскрывать преступления, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законодательством к ведению органов ФСБ, а также осуществлять розыск лиц, совершивших указанные преступления или подозреваемых в их совершении;

- выявлять, предупреждать и пресекать административные правонарушения, возбуждение и (или) рассмотрение дел о которых отнесены КоАП РФ к ведению органов ФСБ;

- выявлять, предупреждать, пресекать, раскрывать и расследовать готовящиеся, совершающиеся и совершенные террористические акты, а также добывать информацию о событиях или действиях, создающих угрозу терроризма;

- разрабатывать и осуществлять во взаимодействии с другими государственными органами меры по борьбе с коррупцией, незаконным оборотом оружия и наркотических средств, контрабандой, деятельностью незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации;

- обеспечивать в пределах своих полномочий безопасность в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях, их органах управления и в органах, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, таможенных органах и органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;

- обеспечивать в пределах своих полномочий безопасность объектов оборонного комплекса, атомной энергетики, транспорта и связи, жизнеобеспечения крупных городов и промышленных центров, других стратегических объектов, а также безопасность в сфере космических исследований, приоритетных научных разработок;

- обеспечивать в пределах своих полномочий безопасность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ;

- организовывать и обеспечивать безопасность в сфере шифрованной, засекреченной и иных видов специальной связи в РФ и в пределах своих полномочий в ее учреждениях, находящихся за пределами РФ;

- участвовать в разработке и реализации мер по защите сведений, составляющих государственную тайну; осуществлять контроль за обеспечением сохранности сведений, составляющих государственную тайну, в государственных органах, воинских формированиях, на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от форм собственности; в установленном порядке осуществлять меры, связанные с допуском граждан к сведениям, составляющим государственную тайну;

- проводить во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти в области внешней разведки мероприятия по обеспечению безопасности учреждений и граждан Российской Федерации за ее пределами;

- осуществлять в пределах своих полномочий меры по обеспечению защиты и охраны Государственной границы, защиты и охраны экономических и иных законных интересов РФ в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ, а также меры по государственному контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов, в том числе меры по контролю за судами, осуществляющими рыболовство в отношении трансграничных видов рыб и далеко мигрирующих видов рыб в открытом море, в соответствии с международными договорами и (или) законодательством РФ;

- обеспечивать во взаимодействии с органами внутренних дел безопасность представительств иностранных государств на территории РФ;

- участвовать в пределах своих полномочий совместно с другими государственными органами в обеспечении безопасности проводимых на территории РФ общественно-политических, религиозных и иных массовых мероприятий;

- осуществлять регистрацию и централизованный учет радиоданных и радиоизлучений передающих радиоэлектронных средств; выявлять на территории РФ радиоизлучения передающих радиоэлектронных средств, работа которых представляет угрозу безопасности РФ, а также радиоизлучения передающих радиоэлектронных средств, используемых в противоправных целях;

- участвовать в соответствии с законодательством в решении вопросов, касающихся приема в гражданство РФ и выхода из него, въезда на территорию РФ и выезда за ее пределы граждан РФ, иностранных граждан и апатридов, а также режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ.

Органы ФСБ имеют право:

- устанавливать на конфиденциальной основе отношения сотрудничества с лицами, давшими на то согласие;

- использовать специальные методы и средства при осуществлении контрразведывательной и разведывательной деятельности, а также при проведении мероприятий по борьбе с терроризмом;

- проводить оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию шпионажа, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды, представляющих угрозу безопасности РФ, и преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законодательством РФ к ведению органов Федеральной службы безопасности, а также по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя;

- осуществлять специальные операции по пресечению террористической деятельности (оперативно-боевую деятельность), а также создавать и использовать специальные методики и средства для их осуществления;

- использовать подразделения специального назначения органов Федеральной службы безопасности и применять боевую технику, оружие, специальные средства, принятые на вооружение органов Федеральной службы безопасности, а также физическую силу против находящихся за пределами территории РФ террористов и (или) их баз для устранения угрозы безопасности РФ;

- осуществлять проникновение в специальные службы и организации иностранных государств, проводящие разведывательную и иную деятельность, направленную на нанесение ущерба безопасности РФ, а также в преступные группы (оперативное внедрение);

