7 лекция по экономике образования
.docxЛЕКЦИЯ 7: ОТНОШЕНИЯ СОБСТВЕННОСТИ В СИСТЕМЕ ОБРАЗОВАНИЯ
Введение
Как это не покажется странным, вопросы собственности обычно представляются достаточно простыми. В самом деле, вопрос о собственности обычно сводится к определению «чье это?». Находят или определяют, чье это, и вопрос считают решенным. А потом начинается самое интересное и важное. Вдруг оказывается, что это не совсем его, а он только пользуется этим, причем не более некоторого времени. Ну и так далее. Поэтому лучше начать с некоторых общих понятий. Итак, собственность. Содержание права (подчеркнем — именно права) собственности изложено в статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации. Оно сведено к двум положениям.
1. Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
2. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.
Если отвлечься от юридической терминологии, то собственность представляет собой отношение лица (физического, юридического) к объекту. В качестве объекта может выступать вещь, предмет (материальный объект), идея, знание, информация (нематериальные объекты). Вспомним, что немногим более 100 лет назад объектом мог выступать и человек — крепостной крестьянин. А в некотором смысле (не привлекая революционные идеи) можно говорить и о наемном работнике, как об объекте, к которому имеет отношение (определенное, разумеется) предприниматель. Эти отношения по поводу объектов собственности можно
рассматривать с разных сторон. Для этого, собственно, введены характеристики:
Владение — обладание объектом собственности, наличие этого объекта у собственника (владельца) физически. Наверное, можно сказать, что владение — это нахождение владельца и объекта владения в одном пространстве. Можно, конечно, обсуждать вопрос: «А если владелец вышел из дома, а вещь осталась дома. Остался ли он ее владельцем?» Но смысл этого отношения проще всего представить в виде «нахождения предмета в руках».
Пользование — использование полезных свойств объекта, тех качеств, которыми он обладает. Очевидно, пользоваться объектом, не владея им хотя бы в смысле нахождения в одном пространстве, вряд ли возможно (разумеется, речь идет о вещной форме качеств объекта);
Распоряжение — возможность изменить состояние объекта по отношению к собственнику: продать, подарить, обменять, уничтожить и т.д. Распорядиться объектом собственник может, не имея объект во владении (объект может находиться вне пространства собственника) и, соответственно, не пользуясь им (не используя полезных свойств объекта). Иными словами, распоряжение объектом не зависит ни от владения, ни от пользования им.
Точно так же владение и пользование не зависят от распоряжения. С точки зрения отношений собственника с объектом определяющими являются отношения распоряжения объектом. Именно распоряжение позволяет собственнику передать объект другому лицу и оставить за собой признаваемое и охраняемое обществом право на получение компенсации от лица, использующего полезные свойства объекта.
Приватизация в системе образования
До начала 1990-х гг. проблемам собственности в системе образования внимания практически не уделялось. Следует добавить, что и в настоящее время работ, посвященных этим проблемам, так же немного. Вся система образования была государственной, и этим проблема исчерпывалась. Разумеется, и до этого времени существовали негосударственные образова-
тельные учреждения: колхозные детские сады, например, учебные заведения профсоюзов, партийные учебные заведения, церковные учебные заведения. Но в отношения, связанные с переходом объектов от одного собственника к другому, они не вступали, поэтому внимания к проблеме собственности не было. Наиболее пристальное внимание проблемам собственности в системе образования стало уделяться в связи с разработкой экономического механизма функционирования образовательных учреждений в условиях перехода к рынку и развертыванием работ по приватизации государственной и муниципальной собственности. Особенно активно эти проблемы стали обсуждаться в связи с поставленной в 1992 г. проблемой приватизации образовательных учреждений. Возможность приватизации образовательного учреждения была заложена в первой редакции Закона Российской Федерации «Об образовании» (статья 39, пункт 13): «Государственное образовательное учреждение может быть приватизировано только по решению учредителя в порядке, установленном законом. Учредитель в этом случае вправе определить условия по профилю и организации дальнейшей деятельности приватизируемого образовательного учреждения, что должно быть закреплено в новом уставе образовательного учреждения, и несет ответственность за сохранение на подведомственной территории необходимого числа учебных мест, отвечающих нормативным требованиям». При этом под приватизацией понималось изменение формы собственности, т.е. преобразование государственных образовательных учреждений в частные. Особенно остро эта проблема стояла применительно к высшей школе, поскольку уже тогда вузы рассматривались с точки зрения превращения их в коммерческие (прибыльные) организации. Кроме того, объекты собственности, находящиеся в высшей школе, представляли и представляют безусловный интерес для предпринимателей. Достаточно вспомнить, что подавляющее большинство высших учебных заведений находится в крупных городах, на дорогих участках, в добротных и больших зданиях и т.д. Основными аргументами негативной позиции в отношении приватизации в сфере образования были следующие.
