Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное судопроизводство Республики Сербия. Монография
.pdf
Глава II
ковалась, мы не можем дать какие-либо комментарии относительно
того, каким образом АС толкует основания для отложения и по каким
категориям дел он считает уместным принятие соответствующих мер.
Автор сталкивался с информацией о том, что такая предварительная
защита предоставлялась, как правило, по крайней мере в двух случаях:
при оспаривании актов о сносе незаконно возведенного здания и при
наличии у стороны убедительных доказательств того, что в случае выплаты денежных сумм на основании оспариваемого акта (например,
налогов или пошлин) ей грозит банкротство.
Несмотря на отсутствие эмпирических сведений, регулирование
предварительной защиты в Законе 2009 г. может быть подвергнуто
критике по нескольким основаниям. Во-первых, в Законе 2009 г. предусмотрен только один вид мер предварительной защиты. АС, следовательно, не может в предварительном, временном порядке регулировать
предмет спора. Во-вторых, положение статьи 23 Закона 2009 г. упускает
один важный критерий предоставления предварительной защиты,
упомянутый в Рекомендации Комитета министров Совета Европы
от 13 сентября 1989 г. № R (89) 8 о предварительной судебной защите
по административным делам1. Этим критерием является отсутствие
prima facie оснований для признания необоснованным предъявленного
в отношении административного акта иска2. Введение этого критерия
исключило бы возможность злоупотребления предварительной защитой. В-третьих, в Законе 2009 г. должен быть предусмотрен срок,
в течение которого АС обязан разрешить административный спор
в отношении административного акта, исполнение которого отложено. Представляется, что наличие такого срока если и не необходимо,
то полезно, особенно принимая во внимание тот факт, что отложение
исполнения затрагивает публичные интересы и (или) интересы заинтересованных лиц и третьих лиц.
1
Recommendation № R (89) 8 of the Committee of Ministers to member states on provisional court protection in administrative matters / Adopted by the Committee of Ministers on
13 September 1989 at the 428th meeting of the Ministers’ Deputies. URL: https://search.coe.
int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=09000016804f288f.
2
Этот критерий по-разному сформулирован в Принципе II Рекомендации и в пункте 14 Пояснительного меморандума. В первом случае речь идет о prima facie доказательствах в отношении действительности акта, а во втором – об отсутствии prima facie оснований признания иска необоснованным. Мы придерживаемся мнения о том, что последний вариант формулировки является более подходящим, а первый – ошибочным,
поскольку предварительные меры не могут предопределить исход спора в суде (Принцип III.3). Подробнее см. об этом: Цуцић Вук. Стразбуршки стандарди у домаћем управном спору // Анали Правног факултета у Београду. 2009. № 2. С. 257–261.
31
Административное судопроизводство Республики Сербия
§ 5. Предварительное производство
Судопроизводство по административному спору состоит из двух
частей: предварительного и основного производств.
Предварительное производство проводится судьей единолично.
В его рамках судья вправе вынести процессуальное решение и решение
по существу.
Судья, ведущий предварительное производство, должен отклонить
[одбацити] исковое заявление в связи с формальными недостатками,
если оно подано с нарушением срока (слишком поздно или слишком
рано) или неуправомоченным лицом, а также если оспаривается акт,
который не может быть оспорен в административном споре, если обязательная административная жалоба не была подана перед обращением
в суд, если спор уже был разрешен судом либо если исковое заявление
является неполным и оно не было дополнено истцом по предложению
АС (статьи 25–26 Закона 2009 г.).
Другим видом процессуальных решений, которые судья, действующий единолично, может принять в предварительном производстве,
является решение о прекращении производства по делу [обустављање
поступка]. Такое решение должно быть принято, если истец отказывается от иска (статья 32 Закона 2009 г.) или если ответчик отменяет
или изменяет свой оспоренный акт, либо в случае административного
молчания принимает акт, чтобы удовлетворить требования истца,
и истец впоследствии перед судьей соглашается с этим (статья 29 Закона 2009 г.).
Специальные положения Закона о гражданском судопроизводстве1 (статьи 336–341), которые на основании статьи 74 Закона 2009 г.