- осуществлять внешнюю разведывательную деятельность самостоятельно с территории РФ, а также во взаимодействии с другими органами внешней разведки РФ и на основе межгосударственных договоров со специальными службами и с правоохранительными органами иностранных государств в сфере шифрованной, засекреченной и иных видов специальной связи путем использования радиоэлектронных средств и методов;

- осуществлять дознание и предварительное следствие по делам о преступлениях, отнесенных законодательством к ведению органов ФСБ;

- осуществлять шифровальные работы в органах Федеральной службы безопасности, а также контроль за соблюдением режима секретности при обращении с шифрованной информацией в шифровальных подразделениях государственных органов, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности (за исключением учреждений РФ, находящихся за ее пределами);

- использовать на безвозмездной основе при выполнении служебных задач водное и воздушное пространство РФ, территории (акватории) аэропортов, аэродромов (посадочных площадок), морских, речных портов независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также получать на безвозмездной основе при выполнении служебных задач обеспечение полетов и кораблевождения;

- беспрепятственно входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения, на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности в случае, если имеются достаточные данные полагать, что там совершается или совершено общественно опасное деяние, выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование которого отнесены законодательством к ведению органов ФСБ, а также в случае преследования лиц, подозреваемых в совершении такого деяния, если промедление может поставить под угрозу жизнь и здоровье граждан. Обо всех таких случаях вхождения в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения органы ФСБ уведомляют прокурора в течение двадцати четырех часов.

Следует заметить, что это далеко не полный перечень прав органов ФСБ, причем в Законе о ФСБ он сформулирован как открытый. Использование органами Федеральной службы безопасности предоставленных им прав для выполнения обязанностей, не предусмотренных федеральными законами, не допускается.

К мерам профилактики, применяемым органами ФСБ, относятся внесение представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности РФ, и объявление официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законодательством к ведению органов ФСБ.

При наличии достаточных данных, выявленных в процессе оперативно-служебной деятельности органов Федеральной службы безопасности и указывающих на наличие причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности Российской Федерации, органами Федеральной службы безопасности вносятся в соответствующие государственные органы, администрации предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, а также в общественные объединения обязательные для исполнения представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности Российской Федерации.

Особо следует отметить, что в целях предупреждения совершения преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законодательством РФ к ведению органов Федеральной службы безопасности, при наличии достаточных и предварительно подтвержденных сведений о действиях физического лица, создающих условия для совершения указанных преступлений, и при отсутствии оснований для его привлечения к уголовной ответственности органы Федеральной службы безопасности, предварительно уведомив об этом прокурора, могут объявлять этому лицу обязательное для исполнения официальное предостережение о недопустимости действий, создающих условия для совершения таких преступлений.

Приказом ФСБ России от 2 ноября 2010 г. N 544 утвержден Порядок объявления органами Федеральной службы безопасности официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законодательством РФ к ведению органов Федеральной службы безопасности, включая порядок его направления (вручения). Указанный Порядок регулирует вопросы объявления официальных предостережений физическим лицам о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законодательством РФ к ведению органов Федеральной службы безопасности.

Официальное предостережение может объявляться физическому лицу при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности в целях предупреждения совершения преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесено законодательством Российской Федерации к ведению органов безопасности. Объявленные официальные предостережения являются обязательными для исполнения.

Основанием для объявления официального предостережения являются достаточные и в обязательном порядке предварительно подтвержденные сведения о конкретных действиях физического лица, создающих условия для совершения преступлений:

- проявляющих вовне (словесно, письменно или иным образом) намерения совершить определенное преступление при отсутствии признаков приготовления к преступлению или покушения на преступление;

- образующих приготовление к преступлениям небольшой и средней тяжести либо непосредственно направленных на совершение таких преступлений при отсутствии признаков покушения.

4. Полномочия Министерства обороны в области обеспечения безопасности определены в основном Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1082 "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации", которым утверждено и Положение о Министерстве обороны РФ.

Минобороны России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, иные установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства функции в этой области, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом Вооруженных Сил и подведомственных Министерству обороны организаций. Руководство деятельностью Минобороны осуществляет Президент РФ. В структуру Минобороны входят центральные органы военного управления и иные подразделения. Минобороны является органом управления Вооруженными Силами. МО осуществляет также координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству, Федеральной службы по оборонному заказу, Федеральной службы по техническому и экспортному контролю, Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств и Федерального агентства специального строительства.