1. Доступный нам опыт развитых стран не давал и не дает оснований говорить о том, что частные образовательные учреждения имеют какие-либо преимущества перед государственными с точки зрения эффективности осуществления учебного процесса. Положительные результаты в деятельности образовательных учреждений достигаются главным образом в связи с факторами организационного плана — качеством педагогического проекта, ответственностью за результаты деятельности, подбором педагогического коллектива, а отнюдь не с формой собственности. Проблема дальнейшего развития образования видится не в приватизации государственных учебных заведений, а в придании существующей государственной системе образования дополнительного динамизма — в придании дополнительной автономии в осуществлении своей деятельности и в компенсации различий между частными и государственными учебными заведениями.
2. В большинстве развитых стран вузы являются государственными и, в значительной степени, финансируются за счет средств государственных бюджетов. Исключением из этого правила являются США (1520 государственных и 1870 частных вузов), Франция (более трети специализированных вузов являются частными) и Япония (из 465 вузов 334 частных). Однако американские частные вузы, как правило, немногочисленны. В них обучается около 23% студентов, причем имеется устойчивая тенденция к снижению этого показателя по причине недостатка средств у среднего класса для оплаты обучения. Во Франции частные вузы, в основном, имеют статус школ, в то время как государственные — институтов. Практики приватизации высших учебных заведений нет ни в одной стране западного мира. В качестве аргументов в поддержку идеи приватизации, в первую очередь высших учебных заведений, выдвигались следующие.
1. Дефицит федерального бюджета России, не обеспечивающего должного финансирования вузов. Нужны новые источники средств, а коммерческие структуры и потенциальные зарубежные партнеры не хотят вкладывать средства в развитие государственных структур. Надо сказать, что эта проблема актуальна и в настоящее время.
2. Негосударственный вуз, обладающий развитой материально-технической базой, значительным кадровым и научным потенциалом, готовящий специалистов по самым современным направлениям (специальностям), более динамичный, эффективно и экономно расходующий средства, привлекающий спонсоров и инвесторов, станет своего рода ориентиром, маяком для государственных вузов. Он заставит систему государственного образования либо искать «рыночные» пути для более динамичного развития, разбудит инициативу профессоров и преподавателей, либо переходить в негосударственные организационно-правовые формы.
3. Существующие в настоящее время в России негосударственные высшие учебные заведения задачу приватизации системы образования решить пока не могут. Они, в большинстве, невелики, их материально-техническая база — это арендуемые здания. Преподаваемые ими учебные курсы базируются на наработках государственных вузов. Возможность существовать в условиях отсутствия государственной поддержки они имеют постольку, поскольку в обществе наблюдается ажиотажный спрос на подготовку по юридическим и экономическим специальностям (и некоторым другим гуманитарным специальностям), не требующим существенного технического оснащения. Подготовка по ним осуществляется привлекаемыми по совместительству преподавателями государственных вузов. Условий для настоящей конкуренции между вузами, таким образом, нет. Соответственно, нет побудительных мотивов для совершенствования деятельности государственной системы образования. Наличие же некоторых элементов конкуренции в сфере подготовки специалистов экономического и юридического профиля, например, уже имеется. В результате и государственные вузы расширяют подготовку этих специалистов, в том числе за счет приема студентов на платное обучение. Из этого следовало, что расширение сети частных (негосударственных) вузов, сопоставимых по масштабам с государственными, создаст конкурентную среду. Поскольку существующие частные вузы еще, по-видимому, длительное время не достигнут размеров государственных, вносилось предложение о приватизации высших учебных заведений, т.е. реорганизации государственных вузов в негосударственные (частные).