применяются в административном споре субсидиарно, а также Закон
о посредничестве в разрешении споров2 позволяют сторонам прийти
к примирению. Использованию этих норм в судопроизводстве по административному спору препятствует то, что в соответствии с ними
стороны могут прийти к соглашению только при условии, что они вправе
свободно распоряжаться предъявленными ими требованиями. Если
у сторон в гражданском процессе (двух частных лиц) подобные права
1
Закон о парничном поступку // Информационная правовая система Республики Сербия. URL: https://www.pravno-informacioni-sistem.rs/SlGlasnikPortal/eli/rep/sgrs/
skupstina/zakon/2011/72/2/reg.
2
Закон о посредовању у решавању спорова // Информационная правовая система
Республики Сербия. URL: http://www.pravno-informacioni-sistem.rs/SlGlasnikPortal/eli/
rep/sgrs/skupstina/zakon/2014/55/6/reg.
32
Глава II
есть почти всегда, то в административном споре такое распоряжение
почти никогда не согласуется с позицией ответчика, которым является
государственный орган власти, связанный законом и не имеющий возможности свободно распоряжаться законностью своего акта. По этой
причине статьей 175 Закона 2016 г. был предусмотрен специальный
правовой механизм, позволяющий ответчику, акт которого оспорен
в АС и который признает обоснованность иска, отменить или изменить
оспоренный акт, на том же основании, на котором это мог бы сделать
АС1. Соответственно, данный правовой механизм служит в качестве
проводника для примирения сторон в административном споре.
Что касается принятия в предварительном производстве решения
по существу, судья, действующий единолично, вправе сделать это
в двух случаях. Во-первых, это возможно, если в оспариваемом акте
имеются такие недостатки формы и содержания (например, в акте
отсутствует резолютивная часть [диспозитив, изрека] или мотивы),
которые делают его prima facie очевидно незаконным (статья 28 Закона
2009 г.). В таком случае судья вправе отменить акт своим решением.
Во-вторых, если оспоренный акт является дефектным по причине незаконности, которая делает его недействительным (ништав) (пункт 3
статьи 42 Закона 2009 г.), судья принимает судебное решение, которым такой акт признается недействительным. Акт также должен быть
признан недействительным, если он содержит наиболее критичные
виды недостатков (например, если административный орган власти
разрешил дело, которое подлежит разрешению судом; если акт неисполним либо если его исполнение приведет к совершению преступления (статья 183 Закона 2016 г.)2. Суд, включая судей, действующих
в предварительном производстве единолично, обязан ex oficio проверить, не содержит ли оспоренный акт недостатки, которые делают его
недействительным (пункт 2 статьи 41 Закона 2009 г.).
Процессуальные и иные решения, принимаемые судьей, действующим в предварительном производстве единолично, могут быть оспорены посредством возражения. Это правовое средство представляется
1
Подробнее о данном чрезвычайном средстве правовой защиты см.: Cucić Vuk. Extraordinary Administrative Legal Remedies in Serbian Law: 8th Biennial International Conference, Universul Juridic, Bucharest, 2011. P. 74–84.
2
См. подробнее о данном средстве правовой защиты: Там же; Томић Зоран,
Миловановић Доброслав, Цуцић Вук. Практикум за примену Закона о општем управном
поступку. Министарство државне управе и локалне самоуправе Србије. Београд, 2017.
С. 197–201; Томић Зоран. Коментар Закона о општем управном поступку. Службени
гласник. Београд, 2017. С. 666–683.
33
Административное судопроизводство Республики Сербия
на рассмотрение специальной коллегии из трех судей АС. Если коллегия признает возражения обоснованными, она должна отменить
решение судьи, возобновить производство для принятия решения
по предъявленному иску (статья 27 Закона 2009 г.).
§ 6. Основное производство
Основное производство ведется коллегией из трех судей. Оно со-
стоит в установлении фактов дела и принятии судебного решения.
Если судья, действующий в предварительном производстве единолично, не принял одно из упомянутых выше решений, несмотря на наличие оснований для этого, это должна сделать коллегия. Коллегия
должна поступить так и в случае, когда основания для принятия таких
решений (истец отказался от иска, ответчик отменил или изменил свой
оспоренный акт либо издал акт и в результате удовлетворил требования
истца, изложенные в исковом заявлении) возникнут после окончания
предварительного производства.
Установление фактов дела в устных слушаниях является общим правилом (пункт 1 статьи 33 Закона 2009 г.). Без устных слушаний можно
обойтись лишь в случаях, когда предмет спора таков, что он очевидно
не требует непосредственного заслушивания сторон и специального
установления фактических обстоятельств, либо если стороны прямо
согласились с этим (пункт 2 статьи 33 Закона 2009 г.). Статья 34 Закона
2009 г. устанавливает специальные случаи, в которых суд обязан провести устные слушания: 1) если это необходимо в связи со сложностью
дела; 2) если ответчик не представит в суд запрошенные материалы;
3) если в административном производстве участвовали две или более стороны с противоположными интересами; 4) если суд намерен
принять решение по существу спорного вопроса (решение в полной
юрисдикции).
Очевидно, намерение законодателя состояло в увеличении числа
устных слушаний в АС, вероятно, для того, чтобы избежать нарушений
права на справедливое судебное разбирательство (статья 32 Конституции Республика Сербия и статья 6 Европейской Конвенции о защите
прав человека и основных свобод). Кроме того, строгая формулировка соответствующих законодательных положений, видимо, является
следствием того, что предшественник Закона 2009 г. (Закон 1996 г.)
предусматривал проведение устных слушаний в качестве исключения из правила, а также следствием того факта, что с 1952 г. устные
34
Глава II
слушания почти никогда не проводились. Тем не менее законодателю не удалось существенно изменить положение вещей, а именно:
в 2019 г. АС провел 1 304 устных слушания1. Это составляет 6,1% всех
дел, разрешенных в 2019 г. (21 258). На практике АС проводит устные
слушания лишь в случае, когда в административном производстве,
предшествовавшем производству в АС, участвовали стороны с противоположными интересами. При этом АС указывал, что, учитывая
его общую загруженность и отсутствие помещений, даже это стало для
него существенным бременем2.
Следовательно, на практике в большинстве случаев АС разрешает
дела на основе фактов, установленных в административном производстве.
Когда обстоятельства дела установлены, коллегия должна разрешить спор. Законность оспоренных актов оценивается в пределах
заявленных требований (обычно состоящих в частичной или полной
отмене акта), однако АС не связан основаниями, указанными в исковом заявлении. Это означает, что АС вправе отменить оспоренный
акт в связи с нарушением законности, не упомянутым в исковом заявлении. Тем не менее это только право, но не обязанность АС. АС
обязан изучить ex officio единственный вопрос: существуют ли такие
нарушения закона, которые влекут недействительность акта (пункт 2
статьи 41 Закона 2009 г., статья 183 Закона 2016 г.).
Наиболее распространенным видом решений, принимаемых АС
при обоснованности иска, являются судебные решения, которыми
оспоренные акты лишь отменяются (или признаются недействительными, если для этого имеются основания) и дела направляются обратно ответчикам, которые затем должны, если это необходимо, разрешить дело вновь (статья 42 Закона 2009 г.). Упомянутые решения
тем не менее сопровождаются ex lege «направлением в определенное
русло»3, иными словами, правовой позицией и процессуальными заме-
1
Ежегодный отчет о деятельности АС за 2019 г. URL: http://www.up.sud.rs/uploads/
useruploads/Izvestaji-o-radu-suda/Godisnji-izvestaj-2019.pdf.
2
В Ежегодном отчете о деятельности АС за 2016 г. сказано, что АС продемонстрировал хорошие результаты в отношении сокращения количества нерассмотренных дел
и повышения эффективности, «несмотря на то, что по большому числу дел следовало
провести устные слушания (по 1 558 делам), при которых подготовка дела, вынесение
и написание решения занимает больше времени».
3
Willemsen P., Busscher М.C.J., Groot N. et al. Final Dispute Settlement in Numbers: Re-
port of an Examination of Final Dispute Settlement in the Utrecht District Court // Transylvanian Review of Administrative Sciences. 2009. № 28. P. 131.
35
Административное судопроизводство Республики Сербия
чаниями АС, которые являются обязательными для ответчика (пункт 2
статьи 69 Закона 2009 г.). Иначе говоря, ответчик обязан издать новый
акт в соответствии с решением АС, которое является обязательным для
него в силу закона. Другой наиболее распространенный вид решений
при обоснованности иска составляют судебные решения, предписывающие ответчику издать неизданный акт. Очевидно, что такие решения
принимаются в случае подачи иска в отношении административного
молчания (статья 44 Закона 2009 г.)1.