Основными задачами Минобороны являются:

- выработка и проведение государственной политики в области обороны;

- нормативно-правовое регулирование в области обороны;

- нормативно-правовое регулирование деятельности ВС и подведомственных Минобороны федеральных органов исполнительной власти;

- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам обороны, координация деятельности войск, воинских формирований и органов по выполнению задач в области обороны, а также координация строительства войск и воинских формирований;

- координация и контроль деятельности подведомственных Минобороны федеральных органов исполнительной власти;

- организация применения Вооруженных Сил в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами;

- поддержание в необходимой готовности ВС;

- осуществление мероприятий по строительству ВС;

- обеспечение социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала ВС, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;

- выработка и реализация государственной политики в области международного военного сотрудничества РФ с иностранными государствами и международными организациями и военно-технического сотрудничества с иностранными государствами и международными организациями.

Минобороны осуществляет следующие полномочия (приведем только те, которые касаются тех или иных аспектов обеспечения военной и иных видов безопасности):

1) разрабатывает предложения по формированию государственной политики в области обороны и по ее проведению, предложения по военной доктрине и иным документам, определяющим военную политику РФ;

2) разрабатывает предложения по проектам государственных программ в области обороны, в том числе касающиеся развития оборонного промышленного комплекса, а также предложения по формированию государственного оборонного заказа;

3) осуществляет в качестве органа в области обороны:

- руководство морской деятельностью Российской Федерации в интересах решения оборонных задач;

- руководство созданием и организацией функционирования единой государственной системы освещения подводной и надводной обстановки;

- государственный контроль за деятельностью авиационного персонала государственной авиации;

- реализацию государственной политики в области космической деятельности в интересах обороны и безопасности;

- координацию использования космического пространства в интересах обороны;

- координацию деятельности по контролю околоземного космического пространства;

- организацию работы по созданию космической техники военного назначения и совместно с федеральным органом исполнительной власти по космической деятельности - космической техники двойного назначения в рамках космического раздела федеральной программы разработки, создания и производства вооружения и военной техники;

- дальнее радионавигационное обеспечение;

- обеспечивает защиту Государственной границы в воздушном пространстве и подводной среде;

- организует взаимодействие с иными федеральными органами исполнительной власти, в составе которых имеются войска, воинские формирования и органы, по вопросам обороны, а также в пределах своей компетенции организует мероприятия в целях обеспечения безопасности государства;

- разрабатывает и реализует концепцию и план строительства Вооруженных Сил;

- разрабатывает с участием иных федеральных органов исполнительной власти, в составе которых имеются войска, воинские формирования и органы, План применения Вооруженных Сил, Мобилизационный план Вооруженных Сил, План оперативного оборудования территории в целях обороны и федеральную государственную программу вооружения.

Законом допускается возложение на Минобороны и иных полномочий. Минобороны в целях реализации своих полномочий имеет право:

- издавать нормативные правовые акты и иные документы по вопросам, отнесенным к его компетенции;

- заключать в установленном порядке международные договоры межведомственного характера;

- направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и организации запросы и получать от них в установленном порядке информацию и материалы, необходимые для решения вопросов, отнесенных к его компетенции;

- образовывать координационные и совещательные органы (комиссии), в том числе межведомственные, на представительной основе, а также иные коллегиальные органы (в том числе научные, научно-технические, методологические) для обсуждения актуальных вопросов деятельности Минобороны, привлекать специалистов.

Устанавливается и ряд иных прав.

5. Министерство внутренних дел России (см. Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 248 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации") является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции. МВД осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной ему Федеральной миграционной службы. Основными задачами МВД являются:

- разработка и реализация государственной политики в сфере внутренних дел, а также разработка государственной политики в сфере миграции;

- нормативно-правовое регулирование в сфере внутренних дел;

- обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности;

- управление органами внутренних дел и внутренними войсками МВД.

Руководство деятельностью МВД осуществляет Президент РФ. МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через органы внутренних дел и органы управления внутренними войсками. МВД осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими органами государственной власти федерального и регионального уровней, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями. Деятельность МВД является открытой для общества и публичной в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства. При МВД действует общественный совет, формируемый в порядке, устанавливаемом Президентом РФ.