В процессе разработки процедуры приватизации были последовательно выдвинуты два подхода. Сначала изучался вопрос о преобразовании вузов в образовательные организации различных организационно-правовых форм: товарищества, акционерные общества. Такое общество, созданное, например, профессорами и преподавателями вуза, выкупило бы или в иной форме получило бы в частную собственность государственное имущество, которым пользовался вуз, и продолжило бы образовательную деятельность. Однако самым слабым местом приватизации в сфере образования, и это признают даже ее сторонники, является невозможность гарантий сохранения приватизированного учебного заведения в качестве элемента системы образования. Для сохранения прежнего объема подготовки специалистов в приватизированном подобным образом вузе потребовались бы слишком серьезные законодательные ограничения прав нового собственника имущества, которые свели бы на нет весь смысл приватизации. Без ограничений учебное заведение было бы вынуждено немедленно начать свертывание образовательной деятельности. И на базе приватизированного имущества началось бы осуществление иной, в данный момент экономически более выгодной деятельности. Естественно спросить, почему этого не происходит в тех странах, где частные учебные заведения успешно функционируют не одно десятилетие. Следует помнить, что они занимают «свою» часть сектора образования, получают помощь из различных источников, в этих странах существует сложившаяся устойчивая система платежеспособного проса на образовательные услуги, адекватная системе платного образования (точнее — система платного образования адекватна объему платежеспособного спроса). У нас нечто подобное только начинает
формироваться.
Учтя опыт рассмотрения первого подхода, был выдвинут несколько иной вариант приватизации образовательных учреждений. В нем предполагалось, что приватизироваться будут лишь отдельные вузы при обязательном условии их сохранения как образовательных учреждений. Решение о приватизации или отказе от нее должны приниматься органом государственного управления высшим образованием. Приватизация, согласно этому варианту, могла представлять собой передачу государством юридическому или физическому лицу прав и обязанностей учредителя высшего учебного заведения. Имущество осталось бы при этом в государственной собственности и было бы передано преемнику прав учредителя во владение и пользование (например на условиях аренды). Преемник прав и обязанностей учредителя должен был при этом взять на себя определенные обязательства в области гарантий обучающимся в данном образовательном учреждении и трудовому коллективу. Как видим, риск вымывания имущества из системы образования был бы сведен к минимуму, решение о приватизации принималось бы органом управления образованием, обеспечивались бы гарантии учащимся и преподавателям. Однако этот подход оставлял нерешенными ряд важных вопросов.
1. Предполагалось существенно расширить права учредителя учебного заведения для обеспечения привлекательности его приватизации (вплоть до предоставления права изменения организационно-правовой формы), что неизбежно требовало выхода за рамки Закона «Об образовании».
2. Даже в случае существенного расширения прав учредителя вузы, например, непривлекательны с точки зрения вложения средств. При условии, что земля, здания, сооружения, приборы и оборудование остаются в государственной собственности, в качестве материальных объектов приватизации могут быть предложены, фактически, только малоценные предметы.
3. Не решался вопрос о том, чем становится вуз после приватизации в смысле организационно-правовой формы. Обсуждение этих проблем дало толчок к более детальным исследованиям проблем собственности, в первую очередь в высшей школе.
