В1

Административный процесс– совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них деятельность органов и должностных лиц государственного управления по реализации возложенных на них задач и функций.

Признаки административного процесса:

- вид юридического процесса, соотносятся как часть и целое;

- представляет собой разновидность властной деятельности субъектов государственного управления;

- обеспечивает условия для реализации материальных норм административного права;

- целью является достижение определенных юридических результатов и разрешение управленческих дел;

- результаты (как промежуточные, так и окончательные) закрепляются в официальных актах (документах);

- регламентируется административно-процессуальными нормами, которые в совокупности образуют самостоятельный институт административного права;

- обладает определенным строением (структурой).

Принципы административного процесса– основополагающие идеи, общие начала, лежащие в основе административного процесса и раскрывающие его сущность.

Принцип законности- реализация материальных административно-процессуальных норм должна строиться в точном соответствии с административно-процессуальными нормами.

Принцип процессуального равенстваозначает: во-первых, равенство сторон независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, других обстоятельств перед законом; во-вторых, наделение каждой стороны определенным объемом взаимообусловленных прав, обязанностей и ответственности.

Принцип материальной истины- решение, принятое в рамках административного процесса, которое должно основываться на тщательном изучении всех условий и обстоятельств управленческого дела, а также состязательности в ходе его рассмотрения.

Принцип доступностивыражается в беспрепятственной возможности каждой из сторон участвовать на всех стадиях процесса в соответствии с имеющимся процессуальным статусом.

Принцип гласности- административный процесс строится на публичных началах, дающих возможность гражданам получить информацию о его ходе и принятых решениях, исключение составляет информация, отнесенная к государственной тайне, а также сведения об интимных сторонах жизни участников процесса.

Принцип национального языка- процесс ведется на государственном языке Российской Федерации или языке республики – субъекта РФ, автономной области, автономного округа или большинства населения данной местности. Участники процесса, не владеющие языком, на котором он отправляется, обеспечиваются услугами переводчика.

Принцип быстроты (оперативности)- административный процесс должен отправляться в возможно короткие сроки в рамках, определенных законом.

Принцип экономичности (малозатратности)- административный процесс должен быть организован таким образом, чтобы свести к минимуму затраты по его отправлению.

Принцип ответственности органов государственного управления и их должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса- органы государственного управления и должностные лица несут установленную законом ответственность за нарушения административно-процессуальных норм, проявленные при этом бюрократизм и волокиту.

Административно-процессуальные нормы и отношения

Административно-процессуальная норма вид административно-правовой нормы, определяющий основания, порядок и условия реализации материальной нормы административного права.

Административно-процессуальная норма регламентирует порядок деятельности органов и должностных лиц государственного управления (исполнительной власти) по реализации возложенных на них полномочий.

Особенности административно-процессуальных норм:

- являются разновидностью административно-правовых норм;

- выполняют служебную, обеспечивающую роль по отношению к материальным административно-правовым нормам;

- имеют установленную структуру (строение);

- содержатся в определенных источниках;

- обеспечиваются принудительной силой государства;

- нарушение административно-процессуальных норм влечет за собой привлечение виновных к юридической ответственности.

По сфере регулированиясуществуют следующие виды административно-процессуальных норм: регламентирующие общественные отношения в сфере экономики, регламентирующие общественные отношения в административно-политической сфере, регламентирующие общественные отношения в социально-культурной сфере, регламентирующие общественные отношения в сфере межотраслевого управления.

По объему регулирования: общие и специальные нормы.

По юридической силе: нормы законов и нормы подзаконных актов.

По действию во времени: срочные, бессрочные и специальные нормы.

По действию в пространстве: действующие в пределах Российской Федерации, действующие в пределах региона (федерального округа), действующие на территории субъекта РФ, действующие в пределах муниципального образования, локальные, действующие на территории предприятия, учреждения, организации.

По кругу лиц: нормы общего действия и специальные нормы.

По видам производств: нормы, регулирующие производство административного правотворчества, регулирующие производство по делам о поощрениях, регулирующие лицензионно-разрешительное производство, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях, регулирующие другие виды административных производств.

Административно-процессуальные отношения- вид правовых отношений, основанных на административно-процессуальных нормах, возникающих в сфере государственного управления, участники которых наделены административно-процессуальными правами и обязанностями.

Характерные черты административно- процессуальных отношений:

- носят управленческий, организационный характер;

- основываются на административно-процессуальных нормах, являются результатом их воздействия на общественные отношения;

- регулируют деятельность органов государственного управления и их должностных лиц по реализации возложенных на них правомочий;

- являются вторичным, производным от материальных административно-правовых отношений.

Субъекты административного процесса- лица, участвующие в управленческом процессе, обладающие административно-процессуальной правосубъектностью.

Административно-процессуальная правосубъектность- основанная на административно-процессуальных нормах способность лица быть субъектом административного процесса.

Административно-процессуальная правосубъектность включает в себя административно-процессуальную правоспособность и административно-процессуальную дееспособность.

Административно-процессуальная правоспособность- способность лица иметь в силу административно-процессуальных норм субъективные права и юридические обязанности.

Административно-процессуальная дееспособность- способность лица, установленная административно-процессуальными нормами, своими действиями реализовать субъективные права и юридические обязанности в административном процессе.

Виды субъектов административного процесса:

- физические лица (граждане, почетные граждане, лица с двойным гражданством, граждане СНГ (кроме РФ), иностранные граждане, лица без гражданства);

- государственные органы, предприятия и учреждения;

- государственные служащие;

- общественные объединения, негосударственные предприятия и учреждения;

- служащие общественных объединений и иных негосударственных формирований.

Субъекты административного процесса могут выступать в процессе в следующих качествах:

- субъекта, возбудившего управленческое дело;

- субъекта, полномочного рассматривать (разрешать) управленческое дело и принимать другие юридически властные решения, определяющие движение административного дела;

- стороны административного процесса;

- третьего лица, т. е. лица, заявившего самостоятельное требование на предмет спора;

- уполномоченного представителя;

- лица, привлекаемого к административной, дисциплинарной ответственности;

- лица, защищающего права и интересы других лиц;

- лица, содействующего отправлению административного процесса.

Структура и стадии административного процесса– внутреннее строение административного процесса, совокупность образующих его административных производств.

Элементами структуры административного процесса служат административно-нормотворческий, административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный), административно-юрисдикционный процессы.

Стадии административного процесса– относительно самостоятельная часть административного производства, для которой характерны конкретные задачи, состав участников, процессуальное оформление результатов.

Общие стадии административного процесса:

- анализ управленческой ситуации;

- рассмотрение дела и принятие решения;

- исполнение принятого по делу решения.

Черты стадий административного процесса:

- регламентируются нормами административно-процессуального права;

- обусловлены логикой всего производства;

- направлены на решение конкретных задач;

- характерен определенный круг участников;

- определенные сроки совершения;

- соответствующее процессуальное оформление.

В2

Административный процесс может быть представлен в качестве урегулированной административно-процессуальными нормами деятельности исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти.

Административный процесс выражается в деятельности исполнительных органов власти и должностных лиц. При этом в рамках административного процесса решаются различные категории дел. В зависимости от характера данных дел выделяются административные производства. Административное производство является частью административного процесса; это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм.

Например, в административно-правотворческом процессе выделяют производства по принятию актов Правительством РФ, актов федеральными органами исполнительной власти, актов органами исполнительной власти субъектов РФ. В административно-распорядительном процессе выделяют производства по применению мер поощрения, по распределению ресурсов, по выдаче разрешений и т.п.

Отдавая должное двум различным подходам к понятию административного процесса, следует признать, что по юридическим свойствами (в первую очередь по принципам правового регулирования) следует выделять два вида административных производств: процедурные и юрисдикционные.

В процедурном производстве рассматриваются административные дела бесспорного характера. Результат административной процедуры - удовлетворение интересов физических и юридических лиц, а также обеспечение эффективной работы управленческого аппарата. Юрисдикционное производство - это административно-процессуальная деятельность полномочных исполнительных органов (должностных лиц), осуществляемая во внесудебном порядке с целью рассмотрения и разрешения возникающих в сфере реализации исполнительной власти административно-правовых споров, правовой оценки поведения их участников и применения к виновной стороне в необходимых случаях мер юридической ответственности.

С точки зрения понимания процесса как юрисдикционной деятельности всякую иную урегулированную правом деятельность называют процедурами. Процедура - это более широкое понятие, чем юридический процесс: она может быть и при ведении неюридических дел. Юридический процесс - это разновидность процедур, причем наиболее совершенная. Процедура властной государственной деятельности становится ее наиболее совершенной формой - юридическим процессом, когда она регулируется общими правилами, правовыми нормами.

В3

Словосочетание «административно-процессуальное право» в административно-правовой литературе трактуется по-разному.

Так, сторонники юрисдикционного подхода рассматривают нормы, регламентирующие административно процессуальную деятельность, в качестве института административного права. В то же время, среди сторонников управленческого подхода к пониманию административного процесса можно встретить три варианта трактовки термина «административно-процессуальное право». Отдельные ученые утверждают, что это самостоятельная отрасль системы национального права² либо признают наличие оснований для такого подхода³, другие считают – что это подотрасль административного права⁴, третьи полагают, что административно-процессуальное право – всего лишь большая группа норм, регулирующих отдельные процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права⁵.

В допущенном Министерством внутренних дел Российской Федерации курсе лекций по изучаемой дисциплине (Административно-процессуальное право: курс лекций.- М.: ЦОКР МВД России, 2009) система административно-процессуального права рассматривается с точки зрения, закрепленной в Конституции Российской Федерации, определяющей среди предметов совместного ведения Российской Федерации и её субъектов не только административное, но и административно-процессуальное законодательство как самостоятельную отрасль права (статья 72 п. «к»).⁶

Административно-процессуальное право – это отрасль российского права, регулирующая общественные отношения, возникающие в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации, а также иными компетентными субъектами⁷.

Мнение о целесообразности выделения административно процессуальных норм в качестве самостоятельной отрасли российской правовой системы впервые было высказано и В.Д. Сорокиным⁸ и получило в его трудах обстоятельное научное обоснование, суть которого в следующем.

Как известно все отрасли права подразделяются на материальные, процессуальные и комплексные. По мнению В.Д. Сорокина, признаками процессуальной отрасли российского права, то есть и административного процессуального права, в частности, являются не традиционные «предмет и метод», а три системных признака:

а) наличие своего предмета регулирования (т. е. наличие соответствующей, отличающейся от иных, группы общественных отношений, сложившихся в социально-правовой среде);

б) наличие соответствующей степени внутренней организации, позволяющей данной группе норм выступать элементом системы права в целом, т. е. наличие определенной внутренней структуры⁹, элементами которой являются институты (административно процессуальное право, как самостоятельная отрасль права, включает в себя только те процессуальные нормы, которые регулируют административные производства, входящие в структуру административного процесса - все иные административно-процессуальные нормы являются составной частью соответствующих отдельных административно-правовых институтов);

в) способность взаимодействовать с иными отраслями как системами одного и того же уровня - этот признак в полной мере присущ трем группам процессуальных норм, образующим соответственно три процессуальные отрасли – гражданско-процессуальное, административно-процессуальное и уголовно-процессуальное право.

Как видим, в предложенной В.Д. Сорокиным конструкции не нашлось места отраслевому методу правового регулирования, поскольку, по его мнению, метод правового регулирования обусловлен единым предметом правового регулирования, следовательно, «принадлежит» всей системе права в целом, отражает особенности права как социального регулятора отношений социально-правовой среды и, следовательно, не может принадлежать каждой отрасли¹⁰.

Перечисленные системные признаки рассматриваются ученым как совокупный критерий выделения процессуальной отрасли права, и в данной лекции мы будем далее обсуждать указанные характеристики административно-процессуального права.

В4

Определяющим среди трёх системных признаков процессуальной отрасли права признается предмет правового регулирования. При этом, по мнению В.Д. Сорокина, формирование научных представлений о предмете процессуальной отрасли права, в отличие от предмета материальной отрасли, происходит под воздействием следующих обстоятельств.

1. На предмет процессуальной отрасли права существенное влияние оказывает характер предмета той материальной отрасли, с которой данная процессуальная отрасль наиболее тесно связана.

Подобная обусловленность определяется, прежде всего, назначением любой процессуальной отрасли – обеспечить реализацию правовых норм материальных отраслей, и главным образом своей одноименной материальной отрасли. Так, например, гражданское процессуальное право «обслуживает» гражданское материальное право, административно-процессуальное право имеет своей задачей реализацию материального административного права и ряда иных материальных отраслей.

Поэтому предмет процессуальной отрасли права выглядит более сложным в структурном отношении, нежели предмет материальной отрасли, поскольку он включает в себя несколько элементов, а именно:

а) фактическое общественное отношение, ставшее предметом регулирования материальной отрасли;

б) плюс материальное правовое отношение, опосредующее данное общественное отношение и являющееся, следовательно, его своеобразной второй стадией.¹¹

То есть в сферу действия процессуальной отрасли «попадает» соответствующее материальное правовое отношение.¹²

2. На предмет процессуальной отрасли права влияние оказывает и наличие соответствующего вида процесса – гражданского, административного и уголовного. И процессуальное право регулирует не только отношения, складывающиеся в ходе осуществления того или иного вида процесса, но и различные стороны самой процессуальной деятельности путем установления определенных правил её отправления. Перед административно-процессуальным правом стоит задача надлежащего регулирования многообразной процессуальной деятельности многочисленных органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

3. На предмете процессуальной отрасли отражается то, что помимо «обслуживания» своих, одноименных отраслей, они участвуют в реализации и иных материальных отраслей российского права¹³.

4. Поскольку отношения, регулируемые материальным административным правом, входят основной частью в предмет административно-процессуального права, постольку характеристика предмета материального административного права в принципе будет приемлема и для характеристики предмета процессуального административного права. Административное право проявляет свою регулятивную роль и там, где действуют нормы иных материальных отраслей российского права, т. е. там, где складываются управленческие по своей сути отношения, входящие в предмет трудового, финансового, гражданского и других отраслей права, что не исключает, однако, их из механизма административно-правового регулирования.¹⁴

5. Особенность предмета процессуальной отрасли права состоит в том, что если в предмет материальной отрасли входят только качественно обособленные общественные (фактические) отношения, то в предмет процессуальной отрасли входят уже не только эти отношения, но и процессуальная деятельность соответствующих государственных органов, в первую очередь органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому у процессуальной отрасли двуединая задача – регулировать правовые отношения, и сам порядок их реализации, т. е. определенную разновидность процесса.

Так как предмет материального административного права «составляют управленческие отношения, возникающие, изменяющиеся или прекращающиеся в связи с практической деятельностью механизма реализации исполнительной власти»,¹⁵ можно сказать, что предмет административно-процессуального права представляет собой сложное структурное явление, объединяющее три составные части;

а) общественные отношения, регулируемые материальным административным правом и, следовательно, выступающие как материальные административно-правовые отношения, реализация которых обеспечивается с помощью административного процесса;

б) общественные отношения, регулируемые нормами других отраслей права, которые связаны с решением задач государственного управления, т. е. осуществления исполнительной власти и для своей реализации требуют процессуальных действий органов исполнительной власти;

в) сама процессуальная деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, управомоченных на это законом.

Вывод: предметом административно-процессуального права Российской Федерации являются материальные правовые отношения, складывающиеся в связи с осуществлением задач государственного управления, и административно-процессуальная процедура их реализации¹⁶.

В5

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует ряд правовых средств (способов) воздействия на управленческие отношения, на установление административно-правового статуса субъектов правоотношений. Эти юридические средства называются методами правового регулирования административно-правовых отношений.

Метод правового регулирования представляет собой совокупность способов, процедур, механизмов, приемов воздействия правовых норм и юридических правил на конкретные общественные отношения. Метод правового регулирования — весьма емкое понятие, состоящее из множества компонентов (порядка установления прав и юридических обязанностей субъектов соответствующих правоотношений, степени определенности их прав и автономности их действий и др.).

В системе административно-правового регулирования используются все три метода (типа) правового регулирования — дозволение, предписание и запрет. Дозволение реализуется с помощью управомочивающих норм административного права; предписание и запрет - наиболее известные и часто применяемые в административной практике типы правового регулирования — включены в механизм административной деликтологии и применения мер административного принуждения.

Согласно другой классификации в теории права выделяются два основных метода правового регулирования — императивный и диспозитивный, которые свойственны двум большим, противоположным по своему юридическому характеру и назначению, блокам правовых отраслей — публичному (например, административному, государственному (конституционному), процессуальному) и частному (например, гражданскому, трудовому) праву.

• Императивный метод правового регулирования — это метод властных предписаний, характерный прежде всего для административного права. Данный метод отличается властно-императивными началами регламентации отношений и характеризуется отношениями субординации (подчиненности), установлением соответствующего правового статуса субъектов права. Например, система правового регулирования правоохранительной или военной службы включает в себя множество императивно-правовых характеристик, которые обусловливают должное построение и функционирование таких видов государственной службы. При этом взаимоотношения сотрудников правоохранительной службы или военнослужащих основываются на непосредственной подчиненности, распорядительности и централизации управления.

• Диспозитивный метод предполагает установление юридического равенства участников правоотношений, свободу осуществления их волеизъявления. Этот метод применяется в основном в отраслях частного права (гражданского, трудового, семейного). Юридическим фактом в данном случае выступает, как правило, договор, в котором сторонами самостоятельно на равноправной основе устанавливаются права, обязанности и ответственность за нарушение его положений. Диспозитивный метод может использоваться в определенных пределах и в системе административно-правового регулирования, например при заключении административных договоров, распределении между органами публичного управления государственных функций.

С общетеоретических позиций указанные методы делятся на общие и специальные.

К общим методам управления традиционно относят мето­ды убеждения и принуждения, иногда дополняя их методами поощрения (стимулирования). Действие этих универсальных методов свойственно любой деятельности.

В зависимости от преследуемых целей к общим методам управления относят также методы контроля, наблюдения, адми­нистративного надзора, разработки мер воздействия, инструкти­рования и т.д.

На основании соотношения методов убеждения, принужде­ния, поощрения и иных общих методов выделяют специальные методы государственного управления.

Их можно классифици­ровать по следующим основаниям:

• по характеру (содержанию) управляющего воздействия;

• способу воздействия на управляемые объекты;

• форме предписания;

• форме выражения;

• степени воздействия на управляемые объекты и т.д.

В6

В юридической литературе представлены разнообразные взгляды ученых на понятие административного процесса. Но все они принадлежат к одной из трех научных концепций — «юрисдикционного», «управленческого» и комплексного (интеграционного)⁴.

Сторонники «юрисдикционной» концепции предлагают полностью распространить на административный процесс традиционное понимание таких признанных процессуальных отраслей, как уголовный и гражданский процессы, которые служат механизмом правового обеспечения обязательности норм соответствующих отраслей материального права и применения принудительных мер при их нарушении. В связи с этим дается «ограничительное» толкование административного процесса в качестве регламентированной законом деятельности по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения⁵.

Сторонники юрисдикционной концепции (напр., М. И. Пискотин, А. А. Демин⁶) считают совокупность административно-процессуальных норм институтом материального административного права, т.е. рассматривают административный процесс как некий «вспомогательный инструмент» для разрешения споров, возникающих между органами публичной власти и гражданами в сфере государственного управления, что не позволяет полностью раскрыть его сущность.

Юрисдикционная концепция оказала существенное влияние на позицию ученых, которые рассматривают административный процесс как административное судопроизводство («административную юстицию»), т. е. процессуальную форму деятельности судов (судей) по рассмотрению и разрешению административных споров, возникающих между органами публичной власти и гражданами; о законности нормативных и индивидуальных актов государственного управления и других управленческих действий (решений) — иначе говоря, рассматривающих административное судопроизводство как порядок осуществления судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих⁷.

Одним из наиболее последовательных сторонников данного подхода является Ю. Н. Старилов, который предлагает деление административно-процессуальной деятельности на «собственно административный процесс» (или административную юстицию) и «управленческий процесс» (т. е. процедуры управленческого характера)⁸. Научные взгляды Ю. Н. Старилова разделяет С. Н. Махина, которая выдвинула тезис о раздельном существовании «управленческого, административно-юрисдикционного и административного процессов». Причем последний понимается автором в качестве формы правосудия по административным делам.⁹

В соответствии с «управленческой» концепцией административного процесса «исполнительно распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс»¹⁰. Приоритет в научном обосновании «управленческой» концепции принадлежит В. Д. Сорокину, предпринявшему системное исследование комплекса взаимосвязанных проблем общей теории права, государственного управления, административного права и процесса. Административный процесс понимается как осуществляемая во внесудебном порядке государственно-властная деятельность, с помощью которой решения органов исполнительной власти облекаются в юридическую форму (индивидуальные и нормативные правовые акты), другими словами, как юридическая форма реализации исполнительной власти¹¹.

«Общеизвестно, что юридическая форма, ее многообразные и специфические проявления, непосредственно и в конечном счете определяются содержанием той ветви государственной власти, которую эта форма опосредует. Поэтому административный процесс не может не отражать характерных черт исполнительной власти, подобно тому, как, скажем, гражданский и уголовный процессы отражают особенности власти судебной»¹².

Следовательно, «управленческая» концепция в наиболее полном объеме отражает юридические элементы государственного управления (правотворческую и разнообразную правоприменительную деятельность органов исполнительной власти). «Юрисдикционный» же подход ограничивает административный процесс небольшой частью правоприменения — рассмотрением споров и применением мер принуждения. При этом остается без внимания множество форм государственно-управленческой деятельности (например, принятие нормативных правовых актов государственного управления; регистрационное, лицензионно-разрешительное, приватизационное, служебно-кадровое производства; сертификация, аттестация, аккредитация и др.), требующих совершенствования правового регулирования и укрепления режима законности (что особенно актуально в условиях российской действительности).

В рамках «управленческой» концепции впервые учтено то обстоятельство, что из трех ветвей государственной власти только исполнительная власть несет «двойную юридическую нагрузку», т. е. ей свойственны одновременно как правотворческие, так и правоприменительные функции. В данном контексте законодательная власть характеризуется только правотворческими функциями, а судебная — только правоприменительными. Судебная власть, например, получила свое юридическое воплощение в гражданском, арбитражном и уголовном процессах, а исполнительная власть — в административном процессе¹³.

Правовая природа административного процесса раскрывается через его назначение, состоящее в обеспечении реализации материальных норм российского права (причем не только административного, но и других отраслей, например, финансового, земельного, экологического, трудового, гражданского, предпринимательского права и др.). Это качество отражается на социальной роли и масштабах действия административно-процессуальных норм, система которых обладает необходимыми признаками процессуальной отрасли российского права. По широте сферы обеспечения потребностей материальных норм различных отраслей права административный процесс стоит в одном ряду с процессом гражданским¹⁴.

В7

Система общественных отношений, составляющих предмет регулирования административно-процессуального права, лежит в основе и предопределяет соответствующее системное расположение административно-процессуальных норм в структуре одноименной отрасли, обеспечивающих реализацию этих отношений.

Элементами системы любой отрасли права выступают институты данной отрасли, т.е. группы правовых норм, регулирующие однородные по характеру виды общественных отношений, входящие в предмет правового регулирования данной отрасли права.

Основу системы административно-процессуального права составляют две большие группы норм, различающиеся по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений.

1. Первая группа норм составляет Общую часть административно-процессуального права. Она регулирует вопросы общего свойства, которые могут быть распространены на самые различные группы отношений. Сюда относятся, например, административно-процессуальные нормы:

определяющие цели и задачи процессуальной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также некоторых других правомочных субъектов,

нормы, регулирующие принципы процессуальной деятельности,

нормы, регулирующие основы правового положения её участников и др.

Общая часть включает группы норм (институты), регулирующие:

1) статус участников административного процесса;

2) порядок производства по индивидуально-конкретным делам в сфере государственного управления;

3) контрольно-надзорную деятельность в целях обеспечения законности при рассмотрении индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти.

2. Другая большая группа административно-процессуальных норм регулирует более узкие, обособленные группы общественных отношений, возникающих главным образом в ходе осуществления того или иного вида административного производства. Эти нормы в своей совокупности составляют Особенную часть административно-процессуального права, включающую группы норм (институты), регулирующие производства:

1) по принятию нормативных актов государственного управления;

2) по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;

3) по административно-правовым жалобам и спорам;

4) производство по делам о поощрениях;

5) регистрационное;

6) лицензионное;

7) исполнительное;

8) по делам об административных правонарушениях;

9) по дисциплинарным делам;

10) контрольно-надзорное производство;

11) производство по применению отдельных мер административного предупреждения и административного пресечения.²⁰

В то же время с учетом изменений, произошедших в стране, примерные программы, утвержденные ДГСК МВД РФ, определяют, что выпускники образовательных учреждений должны владеть методикой реализации административно-процессуальных норм также и в рамках следующих институтов: 1) учета и отчетности; 2) аттестации и аккредитации; 3) сертификации, стандартизации и метрологии; 4) квотирования и государственного заказа; 5) специальных административно-правовых режимов; 6) материальной ответственности.

В8

Административно-процессуальная норма — это установленное правомочным государственным органом РФ и субъекта РФ общее правило, регулирующее правовые отношения, возникающие при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере реализации властных полномочий исполнительных органов государственной власти.

Особенности административно-процессуальных норм:

1) являются разновидностью административно-правовых норм;

2) выполняют служебную, обеспечивающую роль по отношению к материальным административно-правовым нормам;

3) имеют установленную структуру (строение);

4) содержатся в определенных источниках;

5) обеспечиваются принудительной силой государства;

6) нарушение административно-процессуальных норм влечет за собой привлечение виновных к юридической ответственности.

Учитывая некоторую условность любой классификации, представляется возможным выделить следующие группы административно-процессуальных норм, если за основу взять деление норм: 1) по содержанию; 2) по объему регулирования; 3) по юридической силе; 4) по кругу субъектов права, на которых распространяется действие нормы; 5) по видам административного производства; 6) по характеру диспозиции; 7) по действию в пространстве; 8) по действию во времени.

1. Деление административно-процессуальных норм по содержанию позволяет в общих чертах определить сферу их действия. С этой точки зрения следует подразделять:

а) нормы, регулирующие административно-процессуальные отношения, складывающиеся в сфере экономической и составляющих ее многочисленных отраслях — промышленности, строительстве, транспорте и т.д. Такого рода нормы содержатся, например, в ФЗ от 25 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

б) нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в социально- культурной сфере и отраслях, ее составляющих, к которым относятся образование, наука, культура, здравоохранение и др. «Положение о лицензировании деятельности по социальному обслуживанию населения».

в) нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в административно- политической сфере и отраслях, ее образующих, таких, как оборона,безопасность, внутренние дела, юстиция и др.

— в области безопасности - ФКЗ от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»;

2. По объему регулирования административно-процессуальные нормы делятся на общие и специальные. Данный критерий классификации является своеобразным дополнением предшествующего основания и вызывается необходимостью более дробной дифференциации административно-процессуальных норм в пределах названных сфер управления.

К общим относятся административно-процессуальные нормы, действие которых распространяется на многие отрасли государственного управления. Такие нормы содержатся, например, в постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г., которым были утверждены «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

К специальным относятся административно-процессуальные нормы, регулирующие отношения, которые возникают преимущественно в пределах одной отрасли. Примером акта, содержащего такого рода нормы, может служить приказ МВД Российской Федерации от 23 ноября 1998 г., утвердивший «Правила разработки и введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности».

3. По юридической силе административно-процессуальные нормы

подразделяются на правила, изданные органами государственной власти различного уровня в соответствии с существующей своеобразной иерархией органов государственной власти. Так, административно-процессуальные нормы, содержащиеся, например, в федеральных законах, обладают большей юридической силой по сравнению с нормами административно-процессуального права, содержащимися, скажем, в нормативных актах федеральных министерств. Один пример. Федеральный закон от 27 апреля 1993 г. (в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», является определяющим для иных актов, принимаемых органами исполнительной власти и регулирующих порядок рассмотрения обращений граждан структурами какого-либо ведомства. Примером такого акта может служить приказ ФСБ от 11 декабря 2000 г., утвердивший «Инструкцию о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах Федеральной службы безопасности».

4. По кругу субъектов права, на которых распространяется действие административно-процессуальных норм, они подразделяются:

a) нормы, устанавливающие правила поведения для граждан РФ. Такого рода административно-процессуальные нормы содержатся, например, в Указе Президента Российской Федерации от 7 ноября 2000 г. «О формах наградного листа для представления к награждению государственными наградами Российской Федерации», а также в Инструкции Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 г. «О порядке вручения орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации»;

б) нормы, регулирующие порядок деятельности органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, внутренних подразделений этих органов. В качестве примера следует назвать постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 1995 г. «О членах коллегии федерального органа исполнительной власти», приказ Федеральной архивной службы от 27 ноября 2000 г., которым была утверждена Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти.

в) нормы, регулирующие порядок деятельности предприятий и учреждений, независимо от форм собственности. Такого рода нормы содержатся в актах, регулирующих порядок лицензирования определенных видов деятельности. К их числу относится, например, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности».

г) нормы, регулирующие деятельность политических и неполитических общественных объединений. Административно-процессуальные нормы данного вида содержатся, например, в приказе Министерства юстиции Российской Федерации от 6 октября 1997 г., которым утверждены Правила рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных объединений в Министерстве юстиции Российской Федерации.

5. По видам административного производства следует различать:

а) нормы, регулирующие производство по принятию нормативных актов органами исполнительной власти;

б) нормы, регулирующие производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;

в) нормы, регулирующие производство по административно-правовым жалобам и спорам;

г) нормы, регулирующие производство по делам о поощрениях;

д) нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях;

е) нормы, регулирующие производство по дисциплинарным делам в сфере государственного управления;

ж) нормы, регулирующие регистрационное производство;

з) нормы, регулирующие лицензионное производство; и) нормы, регулирующие исполнительное производство.

6) По характеру диспозиции административно-процессуальные нормы традиционно делятся на три вида:

а) нормы, обязывающие, содержащие меру должного поведения, выраженного в активной форме. Эти нормы реализуются путем исполнения. Примером могут служить нормы, содержащиеся в постановлении Правительства РФ от 17 декабря 1995 г., которым утверждены «Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ».

б) нормы управомочивающие, т.е. содержащие меру возможного поведения субъекта права. Нормы этой группы реализуются путем использования. Они содержатся, например, в ФЗ от 13 января 1996 г. «Об образовании», постановлении Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2001 г., утвердившим Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении Российской Федерации);

в) нормы запрещающие, которые содержат меру должного поведения, выраженного в пассивной форме. Эти нормы реализуются путем соблюдения. Соответствующая группа норм данного вида содержится, например, в Кодексе РФ об административных правонарушениях, а также в других актах.

7) По действию в пространстве административно-процессуальные нормы делятся на:

а) нормы, действующие на территории РФ независимо от их отраслевой принадлежности. Такого рода нормы содержатся в федеральных законах, указах Президента РФ, актах федеральных министерств и других федеральных органов исполнительной власти, действуют на всей территории РФ, за исключением случаев, специально предусмотренным данным актом. Такие случаи предусмотрены, в частности ФКЗ от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», когда чрезвычайное положение объявлено на части территории РФ;

б) нормы, действующие на территории субъекта РФ. Основой для существования административно-процессуальных норм данной группы является п. «к» ст. 72 Конституции РФ, согласно которой административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению РФ и субъектов РФ.

8. По действию во времени административно-процессуальные нормы делятся на:

а) нормы, действующие в течение неопределенного времени, т.е. до тех пор, пока они не будут отменены соответствующим органом государственной власти. Такие нормы составляют большинство действующих административно-процессуальных правил;

б) нормы, действующие определенный срок. Примером могут служить нормы, содержащиеся в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», согласно ст. 9 которого «срок действия чрезвычайного положения, вводимого на территории РФ, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях — 60 суток».

В9

Основания классификации там же в 8 вопросе

В 10

По методу правового регулирования: императивные – содержат категорические требования в отношении варианта поведения в сфере административного процесса; диспозитивные – дающие возможность участникам процессуальных отношений выбирать вариант поведения исходя из имеющейся юридической альтернативы; рекомендательные, с помощью которых участникам процессуальных отношений предлагается наиболее эффективный (целесообразный) вариант решения стоящих перед ними задач; поощрительные, содержащие меры поощрения, применяемые к участникам процессуальных отношений при наличии в их действиях факта заслуги.

Пипяу

В 11

Обязывающие нормы.Они содержат юридическое предписание адресату осуществлять деятельность в определенных, иногда довольно узких рамках. Посредством обязывающих норм осуществляется государственно-властное воздействие на общественные отношения, регулируемые административным правом в целом, и на участников, субъектов данных отношений в частности. Через обязывающие нормы конкретизируются и воплощаются в жизнь принципиальные положения Конституции РФ и федеральных законов, создается механизм реализации прав и свобод человека и гражданина. Обязывающие нормы побуждают (под угрозой соответствующих государственных санкций) к совершению определенных действий либо к воздержанию от совершения действий, способных повлечь негативные последствия.

Как и иные виды административно-правовых норм, обязывающие нормы могут быть обращены к неопределенному кругу лиц (например, обязанность сохранять природу и окружающую среду), к определенным группам (например, водители, охотники, пассажиры воздушного транспорта) или индивидуальным субъектам (например, установление обязанности конкретного органа исполнительной власти). В зависимости от специфики регулируемых отношений обязывающие нормы могут иметь общий характер, а могут содержать конкретные условия поведения.

Запрещающие (запретительные) нормы. Данная разновидность административно-правовых норм выражает запрет на совершение тех или иных действий.

Запрещающие нормы, так же как и обязывающие, составляют значительную часть в общем объеме административно-правовых норм. На наш взгляд, запрещающие нормы можно рассматривать и как своего рода разновидность обязывающих норм. По сути, запрещающие нормы формулируют должное поведение путем не указания на действие, а недопущения нежелательного действия (например, принятие посылки от неизвестного лица для перевозки в самолете).

Буквального запрета, сформулированного словами "запрещается", "категорически запрещается", иногда норма может не содержать, например, "не допускается", "воздерживаться", "избегать" и т.п., однако эти слова, по сути, запрещающие. Важен общий смысл, вкладываемый законодателем в данную норму.

Уполномочивающие (дозволительные) нормы. Данная разновидность административно-правовых норм предоставляет возможность лицу в ряде случаев совершать действия по своему усмотрению, хотя и в определенных рамках. В качестве одного из примеров уполномочивающих (дозволительных) норм можно привести законодательные акты, регламентирующие порядок применения специальных средств и огнестрельного оружия сотрудниками органов исполнительной власти. Так, применение специальных средств и огнестрельного оружия судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов (отметим, что служба судебных приставов структурно входит в Министерство юстиции РФ) регламентировано ст. ст. 17 и 18 Федерального закона "О судебных приставах".

В 12

Действие АП норм во времени

Позволяет определить порядок вступления их в силу, т.е. тот момент, с которого сформулированы в норме правила поведения, условия применения нормы к конкретному общественному отношению.

Административно-правовые нормы могут вступать в силу следующим образом:

1. На основе общих установленных законодательных или иных нормативно правовых актов, сроков, в соответствии с которыми нормативно-правовые акты вступают в силу на территории РФ или ее части.

Например, порядок вступления законов, федеральных законов в силу определен соответствующим федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу». В соответствии со ст.6 этого закона, конституционные и федеральные законы, в том числе содержащие административно-правовые нормы, одновременно вступают в силу на территории РФ по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, если в самих законах не установлен иной порядок вступления их в силу

2. В соответствии со специальным нормативно-правовым актом, определяющим порядок вступления в силу другого нормативно-правового акта, например, ФЗ «О введении в действие КоАП»

3. В соответствии с указанием в самом тексте нормативного акта времени вступления в силу отдельных содержащихся в нём норм

4. С момента принятия соответствующего нормативного акта, наличие которого обуславливает вступление в силу данной правовой нормой

Как правило, действие административно-правовых норм не ограничено определенными сроками, они действуют до их официального изменения либо до их отмены.

Можно выделить следующие возможные варианты прекращения действия административно-правовых норм:

1. Истечение срока, на который был принят нормативный акт, содержащий конкретную норму

2. Внесение изменений в нормативный акт, направленный на исключение конкретной нормы либо принятия новой редакции правовой нормы

3. Объявление об утрате нормативно-правовым актом юридической силы.

В некоторых случаях в нормативно-правовые акты включаются специальные положения, определяющие порядок действия, содержащихся в них норм. Например, в КоАП ст.1.7 определяет действие законодательства об административных правонарушениях во времени и пространстве. В частности, лицо, совершившее административное правонарушение подлежит ответственности на основании закона действующего во время и по месту совершения административного правонарушения. Закон, смягчающий или отягчающий административную ответственность или иным образом улучшающий положение нарушителя имеет обратную силу. Производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу.

Действие административно-правовых норм в пространстве, по сути, представляет собой их реализацию на определенной территории по общему правилу, регламентирующие управленческие отношения на всей территории РФ, ограниченной государственной границей (но бывают и «выходы» за ее пределы).

В соответствии с КРФ наша страна имеет федеративное устройство, включая территории субъектов РФ, внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над ними, кроме того, юрисдикция распространяется на континентальный шельф и исключительную экономическую зону.

На основании норм международного права к территории государства относятся морские и речные суда под государственным флагом, в том числе находящиеся в открытом море военные корабли, летательные аппараты, территории посольств.

Действие административно-правовых норм в пределах территорий государства, обусловлено статусом органа, который их принял и видом нормативно-правового акта, в котором они содержатся.

В соответствии со ст.1.8. КоАП действие законодательства об административных правонарушениях в пространстве обусловлено тем, что лицо, совершившее административное правонарушение на территории РФ подлежит административной ответственности в соответствии с административным законодательством РФ и ее субъектов.

Граждане РФ и постоянно проживающие в РФ лица без гражданства, совершившие административные правонарушения за пределами РФ подлежат административной ответственности в соответствии с КоАП РФ, в случаях, если это предусмотрено положениями международных договоров.

Принципиальное значение для действия административно-правовых норм в пространстве и во времени имеют следующие конституционные положения. В частности, любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Действие АП норм по кругу лиц

Определяет тот круг субъектов, который обязан руководствоваться предписаниями этих норм. К ним относятся: граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, юридические лица, государственные служащие и т.д.

В13

Будучи разновидностью правовых отношений, административно-процессуальные отношения обладают всеми признаками первых. Вместе с тем анализ действующего законодательства и практики его применения позволяет выделить следующие особенности административно-процессуальных отношений:

Во-первых, административно-процессуальные отношения являются качественной разновидностью процессуальных отношений. В этой связи все свойства процессуальных отношений в полной мере присущи административно-процессуальным отношениям.

Во-вторых, в основе административно-процессуальных отношениях лежат нормы административно-процессуального права. Вместе с тем в ряде случаев имеет место субсидиарное применение норм других отраслей права, например, норм гражданско-процессуального права. Такое положение обусловлено тем, что административно-процессуальное законодательство находится в состоянии формирования и в ряде случаев наблюдается дефицит административно-процессуальных норм¹.

В-третьих, объектом административно-процессуальных отношений выступает деятельность органов исполнительной власти и других субъектов государственного управления, а точнее порядок осуществления правового статуса субъектов государственного управления. В этом и проявляется обеспечивающий характер административно-процессуальных отношений по отношению административно-правовым отношениям.

В-четвертых, для них характерен обязательный субъект, наделенный полномочиями государственно-властного характера. В рамках административно-процессуальных отношений реализуется государственно-властная воля органов и должностных лиц исполнительной власти. В ряде случаев инициаторами административно-процессуальных отношений могут выступать физические лица, общественные объединения и другие негосударственные субъекты, но юридически властные решения, определяющие движение административного дела принимаются только уполномоченными субъектами, которые наделены необходимыми полномочиями. При этом административно-процессуальные правоотношения, как и материальные административно-правовые отношения, имеют ясно выраженный управленческий характер².

В-пятых, могут возникать по инициативе любой из сторон и согласие второй стороны не всегда является обязательным. В ряде случаев, особенно в связи с наличием административного спора, желание стороны ответчика не влияет на возникновение процесса, но может влиять на его ход.

В-шестых, при нарушении требований административно-процессуальной нормы сторона отношений несет ответственность перед государством. Это означает, что к виновному могут быть применены меры государственного принуждения. Вид и интенсивность применения мер государственного принуждения зависит от характера допущенного нарушения. Для достижения целей административного процесса нельзя ограничиваться применением мер государственного принуждения. В этих целях применяются меры убеждения, поощрения и другие средства правового воздействия.

В-седьмых, споры, возникающие в рамках административного процесса разрешаются чаще всего во внесудебном (административном) порядке. Такое положение вещей, с одной стороны, способствует оперативному разрешению возникающих административно-процессуальных споров (конфликтов), с другой, существует реальная опасность принятия неправомерных решений в пользу субъекта, чьи действия (решения) выступают предметом обжалования, так как субъект рассматривающий жалобу является вышестоящим органом (должностным лицом) субъекта, чьи действия (решения) выступают объектом обжалования.

В-восьмых, административно-правовые отношения возникают, изменяются или прекращаются при наличии соответствующих условий. В качестве условий возникновения административно-процессуальных отношений выступают: административно-процессуальная норма, административно-процессуальная правосубъектность и юридический факт.

В-девятых, административно-процессуальные отношения направлены на обеспечение должного процессуального порядка. Наличие качественного административно-процессуального порядка выступает гарантией реализации административно-правовых норм и норм других отраслей права. В ряде случаев нарушение административно-процессуальной процедуры влечет за собой признание ничтожным или оспаримым принятого решения в рамках административного производства.

Выше изложенное позволяет определить административно-процессуальное отношение как общественное отношение урегулированное административно-процессуальной нормой, участники которого наделены взаимными административно-процессуальными правами и обязанностями.

Будучи сложным образованием, административно-процессуальное отношение обладает соответствующей структурой. Структура административно-процессуального отношения включает в себя следующие элементы: субъекты административно-процессуальных отношений; объекты административно-процессуальных отношений; содержание административно-процессуальных отношений.

Субъект административно-процессуальных отношений – это участник административно-процессуальных отношений, обладающий административно-процессуальной правосубъектностью, наделенный субъективными правами и юридическими обязанностями.

В качестве субъектов административно-процессуальных отношений могут выступать самые разнообразные субъекты: граждане РФ, иностранные граждане, органы исполнительной власти и их структурные подразделения, государственные служащие, некоммерческие организации, общественные объединения, предприятия, учреждения, организации, а также прокуроры, судьи.

Детальное закрепление статуса субъектов административно-процессуальных отношений выступает в качестве гарантии реализации их прав и свобод. Вместе с тем административно-процессуальный статус отдельных субъектом должным образом не изложен в нормативных правовых актах. Так, статус субъектов, наделенных правом составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 28.3 КоАП РФ) детально не закреплен. Они лишены права по собственной инициативе присутствовать при рассмотрении дела об административном правонарушении, что в ряде случаев является препятствием для установления истины по делу об административном правонарушении.

Объект административно-процессуальных отношений – это то, по поводу чего возникло, изменилось или было прекращено административно-процессуальное отношение.

К числу объектов, административно-процессуальных правоотношений относятся:

• вещи, материальные ценности;

• поведение участников административно-процессуальных правоотношений, которое связано с правовым регулированием;

• результаты действия и бездействия субъектов правоотношений;

• предметы духовного творчества;

• личные нематериальные блага.

Сорокин В.Д. полагает, что круг объектов административно-процессуальных правоотношений в целом совпадает с объектами тех материальных правоотношений, реализацию которых обеспечивают административно-процессуальные правоотношения¹.

В 14

По мнению В.Д. Сорокина, административно-процессуальные правоотношения надлежит классифицировать по следующим основаниям: 1) по содержанию; 2) по видам административного производства; 3) по отраслевой принадлежности корреспондирующих материальных правоотношений; 4) по соотношению прав и обязанностей их участников¹.

Административно-процессуальные правоотношения могут быть классифицированы и по другим основаниям.

По функциям права можно выделить регулятивные – складывающиеся на основе реализации регулятивных административно-процессуальных норм и охранительные – возникающие на основе охранительных административно-правовых норм отношения. В отличие от гражданского и уголовного процесса административный процесс «обслуживает» реализацию как охранительных, так и регулятивных норм. В этом проявляется универсальный характер административного процесса.

По характеру связей между участниками правоотношений административно-процессуальные отношения подразделяются на: вертикальные – отношения «власть – подчиненный»; горизонтальные – отношения между не соподчиненными субъектами административного права; диагональные. Вертикальные отношения в максимальной мере реализуются в сфере государственного управления, что обусловлено его иерархическим построением, изначально субординационной природой. Особенно часто эти отношения имеют место в рамках осуществления контрольно-надзорной деятельности и применения мер принуждения в рамках административного процесса. Вместе с тем в настоящее время наметилась тенденция расширения практики реализации горизонтальных отношений. Это связано с увеличением реализации диспозитивных начал в сфере государственного управления, в том числе и расширением применения административного договора.

Диагональные административно-процессуальные отношения во многом схожи с вертикальными отношениями, так как между его участниками существует элемент субординации. Однако данные субъекты входят в различные системы органов исполнительной власти и речь идет не о линейном, а о функциональном подчинении в процессе осуществления контрольно-надзорной деятельности.

По характеру юридических фактов, порождающих правоотношения различают административно-процессуальные правоотношения, порожденные правомерными действиями, порожденные неправомерными действиями и порожденные событиями.

В зависимости от конкретных целей возникновения административно-процессуальных отношений их разделяют на: внутренние – отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением принципов взаимодействия между управленческими структурами, отношений между работниками внутри управленческой структуры; внешние – отношения, связанные с непосредственной реализацией внешних функций управления. К внутренним административно-процессуальным отношениям относятся отношения по формированию кадров, а также отношения по обеспечению деятельности органов исполнительной власти.

В зависимости от способа защиты существуют отношения, защищаемые в судебном порядке и защищаемые во внесудебном (административном) порядке. Для современных административно-процессуальных производств характерна реализация внесудебного порядка обжалования. Объяснение такого положения может быть с неразвитостью законодательства о судебном обжаловании, которое реально функционирует чуть более пятнадцати лет, а также отечественной правовой традицией, где не культивировалось обращение в органы правосудия за разрешением правовых споров, возникающих в рамках административного процесса.

По видам административных производств:

– отношения, возникающие в процессе принятия нормативных актов государственного управления;

– отношения, возникающие в связи с рассмотрением предложений и заявлений граждан и обращений организаций в сфере государственного управления;

• отношения, возникающие в производстве по делам о поощрениях;

• отношения, возникающие в регистрационном производстве;

• отношения, возникающие в лицензионно-разрешительном производстве;

• отношения, возникающие в исполнительном производстве;

• отношения, возникающие в ходе дисциплинарного производства;

• отношения, возникающие в рамках производства по делам об административных правонарушениях.

Административно-процессуальные отношения могут быть разделены с учетом отраслевой принадлежности. Наличие названное критерия обусловлено универсальным характером норм административно-процессуального права, которые обеспечивают процессуальный порядок реализации не только административно-правовых норм. В этой связи можно выделить следующие виды административно-процессуальных отношений:

• отношения, возникающие в связи с реализацией административно-правовых материальных отношений;

• отношения, возникающие в связи с реализацией материальных отношений, урегулированных нормами гражданского права;

• отношения, возникающие в связи с реализацией материальных отношений, урегулированных нормами трудового права;

• отношения, возникающие в связи с реализацией материальных отношений, урегулированных нормами финансового права;

• отношения, возникающие в связи с реализацией материальных отношений, урегулированных нормами семейного права;

• отношения, возникающие в связи с реализацией материальных отношений, урегулированных нормами земельного (аграрного) права;

• отношения, возникающие в связи с реализацией материальных отношений, урегулированных нормами экологического права.

В 15

Субъектами (участники) административно-процессуальных отношений могут быть все субъекты материальных административных правоотношений: индивидуальные и коллективные субъекты. В административном процессе они приобретают статус участников административного производства. Внешне состав субъектов административных правоотношений и участников административного процесса (разбирательства по административному делу) могут не совпадать. Причина состоит в том, что в производстве по делу могут участвовать представители субъектов правоотношений (представители граждан, государственных органов и т.д.) и иные участники, действующие в интересах обладателя материальным правом, и одновременно являющегося субъектом административных правоотношений, или участвующие в процессе в иных целях (например, осуществления прокурорского надзора).

Исходя из объема процессуальных правомочий субъектов (участников) административного выделяют:

- органы и должностные лица, ведущие (организующие) производство по административному делу и принимающие по нему решение;

- участники производства, заинтересованные в определенном результате разрешения административного дела (заявитель заинтересованного лица, потерпевший, защитник и иные);

- участники, содействующие выяснению истины по делу (эксперты, переводчики, специалисты и другие); иные участники административного процесса (например, прокурор).

Правоспособность — определенная законом возможность субъекта иметь права и нести юридические обязанности. Правоспособность бывает общая и специальная. Дееспособность — возможность субъекта, определенная в законе, реализовывать права и юридические обязанности.

Понятия «субъект права» и «субъект правоотношения» являются нетождественными⁴⁴. Субъект права, в частности административно-процессуального, может и не быть в конкретной ситуации субъектом правоотношения (соответственно административно-процессуального), но при этом субъект правоотношения всегда остается субъектом права.

Важнейшей особенностью субъектов административно-процессуального отношения является то, что в нем имеется ряд субъектов, не участвующих в материальных административно-правовых отношениях, к примеру, административно-юрисдикционный орган (судья, начальник ОВД и т.п.).

С учетом существующих в науке взглядов на систему субъектов административного права⁴⁵ можно представить следующую классификацию.

Индивидуальные субъекты:

- граждане РФ; иностранные граждане; лица без гражданства;

- специальные субъекты: должностные лица; государственные служащие; военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов (сотрудники ОВД, МЧС и др.); учащиеся;

- особые субъекты: несовершеннолетние; пенсионеры; беременные женщины и женщины, имеющие детей в возрасте до 14 лет; инвалиды;

- любители-охотники; водители; туристы; коллекционеры.

Коллективные субъекты (организации: государственные и негосударственные):

- исполнительные органы публичной власти РФ и субъектов РФ; органы местного самоуправления, предприятия, учреждения всех форм собственности; общественные объединения и др.

В16 пропускаю

В 17

Понятие и классификация

В административно-процессуальных отношениях физические лица выступают не просто как объекты управления, а как участники процесса, наделенные определенным набором прав и обязанностей для защиты своих интересов или исполнения обязанностей перед государством.

В зависимости от роли и цели участия в процессе физические лица классифицируются на:

1. Инициаторы (заявители):

   • Лица, обращающиеся за реализацией субъективного права (например, за выдачей лицензии, разрешения на оружие, регистрацией).

   • Лица, инициирующие административное судопроизводство (подача жалобы на действия должностного лица).

   • Потерпевшие (лица, которым административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред).

2. Обязанные субъекты (пассивная сторона):

   • Лица, привлекаемые к административной ответственности (нарушители).

   • Лица, в отношении которых осуществляется контрольно-надзорная деятельность (проверки).

3. Содействующие участники:

   • Свидетели, понятые, специалисты, переводчики (хотя последние часто рассматриваются как «иные участники», их статус также производен от статуса физического лица).

2. Административно-процессуальная правоспособность и дееспособность

Вступление физического лица в административно-процессуальные отношения обусловлено наличием у него специальных качеств:

• Административная процессуальная правоспособность — это признаваемая законом возможность лица иметь права и обязанности участника административного процесса. Возникает с момента рождения и прекращается со смертью. Однако объем правоспособности может варьироваться (например, право на управление транспортным средством возникает только при достижении определенного возраста и наличии здоровья).

• Административная процессуальная дееспособность — это способность лично осуществлять права, выполнять обязанности и поручать ведение дела представителю.

  • Полная дееспособность: наступает с 18 лет (в некоторых случаях — с 16 лет при вступлении в брак или эмансипации).

  • Частичная дееспособность: лица от 16 до 18 лет (могут самостоятельно участвовать в процессе по делам об административных правонарушениях, совершенных ими, но по некоторым категориям дел возможно привлечение законных представителей).

  • Ограниченная дееспособность: несовершеннолетние в возрасте до 16 лет. Их права в процессе реализуют законные представители (родители, опекуны).

3. Особенности правового статуса в различных видах административного процесса

Статус физического лица существенно трансформируется в зависимости от типа административного производства.

А. Производство по делам об административных правонарушениях (юрисдикционный процесс)

Здесь физическое лицо чаще всего выступает как лицо, в отношении которого ведется производство.

• Презумпция невиновности: лицо считается невиновным, пока его вина не будет доказана в установленном порядке (ст. 1.5 КоАП РФ/аналоги в иных юрисдикциях). Обязанность доказывания лежит на органе власти.

• Право на защиту: лицо вправе пользоваться юридической помощью защитника с момента составления протокола или задержания.

• Специфика: в отличие от уголовного процесса, административно-процессуальный статус нарушителя не предполагает наличия «подозреваемого» в классическом понимании; права разъясняются при составлении протокола.

Б. Позитивные административные процедуры (разрешительные, регистрационные)

Физическое лицо выступает как заявитель.

• Принцип диспозитивности: лицо свободно в решении вопроса об обращении за получением публичной услуги.

• Обязанность доказывания: на заявителе лежит обязанность предоставить документы, подтверждающие его соответствие установленным требованиям (например, отсутствие судимости для получения лицензии).

В. Процессуальные отношения по реализации права на обращение

• Физические лица имеют право направлять индивидуальные и коллективные обращения (предложения, заявления, жалобы) в государственные органы и органы местного самоуправления.

• В данном процессе устанавливаются процессуальные сроки рассмотрения (обычно 30 дней), а также ответственность должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения.

4. Права и обязанности физических лиц в административном процессе

Основные права:

1. Право на ознакомление с материалами дела, производство выписок, снятие копий.

2. Право на заявление ходатайств и отводов.

3. Право на дачу объяснений и представление доказательств на родном языке или языке, которым владеет лицо (с правом пользования услугами переводчика).

4. Право на обжалование процессуальных действий (бездействия) и решений в вышестоящий орган или суд.

5. Право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов власти в ходе административного процесса.

Основные обязанности:

1. Являться по вызову (вызов должен быть надлежащим образом оформлен повесткой).

2. Соблюдать запреты и ограничения, установленные процессуальным законодательством (например, не препятствовать проведению осмотра, не давать заведомо ложные показания).

3. Нести бремя негативных последствий совершения процессуальных действий в срок (пропуск сроков обжалования, если он не был восстановлен).

5. Специфика статуса отдельных категорий физических лиц

Законодательство устанавливает особый процессуальный статус для определенных категорий лиц, что связано с их социальной ролью или служебным положением:

• Несовершеннолетние: Процессуальные действия проводятся с участием законных представителей. Дела рассматриваются, как правило, по месту жительства. К ним применяются особые меры обеспечения производства (передача под надзор).

• Иностранные граждане и лица без гражданства: Вступают в административно-процессуальные отношения на общих основаниях, но с рядом изъятий. В отношении них широко применяются процедуры, связанные с административным выдворением, депортацией, реадмиссией. В этих производствах ограничены возможности применения принципа «презумпции невиновности» в части обеспечения права на свободу передвижения (содержание в специальных учреждениях).

• Лица, обладающие специальным статусом (депутаты, судьи, прокуроры): В отношении них действует усложненная административно-процессуальная форма. Привлечение их к административной ответственности возможно только после применения специальных процедур (получение согласия соответствующего органа, возбуждение дела специальным субъектом).