МВД осуществляет следующие полномочия (укажем не все, а имеющие наибольшее отношение к рассматриваемой сфере):

- формирует на основе анализа и прогнозирования состояния преступности, охраны общественного порядка и собственности, обеспечения общественной безопасности, а также миграционных процессов основные направления государственной политики в сфере внутренних дел и в сфере миграции;

- разрабатывает и осуществляет меры по реализации государственной политики в сфере внутренних дел;

- осуществляет нормативно-правовое регулирование вопросов, относящихся к сфере внутренних дел, если эти вопросы не являются предметом регулирования Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ или Правительства РФ; определяет порядок реализации прав и обязанностей полиции, если этот порядок не является предметом регулирования федеральных законов, актов Президента РФ или Правительства РФ;

- обеспечивает разработку и реализацию государственных программ в сфере внутренних дел;

- разрабатывает и принимает в пределах своей компетенции меры по предупреждению преступлений и административных правонарушений, по выявлению и устранению причин и условий, способствующих их совершению;

- организует и проводит мероприятия по обеспечению безопасности граждан и правопорядка в общественных местах;

- организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации оперативно-розыскную деятельность;

- выявляет, предупреждает, пресекает, раскрывает и расследует тяжкие и особо тяжкие преступления, совершенные организованными группами, преступными сообществами (преступными организациями), носящие транснациональный или межрегиональный характер, либо преступления, вызывающие большой общественный резонанс;

- принимает в соответствии с федеральным законом меры, направленные на выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности;

- обеспечивает участие органов внутренних дел и внутренних войск в мероприятиях по противодействию терроризму, в обеспечении правового режима контртеррористической операции, в защите потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан, а также в проведении экспертной оценки состояния антитеррористической защищенности и безопасности объектов;

- организует и осуществляет в соответствии с законодательством контроль в области оборота оружия;

- организует и осуществляет в соответствии с законодательством контроль в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности, контроль деятельности ведомственной охраны;

- участвует в формировании и реализации основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения; организует и проводит мероприятия по предупреждению ДТП и снижению тяжести их последствий; организует и осуществляет в соответствии с законодательством специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения;

- организует охрану особо важных и режимных объектов, важных государственных объектов и специальных грузов, объектов на коммуникациях, объектов, подлежащих обязательной охране органами внутренних дел, а также охрану имущества физических и юридических лиц по договорам и др.

Важными полномочиями в области обеспечения общественной безопасности обладает полиция. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" устанавливает, что полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.

Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, иным государственным органам, органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав.

Основными направлениями деятельности полиции являются следующие:

- защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;

- предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

- выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;

- розыск лиц;

- производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;

- обеспечение правопорядка в общественных местах;

- обеспечение безопасности дорожного движения;

- контроль за соблюдением законодательства РФ в области оборота оружия;

- контроль за соблюдением законодательства РФ в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;

- охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе;

- государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;

- осуществление экспертно-криминалистической деятельности.

По решению Президента РФ сотрудники полиции могут участвовать в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.

6. Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" устанавливает основные полномочия МЧС в области обеспечения безопасности. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. МЧС осуществляет управление, координацию, контроль и реагирование в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

МЧС осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему территориальные органы - региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, по субъектам Федерации, Федеральную противопожарную службу Государственной противопожарной службы, войска гражданской обороны, Государственную инспекцию по маломерным судам, аварийно-спасательные и поисково-спасательные формирования, военизированные горноспасательные части, образовательные, научно-исследовательские, медицинские, санаторно-курортные и иные учреждения и организации, находящиеся в ведении МЧС, а также через представителей МЧС в составе представительств РФ при международных организациях. Для решения гуманитарных задач за пределами России из части сил системы МЧС создается российский национальный корпус чрезвычайного гуманитарного реагирования.

Основными задачами МЧС являются:

- выработка и реализация государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, а также безопасности людей на водных объектах в пределах компетенции МЧС;

- организация подготовки и утверждения в установленном порядке проектов нормативных правовых актов в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах;

- осуществление управления в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, а также управление деятельностью федеральных органов исполнительной власти в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- осуществление нормативного регулирования в целях предупреждения, прогнозирования и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций и пожаров, а также осуществление специальных, разрешительных, надзорных и контрольных функций по вопросам, отнесенным к компетенции МЧС;

- осуществление деятельности по организации и ведению гражданской обороны, экстренному реагированию при чрезвычайных ситуациях, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров, обеспечению безопасности людей на водных объектах, а также осуществление мер по чрезвычайному гуманитарному реагированию, в том числе за пределами РФ.