Весьма показателен в этом отношении анализ отношений собственности в высшей школе, предпринятый в связи с проблемами разгосударствления и приватизации в работе Богачева Е.Н. и Воронина А.А.2 Авторы рассматривают возможные варианты реформирования отношений собственности в вузе, превращения его в комплексную структуру, активно включенную в рыночные механизмы и, наряду с этим, решающую свою основную задачу — задачу обучения. При этом совершенно, на наш взгляд, правомерно был поставлен вопрос о том, чтобы все изменения в отношениях собственности, включая приватизацию и/или разгосударствление, решались исключительно с точки зрения повышения эффективности деятельности высших учебных заведений, повышения качества и доступности образования, обеспечения притока в них дополнительных материальных и финансовых ресурсов. Дискуссии относительно приватизации с сфере образования были практически прекращены изданием Федерального закона
Российской Федерации от 16 мая 1995 г. № 74-ФЗ «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» (Российская газета. 1995. 1 июля), запретившего не только приватизацию и/или разгосударствление образовательных учреждений, но и изменение состава их учредителей за исключением включения в их состав представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Положение о запрещении приватизации (разгосударствления) государственных и муниципальных образовательных учреждений вошло и в новую редакцию Закона «Об образовании» (статья 39). Эти законодательные акты зафиксировали общественное мнение о невозможности (нецелесообразности) приватизации или разгосударствления в сфере образования. Тем не менее, проблемы, связанные с отношениями собственности в системе образования, сохранились и постоянно «дают о себе знать» при решении вопросов сдачи в аренду имущества, продажи и передачи с баланса на баланс, приема имущества от юридических лиц, а также такой важной проблемы, как собственность самого образовательного учреждения. Подходы к решению этих проблем требуют понимания содержания отношений собственности в системе образования. Практически все учебные заведения, как государственные, так и негосударственные, в настоящее время являются учреждениями. Таково было требование Закона «Об образовании» в предыдущей редакции. Для учреждений, как формы некоммерческих организаций, отношения собственности строятся на основе положений, изложенных в статьях 296, 298—300 Гражданского кодекса Российской Федерации и, что является предметом дискуссий, на основе положений законодательства об образовании.
Согласно им учреждение в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им. Собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Имущество, закрепленное на таком праве, считается переданным в оперативное управление учреждению. Иного режима для передачи имущества учреждению Кодекс не предусматривает. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступает в самостоятельное распоряжение учреждения и учитывается на отдельном балансе. Право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за учреждением, возникает у этого учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника. Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении, а также имущество, приобретенное учреждением по договору или иным основаниям, поступают в оперативное управление учреждения в порядке, установленном Гражданским кодексом, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности. При переходе права собственности на учреждение к другому лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления на принадлежащее ему имущество. Из этих положений следует, что в образовательных учреждениях могут находиться объекты собственности двух типов:
• переданные им на праве оперативного управления учредителем (собственником);
• полученные по иным основаниям — в результате самостоятельной деятельности или в форме дара, пожертвования, по завещанию — в самостоятельное распоряжение.
В свою очередь объекты собственности, полученные образовательным учреждением в результате самостоятельной деятельности, могут:
• поступать в самостоятельное распоряжение образовательных учреждений;
• поступать в оперативное управление образовательных учреждений, будучи плодами (доходами) от использования объектов, находящихся в оперативном управлении вузов.
Эти положения Гражданского кодекса являются основой, на которой должна строиться и строится вся совокупность отношений собственности в сфере образования. Они определяют исходные положения и рамки этих отношений, т.е. являются одним из направлений государственного регулирования. Закон «Об образовании» несколько по иному определил эти
отношения. Справедливости ради следует отметить, что и издан Закон был раньше Кодекса. Подтвердив, что переданные учредителем (собственником) объекты поступают в оперативное управление образовательного учреждения, закон установил, что земельные участки передаются им в пользование, т.е. на формально ином праве. Одновременно в образовательных учреждениях также появляются объекты, находящиеся в их собственности. К ним относятся:
• денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные юридическими и (или) физическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию;
• продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом деятельности вуза;
• доходы от собственной деятельности и приобретенные на эти доходы объекты собственности.
Именно этими объектами собственности учебное заведение отвечает по своим обязательствам (включая находящиеся в его распоряжении денежные средства). При ликвидации образовательного учреждения денежные средства и иные объекты собственности, принадлежащие ему на праве собственности, за вычетом платежей по покрытию его обязательств направляются на цели развития образования в соответствии с уставом этого образовательного учреждения. Образовательным учреждениям предоставлено право выступать арендаторами и арендодателями имущества. В частности, сдача в аренду государственным образовательным учреждением закрепленных за ним объектов собственности, а также земельных участков осуществляется без права выкупа с согласия совета (ученого совета) по ценам, которые не могут быть ниже цен, сложившихся в данном регионе без согласования с собственником имущества. Средства, полученные в качестве арендной платы, используются на обеспечение и развитие образовательного процесса в данном образовательном учреждении (имеют, таким образом, целевой характер). Как видно, законодательно определенные отношения собственности в системе образования представляют собой весьма противоречивую картину, складывающуюся, главным образом, из разного определения этих отношений в законодательстве, особенно в части объектов собственности, полученных образовательными учреждениями в качестве результатов (доходов) от разрешенной самостоятельной деятельности. Разумеется, можно работать и при этих противоречиях. Но с можно работать и при этих противоречиях. Но с развитием приносящей доходы деятельности, ростом внебюджетных доходов неурегулированность отношений собственности будет «работать» на ограничение самостоятельности и автономии образовательных учреждений в части сужения рамок самостоятельности распоряжения имуществом и денежными средствами. Это тем более вероятно, что Бюджетным кодексом (об этом уже говорилось выше) доходы, полученные с использованием государственной собственности, считаются доходами бюджета, что, безусловно, ограничивает права по их использованию. Отсюда следует, что отношения собственности в сфере образования необходимо совершенствовать.