Наконец, Закон 2009 г. устанавливает, что при определенных условиях АС вправе после отмены оспоренного акта разрешить спорные
вопросы по существу, т. е. заменить оспоренный акт своим собственным решением. В правовой доктрине и законодательстве Сербии это
называется «административный спор полной юрисдикции». Такое
название – калька с французского выражения “1е contentieux de pleine
jurisdiction”. Указанное правило установлено в качестве общего, т. е. оно
действует в отношении всех актов, которые могут быть оспорены в административном споре (пункт 1 статьи 43 Закона 2009 г.). Закон 2009 г.
предусматривает только два исключения из этого правила: АС не может
принять решение в полной юрисдикции, когда он отменяет административный акт, вынесенный на основании усмотрения (в противном
случае АС косвенно осуществлял бы административное усмотрение),
а также если это прямо запрещено специальным законом2 (пункт 2 и 3
статьи 43 Закона 2009 г.). В дополнение к этой широкой возможности
разрешать спорные вопросы по существу и таким образом ускорять
полный процесс реализации и защиты прав и интересов сторон Закон 2009 г. предусматривает несколько случаев, в которых АС обязан
разрешить спор полной юрисдикции. В частности (другие примеры
приведены ниже), такая обязанность возникает тогда, когда АС самостоятельно установил обстоятельства дела, а отмена оспоренного акта
и возвращение дела ответчику причинит истцу ущерб, который было
бы трудно возместить (пункт 5 статьи 43 Закона 2009 г.).
Тем не менее, несмотря на очевидное намерение законодателя
увеличить количество дел, которые окончательно разрешаются АС,
решения в полной юрисдикции в Сербии почти никогда не принима-
1
Выше упоминалось, что могут быть приняты также дополнительные решения
о возмещении ущерба или возврате предмета, изъятого на основании отмененного административного акта (статья 45 Закона 2009 г.), декларативные решения (пункт 2 статьи 42 Закона 2009 г.), но они не получили распространение в судебной практике.
2
Лишь несколько законов (в частности, Закон о банках) устанавливают такие запреты.
36
Глава II
ются1. С правовой точки зрения такая ситуация является следствием
злоупотребления в толковании одного из условий для разрешения
спора в полной юрисдикции, которое заключается в том, что соответствующее решение может быть принято судом, если позволяет природа
дела. Это весьма неопределенное понятие не получило своего раскрытия в судебной практике и, на наш взгляд, потеряло всякий смысл
после того, как Закон 2009 г., встав на иную позицию, нежели его
предшественник (Закон 1996 г.), прямо запретил полную юрисдикцию
в делах, в которых оспариваются дискреционные административные
акты2. С практической точки зрения это было прямым следствием
пренебрежения, намеренно или нет демонстрируемого государством
по отношению к административному судопроизводству, ясно прослеживающегося при обращении внимания на огромную диспропорцию
между количеством судей и количеством дел, которые они должны
рассматривать (см. об этом выше).
§ 7. Исполнение решений административного суда
Учитывая, что решения АС не могут быть обжалованы в обычном
порядке (см. об этом выше), они становятся окончательными и подлежат исполнению сразу после их представления сторонам (статья 68
Закона 2009 г.).
Как было упомянуто ранее, Закон 2009 г. предусматривает механизм
«направления в определенное русло» (в сравнительном правоведении
известный также как «указание»3). Это означает, что административные
1
В период с 2010 по 2014 г. АС рассмотрел 86 488 дел и принял решение в полной
юрисдикции лишь по 26 из них, т. е. по существу разрешается меньше, чем одно дело
на каждые 3 тыс. дел (см.: Цуцић Вук. Управни спор пуне јурисдикције – Модели и врсте,
Правни факултет Универзитета у Београду. Београд, 2016. С. 261–262).
2
См. подробный анализ и критику практики и теории по данному вопросу: Там же.
С. 260–286; Драгојловић Лука. Спор пуне јурисдикције у праву СФРЈ. Докторская диссертация, защищенная на Факультете Права Университета Сараево (не опубликована).