МЧС разрабатывает и утверждает (устанавливает):

- нормативно-правовые акты по вопросам, касающимся установленной сферы деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;

- положение о системе и порядке осуществления мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций;

- положение о системе и порядке информационного обмена в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- методики оценки ущерба от чрезвычайных ситуаций, классификации и учета чрезвычайных ситуаций, а также типовой паспорт безопасности территорий субъектов РФ и муниципальных образований.

МЧС России организует:

- работу по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций межрегионального и федерального характера, спасению людей при этих чрезвычайных ситуациях;

- предупреждение и тушение пожаров на объектах, критически важных для безопасности, других особо важных пожароопасных объектах, объектах федеральной собственности, особо ценных объектах культурного наследия России, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей;

- предупреждение и тушение пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях;

- планирование в установленном порядке действий и применение войск гражданской обороны для выполнения задач в целях обороны РФ, подготовку войск гражданской обороны к совместным с Вооруженными Силами действиям в целях обороны;

- работу по участию МЧС в разработке в установленном порядке Плана применения Вооруженных Сил, Мобилизационного плана ВС и Плана оперативного оборудования территории РФ в целях обороны, а также обеспечение осуществления мероприятий в части, касающейся гражданской обороны, оперативного оборудования территорий;

- работу по участию МЧС в разработке мобилизационного плана экономики в части, касающейся задач, возложенных на МЧС;

- разработку федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организациями мобилизационных планов мероприятий по гражданской обороне; деятельность пожарных, пожарно-спасательных, поисково-спасательных и аварийно-спасательных формирований, военизированных горноспасательных частей, авиации и других сил МЧС;

- поиск и спасание людей во внутренних водах и в территориальном море в соответствии с планом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при проведении работ по поиску и спасанию людей на море и водных бассейнах;

- совместно с заинтересованными федеральными и региональными органами исполнительной власти работы по созданию системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, а также по разработке и внедрению в установленном порядке показателей риска на территориях и объектах экономики и др.

МЧС России осуществляет:

- надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований по гражданской обороне и пожарной безопасности (за исключением пожарного надзора на подземных объектах и при ведении взрывных работ), а также по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий;

- руководство деятельностью Федеральной противопожарной службы, координацию деятельности всех видов пожарной охраны;

- государственное регулирование пожарной безопасности при использовании атомной энергии;

- координацию деятельности и взаимодействие Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов при решении задач в области гражданской обороны;

- поддержание боевой и мобилизационной готовности органов управления, войск гражданской обороны и подразделений Федеральной противопожарной службы, а также готовности военизированных горноспасательных частей;

- текущее и перспективное планирование мобилизационного развертывания войск гражданской обороны и воинских частей Федеральной противопожарной службы в военное время;

- руководство созданием и поддержанием в состоянии постоянной готовности технических систем управления гражданской обороны и систем оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, и контроль за созданием и деятельностью этих систем;

- контроль за созданием локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов;

- методическое руководство созданием и обеспечением готовности сил и средств гражданской обороны в субъектах РФ, муниципальных образованиях и организациях, а также контроль в этой области;

- методическое руководство созданием и поддержанием в готовности убежищ и иных объектов гражданской обороны, организацией радиационной, химической, биологической и медицинской защиты населения, а также контроль в этой области;

- управление в установленном порядке единой государственной системой предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций на подводных потенциально опасных объектах во внутренних водах и в территориальном море;

- в пределах своей компетенции меры по предупреждению, выявлению и пресечению террористической деятельности;

- разработку государственной программы вооружения и предложений по формированию государственного оборонного заказа по закрепленной за МЧС номенклатуре вооружения и военной техники общего применения, а также пожарно-технической продукции;

- разработку и контроль за реализацией федеральных целевых программ в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, преодоления последствий радиационных аварий и катастроф и др.

Здесь приведены далеко не все органы исполнительной власти, которые наделены известным объемом полномочий в сфере обеспечения безопасности, в том числе не все из органов исполнительной власти, которые относятся к этому непосредственно и руководство которыми осуществляет Президент РФ. К таким органам можно отнести Министерство иностранных дел РФ (о его полномочиях см. комментарий к ст. 7 Закона), Национальный антитеррористический комитет, Федеральную службу охраны, Федеральную фельдъегерскую службу и др.