Совершенствование отношений собственности в сфере образования
Для совершенствования определения отношений собственности, т.е. их регулирования, целесообразно рассмотреть эти отношения в совокупности их определений в разных частях законодательства с практикой использования объектов собственности. Важной особенностью учебного заведения как учреждения является то, что получаемая им прибыль (доход) не распределяется между учредителями, что зафиксировано в Гражданском кодексе. Одновременно статьей 43 Закона «Об образовании» (пункт 5) установлено, что собственник получает право на часть дохода от использования в коммерческих целях закрепленного за образовательным учреждением имущества. Размер этой части дохода определяется договором между вузом и собственником имущества. В этом положении можно усмотреть элемент распределения дохода, присущий коммерческой организации, т.е. противоречие с ГК. Однако такое положение может быть объяснено и с позиций законодательного определения особенностей правового положения именно образовательного учреждения, как отдельного вида учреждений. Это предусмотрено пунктом 3 статьи 120 того же ГК. Эта законодательно определенная особенность позволяет отметить следующие обстоятельства, важные, на наш взгляд, для понимания отношений собственности в образовании:
• необходимо согласие собственника на использование образовательным учреждением закрепленного за ним имущества в целях получения дохода;
• собственник имеет право только на часть дохода от коммерческого использования (использования для получения дохода, в том числе — от платной образовательной деятельности) переданного имущества;
• между собственником имущества и учебным заведением должен заключаться договор о размерах части дохода, получаемой собственником.
Вместе с тем по закону, как было показано выше, образовательному учреждению не требуется согласия собственника для сдачи имущества в аренду без права выкупа и пользование. Имущество, таким образом, может использоваться в коммерческих целях (только в случае сдачи его в аренду и пользование) без специального согласия собственника. На практике образовательные учреждения, осуществляя различные виды приносящей доходы деятельности, безусловно используют для этого и переданное им государственное имущество. Нет никаких решений собственника или учредителя государственных образовательных учреждений, так или иначе ограничивающих такую деятельность, более того — развитие приносящей доходы деятельности поощряется. В последнее время наблюдается тенденция к более полному контролю за использованием объектов федеральной государственной собственности, переданных, в частности, высшим учебным заведениям в оперативное управление. Это выражается в том, что:
• вузы ставятся перед необходимостью заключения договоров о передаче им в оперативное управление объектов федеральной собственности. Этими договорами определяются порядок и условия использования государственного имущества, в том числе и для целей получения доходов;
• государство объявило доходы, получаемые от сдачи в аренду и иного использования объектов государственной собственности, доходами бюджета и установило совершенно определенный (принятый для бюджетных средств) режим учета и расходования этих доходов.
Сложившаяся практика передачи в оперативное управление объектов собственности (имущества, зданий, сооружений, приборов, оборудования и т.д.) сводилась к принятию соответствующего решения и приему-передаче их на баланс учебного заведения. В условиях строгого ограничения коммерческого использования таких объектов этого было вполне достаточно,
каких-либо дополнительных соглашений этот процесс не требовал. Новые законодательные основы организации экономики потребовали более детального определения взаимоотношений собственника (учредителя) и учебного заведения в части распределения дохода от коммерческого использования имущества. Одновременно практика показывает, что одного законодательного определения отношений собственности, особенно в том виде, как это представлено в действующем законодательстве, явно недостаточно. Как уже упоминалось, действующие законодательные акты содержат определения, позволяющие одни и те же действия квалифицировать по-разному, что создает существенные трудности в работе. В первую очередь это относится к: