Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Кодификация отечественного земельного законодательства
.pdf
Земельное законодательство. Развитие и кодификация
и косыгинской реформы. Вместе с тем по пути от подготовки и внесения в законодательный орган к окончательному принятию кодифицированные акты (Основы и кодексы) становились более системными,
юридико-технически выверенными, хотя принципиальных изменений по сравнению с уже действующим законодательством, как правило, не предусматривали.
Основы земельного законодательства были приняты Верховным Со-
ветом СССР 13 декабря 1968 г. и введены в действие с 1 июля 1969 г.
1
От Общих начал землепользования и землеустройства 1928 г. Основы земельного законодательства отличались тем, что содержали более
детальную регламентацию, соответственно большее количество норм
и статей (53), объединенных в 12 разделов.
В Основах появились такие новые категории земель, как земли водного фонда и земли населенных пунктов.
Был закреплен общий принцип бесплатности пользования землей.
В союзном законодательстве появился раздел, посвященный земельному кадастру (VIII).
Основы 1968 г. утратили силу с 15 марта 1990 г. в связи с началом
действия перестроечных Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г., а ст. 8 Основ «Бесплатность пользования землей» – с 1 января 1991 г., даты вступления в силу ст. 12 Основ
1990 г. «Земельный налог и арендная плата за землю» (Постановление Верховного Совета СССР от 28 февраля 1990 г. № 1252-1 «О введении в действие Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле»).
Поправки в Основы вносились нечасто (пять актов). Это объясняется в первую очередь стабильностью земельных отношений, но важнее то, что союзные республики в течение двух-трех лет приняли свои
земельные кодексы.
Земельный кодекс РСФСР 1970 г.
Во исполнение Основ земельного законодательства Союза ССР
и союзных республик 1968 г. Верховным Советом РСФСР 1 июля
1970 г. был принят Земельный кодекс РСФСР, который вступил в силу
1 декабря 1970 г.
В основной части своих норм Кодекс повторял и конкретизировал положения Основ.
1
Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 51. Ст. 485.
21
П.В. Крашенинников
Исходя из прежнего и действующего советского законодательства,
начиная с Декрета о земле, Земельный кодекс подтверждал и в очередной раз указывал на то, что государство – единственный собственник
земли. Как писал в 1986 г. профессор В.П. Балезин, «единство права
исключительной собственности и права территориального верховенства является одной из предпосылок единства хозяйственного и политического руководства»1.
С учетом Основ Земельный кодекс закреплял шесть категорий земель, связанных с их назначением: сельскохозяйственные, населенных пунктов, промышленности, транспорта, заповедников и других,
не связанных с сельским хозяйством, водным и лесным фондом и государственным запасом.
Сроки пользования земельными участками подразделялись на бессрочные и срочные (от трех до 10 лет).
Принцип бесплатности землепользования продолжал действовать
и утратил свое значение вместе с прекращением действия Земельного кодекса 1970 г.
В Кодекс редко, но все-таки вносились поправки. Всего их было
семь. Важные для советских граждан акты, расширяющие их права
пользования земельными участками, с конца 1980-х годов стали приниматься все чаще. Страна двигалась к политическим, экономическим, правовым преобразованиям, в том числе к земельной реформе.
Земельный кодекс РСФСР 1970 г. частично утратил силу в 1990 г.
с принятием союзных Основ законодательства о земле, полностью – в 1991 г. в связи с введением в действие Земельного кодекса
РСФСР 1991 г., а ст. 10 Кодекса «Бесплатность пользования землей»
утратила силу с 1 января 1992 г. – с принятием Закона РСФСР от 11 ок-
тября 1991 г. № 1738-I «О плате за землю» (постановление Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103/1-I «О введении в действие Земельного кодекса РСФСР»).
Перестроечные Основы законодательства о земле 1990 г.
К концу 1980-х гг. вопрос о новой кодификации земельного законодательства приобрел не только юридический, но и социально-политический характер. Было принято решение подготовить и внести
в Верховный Совет СССР новый кодифицированный акт земельного
1
Советское земельное право: [учебник для вузов по специальности «Землеустрой-
ство»] / Под ред. В.П. Балезина, Н.И. Краснова. М.: Юрид. лит., 1986. С. 40.
22
Земельное законодательство. Развитие и кодификация
законодательства – проект Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле.
В Верховном Совете СССР проект Основ готовился в 1988–1989 гг.
в Комитете по аграрным вопросам и продовольствию, а также в Комитете по вопросам законодательства, законности и правопорядка.
Активное участие в подготовке проекта принимали подразделения
аппаратов Совета Министров СССР и ЦК КПСС. Научную и юридико-техническую часть кодификации обеспечивали Всесоюзная академия сельскохозяйственных наук имени В.И. Ленина (ВАСХНИЛ)
и Всесоюзный научно-исследовательский институт советского законодательства (ВНИИСЗ).
Однако после внесения подготовленного текста проекта выяснилось, что критические обсуждения и основная подготовка только начинаются. После выборов 1989 г. состав Верховного Совета практически полностью изменился.
Дискуссии по земельному вопросу и соответственно о земельном
законодательстве в то время шли повсюду: в Верховном Совете, на телевидении, в газетах, трудовых коллективах, на кухнях. Главный вопрос: может ли быть право собственности на землю у граждан?
В комитетах и на пленарных заседаниях Верховного Совета СССР
стали обсуждать возможность распоряжения землей. В итоге была
одобрена следующая формулировка ст. 3 Основ: «Земля является достоянием народов, проживающих на данной территории». При этом
земля могла быть предоставлена гражданам и организациям во владение и в пользование, в том числе пожизненное наследуемое владение.
Таким образом, был сделан заметный шаг в сторону права собственности граждан на землю.
Высказывалось даже предложение о необходимости ликвидации
колхозов и совхозов как «ненужного звена в системе хозяйства», поскольку большинство этих хозяйств закрепляют полностью землю
за отдельными работниками и арендными коллективами и лишь собирают налоги. Было признано, что эти процессы неминуемы, «колхозы
и совхозы приобретают характер кооперативов, переходят на арендные принципы», однако административно подталкивать такие изменения нецелесообразно.
В виду важности вопроса обсуждение и голосование по проекту
Основ на пленарном заседании Верховного Совета СССР проходило
по разделам: раздел I «Общие положения», раздел II «Права и обязанности землевладельцев и землепользователей», раздел III «Землевладение и землепользование граждан СССР», раздел IV «Земли сельско-
23
П.В. Крашенинников
хозяйственного назначения», раздел V «Земли населенных пунктов»,
раздел VI «Земли промышленности, транспорта, связи, обороны и иного назначения», раздел VII «Земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения», раздел VIII
«Земли лесного фонда, земли водного фонда и земли запаса», раздел IX
«Возмещение убытков землевладельцам, землепользователям и потерь
сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства», раздел
X «Охрана земель», раздел XI «Контроль за использованием и охраной
земель», раздел XII «Государственный земельный кадастр», раздел XIII
«Землеустройство», раздел XIV «Разрешение земельных споров и ответственность за нарушение земельного законодательства», раздел XV
«Международные договоры».
Основы земельного законодательства были приняты 28 февраля 1990 г.
и вступили в силу 15 марта 1990 г., ст. 12 Основ «Земельный налог и арендная плата за землю» была введена в действие с 1 января 1991 г.
Основы еще не вводили частную собственность на землю, однако
предусматривали новые виды прав на нее: право пожизненного наследуемого владения и аренду. Вместо принципа бесплатности землепользования был установлен принцип платности пользования землей.
Интересно, что союзная власть так и не решалась реабилитировать частную собственность, в том числе на землю. Споры и дискуссии на эту тему, казалось, никогда не закончатся. Этим замешательством воспользовался Верховный Совет РСФСР, первоначально
предусмотрев частную собственность на землю в законах «О крестьянско-фермерском хозяйстве» от 22 ноября 1990 г., «О земельной
реформе» от 23 ноября 1990 г., а затем и в Законе «О собственности
в РСФСР» от 24 декабря 1990 г.
Союзные Основы действовали на территории РСФСР совсем недолго и только в части, не противоречащей более позднему российскому
законодательству.
Последний советский Земельный кодекс 1991 г.
Земельный кодекс РСФСР – шестой и последний кодифицированный акт, регулировавший земельные отношения в Советском государстве, был принят Верховным Советом РСФСР 25 апреля 1991 г.
на совместном заседании Совета Республики и Совета Националь-
1
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.
1991. № 22. Ст. 769.
24
1
Земельное законодательство. Развитие и кодификация
ностей под руководством Председателя Верховного Совета РСФСР
Б.Н. Ельцина.
В этом Кодексе были аккумулированы все принципиально новые
положения предшествующих актов о праве собственности на землю,
а также детально регулировались различные вопросы приобретения
и использования земельных участков.
Проект для всеобщего обсуждения был опубликован в октябре
1990 г. При его доработке были учтены многочисленные замечания
и предложения. Голосование на пленарном заседании Верховного Совета РСФСР проводилось по главам и по отдельным поправкам1.
В первоначальной редакции проекта предусматривалось, что формы собственности на землю в республиках, входящих в состав РСФСР,
могли устанавливаться законодательными актами этих республик.
Но это уже на тот момент закладывало бы комплекс правовых, экономических и политических противоречий.
Многие нормы Земельного кодекса РСФСР, рассматриваемого тогда в качестве документа переходного периода, вобрали в себя положения из Основ законодательства Союза ССР и союзных республик
о земле. Некоторые положения Основ при этом были конкретизированы и расширены. Были восприняты общая концепция регулирования
земельных отношений, многообразие форм хозяйствования, принципы платы за землю, ведение земельного кадастра и мониторинга земель, основы землеустройства.
Особое внимание было уделено использованию земель заповедников, памятников, в охранных зонах, нарушениям при предоставлении такого рода земель для строительства дачных поселков.
Из сельскохозяйственного оборота были исключены земли, находящиеся в режиме охранных и заповедных зон с целью недопущения
их «разбазаривания».
Обсуждался вопрос и о запрете купли-продажи земельного участка в течение 10 лет с момента его выдела. Отмечалось, что нельзя таким образом ограничивать граждан, особенно в тех случаях, когда они
по состоянию здоровья не могут обрабатывать землю и желают от нее
избавиться, а также говорилось о возможности появления в результате большого числа случаев прикрытия договора купли-продажи договором дарения.
1
Здесь и далее об обсуждении проекта см.: Третья сессия Верховного Совета РСФСР
// Бюллетень № 24 Совместного заседания Совета Республики и Совета Национальностей. 25 апреля 1991 г. М.: Изд. Верховного Совета РСФСР, 1991.
25
П.В. Крашенинников
Было принято решение, что приобретение земельных участков
в собственность осуществляется через местный Совет народных депутатов, на территории которого расположен земельный участок.
Право продажи земельных участков устанавливалось ст. 11 и 12
Конституции РСФСР, которыми было утверждено право частной
собственности на землю и одновременно мораторий на ее продажу
(10 или пять лет в зависимости от способа приобретения).
На основании положений Закона «О собственности в РСФСР» и Земельного кодекса РСФСР 1991 г. стала формироваться система вещных прав на землю, прежде всего право частной собственности граждан
на землю, право пожизненного наследуемого владения граждан, право
бессрочного (постоянного) пользования земельными участками.
Кроме того, были подтверждены многообразие форм собственности и равенство государственной, колхозно-кооперативной, частной,
коллективно-долевой ее форм, а также право граждан и юридических
лиц на аренду земли, поддерживалось развитие всех форм хозяйствования: колхозов, совхозов, крестьянских хозяйств, их кооперативов
и ассоциаций.
Восстановление частной собственности было закреплено Конституцией Российской Федерации 1993 г. (ст. 35 и 36). Именно собственник
кровно заинтересован в построении правовой системы, эффективно защищающей права и законные интересы граждан, а также четко определяющей правила игры в экономической сфере. Без частной
собственности не может быть ни развитой экономики, ни гражданского общества.
В Земельный кодекс РСФСР в 90-х годах несколько раз вносились
поправки, причем не только законами, но и указами Президента РФ.
Закон РФ от 28 апреля 1993 г. № 4888-I «О внесении изменений
и дополнений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Закона РСФСР «О плате за землю» и налогового законодательства
России»1 исключил ряд положений, потерявших актуальность в связи
с распадом Советского Союза, а также изменил нормы о плате за временное пользование землей.
Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель
при проведении земельной реформы»2 был предусмотрен перерасчет
штрафов, установленных в Земельном кодексе. Так, если верхний пре-
1
Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Со-
вета Российской Федерации. 1993. № 21. Ст. 748.
2
Российская газета. 1993. № 239. 29 дек.
26
Земельное законодательство. Развитие и кодификация
дел штрафа не превышал 100 руб., то его считали равным одному минимальному размеру оплаты труда, установленному законом, при этом
размер налагаемого штрафа не мог быть ниже 1/3 минимального размера оплаты труда, и т.п.
Самые крупные поправки в Земельный кодекс РСФСР были внесены Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие
с Конституцией Российской Федерации»1. Особо отметим, что, кроме
прочего, были признаны недействующими более половины (!) статей
Земельного кодекса. Вениамин Федорович Яковлев в 2005 г. обращал
внимание на то, что «Земельный кодекс РСФСР утратил силу практически полностью, что повлекло за собой проблемы не только правового регулирования соответствующих отношений, но и правоприменения – самозахваты земельных участков и т.д., не до конца решенные
и до сегодняшнего времени»2.
Две последние советские кодификации (союзная и российская)
земельного законодательства, призванные не только упорядочить,
но и заложить основу для развития земельного законодательства,
действовали короткий промежуток времени и оказались своего рода
зáмками на песке уходящего советского законодательства.
Последний Земельный кодекс РСФСР окончательно утратил
силу в 2001 г., со вступлением в силу Земельного кодекса Российской
Федерации.
Чуть раньше принятия Земельного кодекса РФ 2001 г. понятия «частная собственность на землю» и «недвижимость» вернулись
в правовой и экономический лексикон нашей страны. Произошло это
на сломе эпох – в начале 90-х годов. И то, и другое, как многим ни покажется странным, было возвращено еще в Советском Союзе: частная
собственность – российским законом о крестьянском (фермерском хозяйстве), а недвижимость – союзными Основами гражданского законодательства. Другое дело, что развернутое регулирование появилось
уже после распада СССР. В Российской Федерации только с 1 января
1995 г. – с введением в действие части первой Гражданского кодекса. Глава 17 ГК «Право собственности и другие вещные права на землю», расположенная в части первой Кодекса, и вовсе была введена
в действие только 28 апреля 2001 г., за полгода до вступления в силу
1
Российская газета. 1994. № 2. 5 янв.
2
Яковлев В.Ф. Совершенствование экономического законодательства и его правоприменение // Яковлев В.Ф. Правовое государство: вопросы формирования: [сборник.]
М.: Статут, 2012. С. 226.
27
П.В. Крашенинников
Земельного кодекса РФ. При этом положения главы 17 ГК по поводу
сделок с земельными участками сельскохозяйственного назначения
начали действовать еще позже – с 28 января 2003 г. (даты вступления
в силу Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).
О данном издании
Настоящее издание содержит отечественные кодификационные
акты, посвященные регулированию земельных отношений, 1922, 1928,
1935, 1968, 1970, 1990 и 1991 гг. Тексты указанных законодательных
актов приводятся с выделением всех (!) внесенных в них изменений
и дополнений. Полагаем важным помимо всего прочего видеть развитие норм земельного права внутри самих кодификаций.
При подготовке настоящего издания использованы официальные
печатные источники («Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР», «Собрание законов
и распоряжений Рабоче-Крестьянского правительства РСФСР», «Ведомости Верховного Совета СССР», «Ведомости Верховного Совета
РСФСР», «Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации» и др.), а также
материалы современных справочных правовых систем.
Кодификация отечественного земельного законодательства
Земельный кодекс РСФСР от 30.10.1922
ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОДЕКС Р.С.Ф.С.Р.
1
Постановление Всероссийского Центрального
Исполнительного Комитета от 30 октября 1922 года
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
1. Постановлениями Всероссийских Съездов Советов Рабочих,
Крестьянских и Красноармейских Депутатов, основанными на ясно
выраженной революционной воле рабочих и крестьян, право частной собственности на землю, недра, воды и леса в пределах Российской Социалистической Федеративной Советской Республики отменено навсегда.
2. Все земли в пределах Р.С.Ф.С.Р., в чьем бы ведении они ни состояли, составляют собственность рабоче-крестьянского государства.
3. Все земли сельско-хозяйственного назначения, а также могущие быть использованными для сельско-хозяйственного производства, составляют единый государственный земельный фонд, который
находится в заведывании Народного Комиссариата Земледелия и его
местных органов.
4. Право непосредственного пользования землями сельско-хозяйственного назначения из состава единого государственного земельного фонда на установленных законом основаниях предоставляется:
а) трудовым земледельцам и их объединениям; б) городским поселениям; в) государственным учреждениям и предприятиям. Земли,
не находящиеся в непосредственном пользовании названных выше
землепользователей, состоят в непосредственном распоряжении Народного Комиссариата Земледелия и предоставляются государством
по особым постановлениям и на особых условиях: учреждениям, обществам, организациям и отдельным лицам.
1
Кодекс утратил силу в связи с введением в действие с 1 декабря 1970 г. Земель-
ного кодекса РСФСР от 1 июля 1970 г. (Указ Президиума Верховного Совета РСФСР
от 3 марта 1971 г. «О признании утратившими силу законодательных актов РСФСР в связи с введением в действие Земельного кодекса РСФСР»).
29
Кодификация отечественного земельного законодательства
5. Все земли, остающиеся в едином государственном земельном фонде после предоставления из него земель в непосредственное пользование
трудовых земледельцев и их объединений, городов и поселений городского типа, – составляют земли непосредственного государственного владения и являются государственными земельными имуществами.
6. Порядок и условия использования свободных земель (запасных
и неиспользованных), находящихся в распоряжении земельных органов или земельных обществ, а также очередности при наделении
из них землей различных землепользователей – устанавливаются особыми правилами, издаваемыми Народным Комиссариатом Земледелия с учетом местных особенностей отдельных районов.
7. Все землепользователи, ведущие сельское хозяйство на землях,
как находящихся в пользовании земельных обществ, так и предоставленных государством другим землепользователям, подчиняются общему контролю земельных органов и несут в отношении правильного
использования предоставленных им земель обязанности, определяемые настоящим Кодексом и другими узаконениями.
8. Земельные права и обязанности землепользователей и их объединений определяются общими законами Р.С.Ф.С.Р., настоящим Кодексом, узаконениями и распоряжениями, издаваемыми в его развитие,
а для земельных обществ – также их уставами (приговорами) и местными обычаями, когда их применение не противоречит закону.
Часть I. О ТРУДОВОМ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИИ
РаздЕЛ I. о ПраВе на ЗеМЛЮ ТрУдоВоГо
ПоЛЬЗоВаниЯ
9. Право на пользование землей для ведения сельского хозяйства
имеют все граждане Р.С.Ф.С.Р. (без различия пола, вероисповедания
и национальности), желающие обрабатывать ее своим трудом. Граждане, желающие получить землю в трудовое пользование, наделяются землей или земельными обществами, в состав которых они входят,
или земельными органами, если в распоряжении последних имеется
запасная земля, предназначенная для трудового пользования.
Редакция
Примечание 1. Бывшие помещики и крупные землевладельцы не из
дворян, выселенные на основании Постановления Центрального Ис-
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]