7. Устанавливается ряд полномочий органов исполнительной власти в сфере обеспечения безопасности также другими законами. В частности, в области обеспечения режима военного положения федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции осуществляются следующие полномочия:

- организация производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения;

- организация снабжения (при необходимости нормированного) населения продовольственными и непродовольственными товарами и медицинского обслуживания населения;

- регулирование деятельности организаций промышленности, торговли, общественного питания, бытового обслуживания и коммунального хозяйства;

- оповещение через средства массовой информации населения территории, на которой введено военное положение.

Также на основании указов Президента РФ органы исполнительной власти в данной области осуществляют следующие полномочия:

- обеспечение охраны общественного порядка и общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

- организация эвакуации объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временного отселения жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;

- введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с этой территории, а также ограничение свободы передвижения по ней;

- организация в порядке, установленном Правительством РФ, привлечения граждан к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения населения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;

- изъятие в соответствии с федеральными законами транспортных средств и другого необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества;

- установление запретов или ограничений на выбор места пребывания либо места жительства на территории, на которой введено военное положение;

- установление ограничения движения транспортных средств и порядка осуществления их досмотра;

- установление запрета на нахождение граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток, при необходимости осуществление проверки документов, удостоверяющих личность граждан, личного досмотра, досмотра их вещей, жилища и транспортных средств, а по основаниям, установленным федеральным законом, - задержание граждан и транспортных средств;

- установление запрета на продажу оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков;

- введение контроля за работой объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, за работой типографий, вычислительных центров и автоматизированных систем, а также средств массовой информации, организация использования их работы для нужд обороны; запрещение работы приемопередающих радиостанций индивидуального пользования;

- осуществление военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами, создание органов цензуры, непосредственно занимающихся указанными вопросами, и определение полномочий таких органов;

- обеспечение исполнения указов Президента РФ о приостановлении деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность;

- обеспечение интернирования (изоляции) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего с РФ;

- установление запретов или ограничений на выезд граждан за пределы территории РФ;

- обеспечение введения в органах государственной власти, иных государственных органах, органах военного управления, органах местного самоуправления и организациях дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности;

- определение порядка и места хранения изъятых оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, боевой и учебной военной техники и радиоактивных веществ;

- обеспечение на территории, на которой введено военное положение, особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды, и др.

Статья 12. Функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности

Комментарий к статье 12

1. Соотношение полномочий в области обеспечения безопасности между органами государственной власти федерального и регионального уровней обусловлено, во-первых, самой спецификой данной государственной функции, во-вторых, федеративной формой государственного устройства.

В России федеративное устройство образовано по национально-территориальному и территориальному принципам. Национально-территориальный признак нашел отражение в формировании таких видов субъектов РФ, как республики, автономные округа, автономная область, края. Территориальный признак выражается в организации таких субъектов, как области (их большинство) и города федерального значения.

Федерализм в области общественных отношений по обеспечению безопасности имеет основу в ст. ст. 71 - 73 Конституции РФ.

В ведении Российской Федерации находятся (выделены те предметы, которые имеют преобладающее значение в рамках обеспечения безопасности):

- принятие и изменение федеральной Конституции и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

- федеративное устройство и территория РФ;

- регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

- установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

- федеральная государственная собственность и управление ею;

- установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;

- установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

- федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

- федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

- внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира;

- внешнеэкономические отношения РФ;

- оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

- определение статуса и защита Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ;

- судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданское процессуальное и арбитражное процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

- федеральное коллизионное право;

- метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

- государственные награды и почетные звания РФ;

- федеральная государственная служба.

В совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся:

- обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

- защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

- разграничение государственной собственности;

- природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

- общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

- координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

- осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

- установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;

- административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

- кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

- защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

- установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

- координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.

Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

2. Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

В пределах ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Федеральные органы исполнительной власти также по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Обеспечение осуществления полномочий федеральной государственной власти в целом возлагается на Президента РФ и Правительство РФ.

