Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Экологическая безопасность. Учебное пособие
.pdf
обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий – по ликвидации последствий экологических катастроф;
Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии – по нормированию (стандартизации) качества окружающей среды;
Федеральная таможенная служба – по контролю порядка перемещения
экологически опасных товаров через таможенную границу, соблюдению порядка ввоза и вывоза животных и растений, предотвращению
незаконного ввоза в РФ и вывоза из нее животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения и т. д.
В настоящее время актуальным является международное сотрудничество и объединение усилий в решении вопросов охраны окружающей среды всей планеты и обеспечении глобальной экологической безопасности. Поэтому, помимо государственных, существуют и международные органы управления природопользованием и охраной природы. Это Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП), Программа (комитет) ООН по окружающей среде
(ЮНЕП), Всемирный фонд дикой природы (ВВФ) и др.
Несмотря на разнообразие задач, особенности компетенций и содержания правомочий рассмотренных государственных органов, выделяют следующие важные функции государственного экологического
управления:
– законности управления;
– приоритета охраны окружающей природной среды;
– комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов
природопользования и охраны окружающей среды;
– плановости государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды;
– сочетания государственного регулирования с местным самоуправлением;
– разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольнонадзорных функций
Рассмотрим принцип законности в государственном регулировании природопользования и охраны окружающей среды. Государствен-
ные и общественные организации, должностные лица, государство, его
органы и граждане должны действовать на основе законности. Законность в регулировании экологической безопасности имеет две основные стороны: точное и неуклонное соблюдение в деятельности по регулированию всех нормативно-правовых актов и принятие правильного
решения в случае коллизии применяемого законодательства.
81
В настоящее время природоохранное законодательство основывается
на Конституции Российской Федерации и состоит из более 400 федеральных законов и 4000 подзаконных актов, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Ключевое значение в формировании государственной экологической политики РФ имеет Федеральный закон «Об охране окружающей
среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ (с изм. от 31.12.2017). Он определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социальноэкономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды,
биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешних и будущих поколений, укрепления
правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
В подсистему природоресурсного законодательства входят: Земельный кодекс РФ (от 25.10.2001 № 136-ФЗ, ред. от 28.11.2015), Закон
РФ «О недрах» (от 21.02.1992 № 2395-1, ред. от 13.07.2015), Лесной кодекс РФ (от 04.12.2006 № 200-ФЗ, ред. от 13.07.2015), Водный кодекс
РФ (от 03.06.2006 № 74-ФЗ, ред. от 28.11.2015), Федеральный закон от
«О животном мире» (от 24.04.1995 № 52-ФЗ, ред. от 13.07.2015),
а также другие законодательные и нормативные акты применительно
к конкретным природным ресурсам.
Принцип приоритета охраны окружающей природной среды
предполагает также наличие двух основных условий по охране экологических систем:
– решение должно приниматься, исходя из интересов сохранности
экологических систем;
– использование одних природных объектов должно осуществляться не во вред другим природным объектам и окружающей среде
в целом.
Принцип комплексного (всестороннего) подхода в процессе государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды обусловлен объективным законом единства природы, всеобщей взаимосвязью происходящих в природе явлений. Он проявляется в
том, что в рамках данного вида управления реализуются все вытекающие из законодательства функции, в сфере государственного управления оказываются все природопользователи, призванные выполнять экологические требования, при принятии административных решений
82
принимаются во внимание все виды вредных воздействий на состояние
природы, ведется их учет.
Принцип плановости государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды заключается в следующем:
важнейшие мероприятия по регулированию природопользования закрепляются в планах, которые после их утверждения обретают обязательную силу, а за результатами реализации в жизнь разработанных
планов и программ должен осуществляться постоянный контроль.
Принцип сочетания государственного регулирования с местным
самоуправлением выражается в следующем: максимальное вовлечение
граждан в дело регулирования экологопользования и расширение демократических начал в регулировании природоохранной деятельности
должно сопровождаться установлением точно определенной индивидуальной ответственности каждого за вверенный участок работы.
Принцип разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций в организации государственного управления природопользованием и охраной природы как принцип проявляется в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными функциями управления использованием и охраной природных ресурсов не могут выполнять функций по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов. Данный принцип призван обеспечить объективность экологического контроля и надзора и эффективность действия
права окружающей среды в целом.
3.2. Формы, методы и инструменты э кологического
регулирования
Содержание системы государственного регулирования природопользования складывается из форм, методов и функций управления.
Формы управления представляют собой внешние проявления управленческой деятельности, имеющие правовую или неправовую форму.
Неправовые формы регулирования (основные, преобладающие
формы непосредственной управленческой деятельности) – это оперативно-хозяйственное распорядительство и обеспечение исполнителей
необходимыми силами и средствами для выполнения ими своих непосредственных функций.
83
Правовые формы регулирования применяются там, где возникают
противоречия не устранимые иным путем. Правовые формы выражаются в трех основных видах:
а) правотворческой – в принятии таких решений, которые имеют
значение закона и его форму;
б) правоприменительной – в принятии правоприменительных актов, посредством которых правотворческий акт реализуется в жизнь;
в) правоохранительной – в применении санкций правовых норм
в случаях, когда эти нормы нарушаются.
Правовые методы регулирования бывают четырех видов:
1. Метод обязательных предписаний, который предполагает точное и неукоснительное выполнение управленческого решения, не допуская каких-либо отступлений от него. Применяется в случаях, когда
не требуется учета местных условий и особенностей при выполнении
решения.
2. Метод рекомендаций выражается в вынесении таких управленческих решений, в ходе реализации которых допускается учет местных
условий и особенностей и применение этого решения сообразно с ними.
3. Метод санкционирования, или метод ограничения, когда управ-
ленческие решения принимает сам управляемый орган, однако они обретают юридическую силу лишь после утверждения этих решений компетентным органом.
4. Метод разрешения, или полного делегирования прав, означает
полное самоуправление управляемых органов, при котором они сами
принимают управленческие решения, не нуждающиеся в чьем либо
утверждении.
Формы и методы государственного экологического регулирования реализуются через функции управления, которыми наделены данные органы. Независимо от видов и компетенции органов управления
каждый из них прямо или косвенно выполняет или участвует в выполнении следующих основных семи функций:
1. Функция учета природных ресурсов (объектов окружающей
природной среды) и ведения государственных кадастров обусловлена
потребностью научно обоснованного природопользования, которое невозможно без полной и достоверной информации о природных объектах. Функция учета и ведения кадастра служит основой для всех остальных функций управления природопользованием. Специфика кадастрового учета природных объектов выражается в следующем:
84
– учет природных объектов ведется, как правило, в натуральной
форме (т. е. объекты описываются количественно и качественно, и при
этом оценивается их потенциал в единицах учета);
– кадастровый учет производится по определенной процедуре,
включающей особую, установленную законом систему построения
учетных данных; наличие особых органов и должностных лиц, правомочных осуществлять данный учет; специальные сроки обновления и
предоставления кадастровых данных и т. д.;
– кадастровые системы функционируют в режиме периодической
непрерывности, поскольку природные объекты подвергаются изменениям в результате хозяйственной деятельности и иных факторов.
2. Функция планирования мероприятий по использованию и
охране природных объектов вытекает из потребности рационального
природопользования. С учетом комплексного характера самих природных объектов, нахождения их в целостной экосистеме, планирование
должно отражать это свойство, а также необратимые процессы размещения производственных сил. Поэтому планирование рационального
природопользования осуществляется в форме комплексных целевых
программ (ЦКП), в которых комплекс мероприятий по реализации одной или нескольких целей упорядочивается в виде дерева целей, т. е.
строится четкая иерархия целей с определением критериев и показателей степени достижения целей по каждому этапу реализации.
3. Функция распределения и перераспределения природных объек-
тов обусловлена тем, что для обеспечения рационального природопользования необходимо включение граждан и организаций в механизм отношений собственности на данные природные объекты. Включение
осуществляется путем предоставления природных объектов на праве
владения либо пользования, либо аренды, которые в свою очередь подразделяются на виды (постоянное, временное и т. д.).
Помимо распределительно-перераспределительных функций законом предусмотрены функции отнесения тех или иных природных
объектов к категориям, видам и группам, что изменяет правовой статус
данных объектов. После получения того или иного статуса природный
объект не может использоваться иначе.
4. Функция воспроизводства природных объектов вытекает из
конституционных прав граждан. Функция воспроизводства реализуется преимущественно неправовыми формами (обеспечение средствами и материалами), поскольку для ее реализации необходимы определенные затраты и материальные средства. Правовые формы данной
85
функции реализуются преимущественно организационным путем. Данная функция осуществляется в управлении природопользованием по
следующим направлениям:
– установление специальных правил по воспроизводству природ-
ных объектов;
– контроль за соблюдением этих правил органами государственного управления и стимулирование к соблюдению этих правил мерами
экономико-правового воздействия;
– установление такого режима природопользования, при котором
уменьшается степень потребления природных ресурсов и утрата их
природных функций.
5. Функция пространственно-территориального устройства
природных объектов обусловлена их особыми природными свойствами: объемной пространственностью и неподвижностью, в силу
чего природные объекты невозможно поменять местами или переместить, как этого часто требует хозяйственная целесообразность и потребность в организации природопользования. При помощи этой функции происходит увязка экологических (продиктованных интересами
охраны и воспроизводства природных богатств, сохранением их экологических связей) и экономических (продиктованных интересами производства народнохозяйственного комплекса) интересов.
Территориально-пространственное устройство можно назвать
правовым механизмом, обеспечивающим взаимодействие двух систем,
развивающихся по своим индивидуальным законам – общества и природы. От того, насколько грамотно и правильно будет организовано это
взаимодействие или стыковка этих систем, зависит обеспечение гармоничного функционирования экономического и экологического развития всех сфер человеческой жизни.
6. Функция контроля за использованием и охраной природных
объектов является базовой для всех остальных функций управления
в области природопользования, поскольку без контроля за исполнением принятых управленческих решений и принятию мер по выявленным отклонениям все остальные функции не достигнут цели. Управленческая контрольная функция характеризуется следующим образом:
– данная функция распределена между значительным числом государственных уполномоченных органов в сфере охраны окружающей
среды;
– направления контрольных управленческих функций урегулированы специальными нормативно-правовыми актами;
86
– поскольку деятельность государственных органов, осуществляющих контрольную функцию, и сама процедура этой деятельности урегулированы законом, то в случае нарушения законности вмешивается
прокуратура, осуществляющая высший надзор за соблюдением законодательства во всех сферах.
Наряду с государственным контролем немалую роль играет общественный контроль, осуществляемый как общественными организациями, так и гражданами.
7. Функция разрешения споров о праве природопользования обусловлена коллизиями, возникшими в ходе использования гражданами и
организациями выделенных им в собственность, владение, пользование
и аренду природных объектов. Данная функция реализуется судебными
органами государства (судами, арбитражным судом).
Для эффективного экологического регулирования важное значе-
ние имеет выбор правильных методов и инструментов регулирования.
Первоначально (1960–1970 гг.) защита окружающей среды в основном опиралась на административные механизмы. Они были основаны на неокейсианской концепции. Использовались запреты, лицензии, ограничения (лимиты), административные и уголовные меры.
Экономические методы регулирования природопользованием
широко использовались в 1980–1990-е гг. Они же базировались на
неоклассической концепции (на принципах рыночного регулирования).
Как показывает международная практика природопользования,
экономические методы экологического регулирования являются наиболее эффективными. При этом административно-правовые и экономические механизмы охраны природы необходимо использовать комплексно.
Структурно, в системе управления природопользованием выделяют три подхода:
1) прямое регулирование, связанное с воздействием государства
(иногда это регулирование определяется как «командуй и контролируй»), которое включает:
– инструменты правового регулирования;
– инструменты прямого административного принуждения;
– инструменты прямого экономического принуждения;
– инструменты косвенного экономического принуждения;
2) экономическое стимулирование, связанное с развитием рыночных механизмов;
3) смешанные механизмы, сочетающие первые два подхода.
87
Инструментами правового регулирования являются:
1) нормы экологического права, источником которого служит экологическое законодательство. Законодательство же строится в соответствии с Государственной политикой в той или иной области. Здесь же
предусмотрено включение положений об охране окружающей среды в
хозяйственное, административное, уголовное, налоговое, таможенное
законодательство, банковское дело, законоположение о приватизации,
об иностранных инвестициях, землепользовании, градостроительстве и
региональном развитии;
2) установление стандартов, определяющих и регулирующих
уровни загрязнения ОС, а также лимитов использования природных ресурсов;
3) применение процедур оценки воздействия на окружающую
среду (ОВОС) и государственной экологической экспертизы как средства предупредительного контроля за разработкой и осуществлением
всевозможных проектов и выявления негативных последствий реализации этих проектов для ОС и здоровья населения;
4) экологическое лицензирование и экологическая сертификация.
Из всего многообразия инструментов правового регулирования
экологической безопасности рассмотрим четыре процедуры:
Экологическая экспертиза – это установление соответствия намечаемой хозяйственной, военной и иной деятельности экологическим
требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы. Проведение экологической экспертизы является
обязательным в процессе законотворческой, инвестиционной, управленческой, хозяйственной и иной деятельности.
Экологической экспертизе подлежат:
– проекты схем развития и размещения производительных сил,
развития отраслей народного хозяйства, генеральных планов населенных пунктов, схем районной планировки и другая перед плановая и
предпроектная документация;
– технико-экономические обоснования и расчеты, проекты строительства новых и реконструкции существующих предприятий и других
объектов, в том числе военного назначения, которые могут негативно
влиять на состояние окружающей природной среды, независимо от
форм собственности и подчинения;
– проекты инструктивно-методических и нормативно-технических актов и документов, регламентирующих хозяйственную деятельность, которая может негативно влиять на окружающую среду;
88
– документация по созданию новой техники, технологии, материалов и веществ, в том числе и та, что импортируется из-за рубежа;
– хозяйственные решения местного и общегосударственного значения, реализация которых может привести к нарушению норм экологической безопасности и негативного воздействия на окружающую
природную среду.
Процедура оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) –
это процедура учета экологических требований при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества.
Экологическое лицензирование – процедура выдачи государственными органами частным лицам и организациям разрешения на ведение
определенного вида деятельности.
Экологическая сертификация соответствия – действие третьей
стороны по подтверждению соответствия сертифицируемого объекта
предъявляемым к нему экологическим требованиям.
Группа инструментов прямого административного принуждения
охватывает широкий круг механизмов управления прямого действия:
– различного рода запреты и другие меры юридической ответственности, штрафы и компенсационные выплаты за нанесенный
ущерб;
– разрешения, нормы и стандарты предельно-допустимых значений загрязняющих веществ (веществ, выбросов, сбросов), а также нормативы и стандарты для измерения данных параметров;
– обязательное получение государственного разрешения на строительство новых и модернизацию действующих промышленных и других объектов, служащих источниками загрязнения окружающей среды;
– подготовка правовых, административных санкций и иных мер
наказания, приостановление действия или отзыв разрешений (лицензий
и сертификатов), а также прекращение деятельности, нарушающей природоохранные требования.
При нарушении, либо несоблюдении экологических нормативов,
норм и стандартов субъектами природопользования в действие вступают инструменты прямого экономического принуждения, порядок
применения которых определен законодательно Кодексом об административных правонарушениях. Главным рычагом экономического принуждения являются административные штрафы, которые предъявляются как юридическим, так и физическим лицам.
Косвенное экономическое принуждение, в отличие от прямого, не
оказывает административного взыскания с опасных для экологической
89
безопасности природопользователей. Вместо этого данный инструмент
вводит систему платежей и налогов за загрязнение окружающей
среды, в том числе за выбросы и сбросы опасных веществ, а также за
владение или осуществление деятельности рядом с местами расположения природных ресурсов. Уровень платежа соответствует социально-экономическому ущербу от загрязнения или какому-либо другому показателю. Налоги на загрязнение и платежи хороши потому, что
эта система предоставляет значительную свободу загрязнителю в выборе стратегии сочетания степени очистки и платы за остаточный выброс, позволяющую минимизировать издержки на превращение внешнего фактора загрязнения во внутреннюю статью издержек для них.
Если природоохранные издержки низки, то природопользователь может значительно сократить выбросы (вместо того, чтобы платить
налог). В теории он сократит их до оптимального уровня, когда приростные затраты на добавочную очистку становятся равными ставке
платежа за загрязнение.
В условиях рынка без экономического стимулирования рационального природопользования трудно рассчитывать на формирование
устойчивой экологической концепции. Для огромного числа природопользователей, едва сводящих концы с концами, не имеющих никаких
накоплений, оснащенных большой долей изношенного, и поэтому особенно опасного в экологическом плане оборудования, предусмотрены
меры экономического стимулирования охраны окружающей среды
в виде установление налоговых и иных льгот. К данному виду налоговых льгот относятся:
1. Освобождение от уплаты налогов.
2. Введение необлагаемого минимума для объекта.
3. Изъятие из обложения определенных элементов объекта
налога.
4. Понижение налоговых ставок.
5. Вычет из наличного платежа за расчетный период.
6. Налоговые льготы, в том числе отсрочивание выплаты налогов
(актуально для малых предприятий).
Помимо этого, также могут вводиться специальные налоги на экологическую продукцию, или поощрительные цены на экологически чистую продукцию.
Анализ инструментов экологического регулирования показывает,
что и административные, и экономические методы имеют как сильные,
так и слабые стороны. Например, административно-контрольные
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]