Статья 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определяет систему органов государственной власти субъектов РФ следующими структурными элементами: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ (аналог института общефедерального Президента РФ). Перечень типовых государственных должностей субъектов РФ утверждается Президентом РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ:

- принимает конституцию субъекта РФ и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта РФ, принимает устав субъекта РФ и поправки к нему;

- осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ;

- наделяет гражданина РФ по представлению Президента РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

- заслушивает ежегодные отчеты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;

- осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией, указанным федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами соответствующего субъекта РФ.

Во многих субъектах РФ приняты законодательные акты в области многих из видов безопасности, и главное здесь - изыскать достаточные ресурсы и средства для их реализации без удара по социальной сфере, обеспечить соответствие нормативного массива реальной обстановке и избежать параллелизма с федеральными нормами, - это основные предпосылки для того, чтобы соответствующий закон на региональном уровне работал. Все законодательные акты субъекта РФ в области обеспечения безопасности не должны противоречить федеральному законодательству (они могут только развивать его применительно к условиям соответствующего субъекта РФ), принятому по предметам ведения РФ (см. ниже), а также изданным в их исполнение актам Президента РФ и Правительства РФ в сфере безопасности.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии. Также он обладает следующими полномочиями:

- осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;

- разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта;

- обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

- формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ;

- управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту в соответствии с федеральными законами и подзаконными актами;

- вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с федеральным законодательством изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также вправе обратиться в суд;

- осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции РФ.

В рамках полномочий региональных органов власти на уровне субъектов РФ создаются свои советы безопасности, которые призваны решать задачи по предметам совместного ведения РФ и субъектов и предметам ведения субъектов в рамках вопросов обеспечения безопасности. Так, например, Закон Омской области от 22 января 2004 г. N 498-ОЗ определяет следующие полномочия для Совета безопасности Омской области:

1) проводит анализ факторов, влияющих на состояние общественной безопасности в Омской области;

2) составляет прогнозы развития общественной безопасности в Омской области;

3) организует проведение исследований и экспертиз факторов и условий, влияющих на состояние общественной безопасности в Омской области;

4) осуществляет взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и физическими лицами по вопросам общественной безопасности в Омской области;

5) формирует систему постоянного учета информации по вопросам общественной безопасности в Омской области;

6) определяет необходимость разработки проектов правовых актов Омской области по вопросам формирования и реализации политики Омской области в сфере общественной безопасности в Омской области;

7) организует разработку концепции общественной безопасности в Омской области;

8) разрабатывает предложения по вопросам организационной, методической и иных форм поддержки органов государственной власти Омской области, органов местного самоуправления Омской области, организаций и физических лиц в осуществлении мероприятий, направленных на поддержание общественной безопасности в Омской области;

9) организует информационное обеспечение органов государственной власти Омской области, органов местного самоуправления Омской области, населения Омской области о состоянии и перспективах развития общественной безопасности в Омской области;

10) осуществляет иные полномочия в сфере общественной безопасности в Омской области в соответствии с федеральным и областным законодательством.

3. Конституционные основы местного самоуправления в РФ закреплены гл. 8 Конституции РФ. Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (далее - органы МСУ). Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Органы МСУ самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Устанавливается, что МСУ в РФ гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.

Детально вопросы ведения органов МСУ определяются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Мы приведем здесь только те полномочия органов МСУ в зависимости от вида муниципального образования (так они дифференцированы в указанном Законе), которые непосредственно (выделим их) и опосредованно относятся к тем или иным аспектам безопасности в границах муниципальных образований.

К вопросам местного значения поселения относятся:

- организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

- обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

- участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения;

- участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

- обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

- создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

- организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

- организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

- организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;

- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

- создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения;

- осуществление муниципального лесного контроля;

- создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;

- оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям в пределах полномочий, установленных ст. ст. 31.1 и 31.3 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

Вопросы местного значения муниципального района:

- организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;

- участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района;

- участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

- организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

- организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

- организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

- организация оказания на территории муниципального района (за исключением территорий поселений, включенных в утвержденный Правительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

- организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

- создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

- организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального района;

- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

- осуществление муниципального лесного контроля.

К вопросам местного значения городского округа относятся:

- организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

- обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

- участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа;

- участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;

- организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией;

- обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа;

- организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;

- организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

- организация оказания на территории городского округа (за исключением территорий городских округов, включенных в утвержденный Правительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

- организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

- организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа;

- организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;

- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа;

- организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории городского округа;

- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

- создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;

- осуществление муниципального лесного контроля.

На полномочия органов МСУ в области обеспечения безопасности распространяются нормы ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о порядке наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями в том случае, если законом устанавливается возможность передачи таких полномочий. Сразу же следует отметить, что такие полномочия в области безопасности, которые закреплены в ст. 71 Конституции РФ (федерального уровня), на муниципальный уровень не могут быть переданы ни при каких условиях, только лишь в рамках обеспечения и исполнения нормативных актов в данной области.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями РФ (порядок такого наделения устанавливается ст. 19 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - соответственно законами субъектов РФ. Наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если только это не противоречит федеральным законам.

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами МСУ городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ.

Органы МСУ могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы МСУ при этом вправе дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, которые предусмотрены уставом муниципального образования.

Федеральный или региональный закон, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать (обязательные требования):

- вид или наименование муниципального образования, органы МСУ которого наделяются соответствующими полномочиями;

- перечень прав и обязанностей органов МСУ, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

- способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

- перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

- порядок отчетности органов МСУ об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

- порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

- условия и порядок прекращения осуществления органами МСУ переданных им отдельных государственных полномочий.

Закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов МСУ государственными полномочиями федерального уровня, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, также должен содержать положения, определяющие:

- права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий РФ, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;

- права и обязанности органов МСУ, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий РФ, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление таких полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.

Положения федеральных и региональных законов, предусматривающие наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год при условии, если этими законами предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Федеральные и региональные законы, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам МСУ, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов МСУ использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.

По вопросам осуществления органами МСУ отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением. Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативно-правовых актов, предусматривающих наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным ст. 19 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

Органы МСУ несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Федеральные законы, закрепляющие право органов МСУ участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 указанного Закона, могут содержать положения, предусматривающие:

- порядок согласования участия органов МСУ в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия;

- возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти таких полномочий.

Органы МСУ участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий.

Финансирование полномочий в этом случае не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы РФ.

Аналогично - иные федеральные законы устанавливают также полномочия данной группы органов в рассматриваемой сфере. Так, Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" установлены следующие полномочия органов государственной власти субъектов РФ в данной области:

- принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;

- осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в указанных ситуациях;

- принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера и обеспечивают их проведение;

- осуществляют в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;

- организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, а также поддерживают общественный порядок в ходе их проведения; при недостаточности собственных сил и средств обращаются к Правительству РФ за оказанием помощи;

- осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

- создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;

- содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера;

- содействуют федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в предоставлении участков для установки и (или) в установке специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, а также в предоставлении имеющихся технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, выделении эфирного времени в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях и подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций;

- принимают решения об осуществлении единовременных денежных выплат гражданам в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая определение случаев осуществления единовременных денежных выплат, а также круга лиц, которым указанные выплаты будут осуществлены.

Органы местного самоуправления самостоятельно:

- осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях;

- принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение;

- осуществляют в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;

- осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

- создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов РФ;

- содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях;

- создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Органы МСУ содействуют федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в предоставлении участков для установки и (или) в установке специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, а также в предоставлении имеющихся технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, выделении эфирного времени в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях и подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

В области обеспечения режима военного положения органами исполнительной власти субъектов РФ в пределах их компетенции осуществляются следующие полномочия:

- организация производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения;

- организация снабжения (при необходимости нормированного) населения продовольственными и непродовольственными товарами и медицинского обслуживания населения;

- регулирование деятельности организаций промышленности, торговли, общественного питания, бытового обслуживания и коммунального хозяйства;

- оповещение через средства массовой информации населения территории, на которой введено военное положение, о порядке применения мер, предусмотренных настоящим Федеральным конституционным законом;

- оказание содействия федеральным органам исполнительной власти и органам военного управления в применении мер, предусмотренных Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении".

По вопросам своей деятельности органы исполнительной власти субъектов РФ, обеспечивающие режим военного положения, издают в пределах своей компетенции правовые акты, обязательные для исполнения органами МСУ, физическими лицами, организациями и их должностными лицами.

В целом полномочия всех органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности определены их отраслевой или межотраслевой компетенцией. Но все они в известной степени координируются специальным органом в рамках президентской вертикали - Советом Безопасности, о котором речь пойдет далее.