1978. С. 93–95; Мајсторовић Богдан. Коментар Закона о управним споровима, Службени лист. Београд, 1967. С. 150; Пљакић Љубодраг. Практикум за управни спор. Београд,
2011. С. 328; Ивановић Јелена. Спор пуне јурисдикције у управно-судској пракси Републике Србије. Сарајево, 2013. С. 64.
3
О сравнении с правом Франции см.: Gourdou Jean. Les nouveaux pouvoirs du juge
administratif en matière d’injonction et d’astreinte, Revue française de droit administratif.
Dalloz, Paris, 1996. № 12. P. 334; Waline Jean. Droit administratif. Dalloz, Paris, 2010. P. 637;
Denoix de Saint Marc, Renaud, Presentation dans “La loi de 8 fevrie et la réforme du contentieux
administratif”, Revue française de droit administratif. Dalloz, Paris, 1996, 4.
37
Административное судопроизводство Республики Сербия
органы, выступающие ответчиками, связаны указаниями АС. Если
дело возвращается ответчику с предписанием издать новый акт, то он
обязан издать его в течение 30 дней со дня представления судебного
решения и в соответствии с правовой позицией суда и его замечаниями
относительно процедуры (пункт 2 статьи 69 Закона 2009 г.). Понятием
«правовая позиция суда» фактически обозначается толкование АС соответствующего законодательства, которое должно применяться при
издании нового акта. В случае с замечаниями относительно процедуры
административный орган должен исправить допущенные им процессуальные ошибки. Теоретически в таком случае он может прийти
к такому же решению, как то, что содержалось в отмененном акте, и в
то же время соблюсти решение суда. Например, ответчик изначально
не заслушал сторону или не принял определенное доказательство.
Получив указание, он исправляет данную ошибку, но приходит к тому
же фактическому и правовому выводу. Принятие такого же решения
было бы недопустимым, если бы речь шла о правовой позиции АС:
поскольку АС признал, что толкование применимых правовых норм
было ошибочным, ответчику потребовалось бы принять иное решение.
На практике случается, что ответчики не исполняют решения АС.
Сказать, как часто это происходит, мы, к сожалению, не можем, поскольку такой статистики не ведется (хотя она необходима). Возможны две ситуации неисполнения ответчиками решений АС, и обе эти
ситуации регулируются Законом 2009 г. Первая ситуация заключается
в том, что ответчик издает новый акт, но не в соответствии с судебным
решением. Закон относит такие действия к активному неисполнению
судебного решения (статья 70 Закона 2009 г.). Вторая ситуация, складывающаяся тогда, когда ответчик не издает новый акт в течение 30 дней
со дня представления судебного решения, называется пассивным неисполнением судебного решения (статья 71 Закона 2009 г.).
И в той, и в другой ситуации Закон 2009 г. позволяет истцам предъявить новый иск в АС и устанавливает, что АС в данном случае обязан
принять решение по существу спорных вопросов. Очевидно, что законодатель стремился избежать дальнейшего «эффекта пинг-понга»,
однако в то же время, к сожалению, он установил, что в этих ситуациях
полная юрисдикция обязательна, за исключением случаев, когда это
невозможно ввиду природы дела и когда полная юрисдикция исключена на основании специального положения закона (пункт 1 статьи 70
Закона 2009 г.), либо она обязательна, поскольку это позволяет природа
дела (пункт 3 статьи 71 Закона 2009 г.). На практике, как было указано
выше, это позволило АС почти никогда не принимать решения по су-
38
Глава II
ществу спорных вопросов, даже в тех случаях, когда исполнительная
власть не исполняет его собственные решения.
Позднее для повышения исполнимости судебных решений Закон
2009 г. предусмотрел две новеллы. Им было установлено, что истец
вправе требовать возмещения ущерба, причиненного неисполнением
или несвоевременным исполнением решений АС в порядке гражданского судопроизводства (статья 72 Закона 2009 г.). В принципе, это
было возможным и до введения данного положения, однако, судя
по всему, прямо закрепив такое положение, законодатель стремился
послать этим определенный сигнал. Закон 2009 г. также предоставил
АС полномочие налагать штраф на руководителя административного органа власти, не исполнившего судебное решение АС (пункт 2
статьи 75 Закона 2009 г.). Вместе с тем информация о том, как часто
такие штрафы налагались и привело ли их наложение к каким-либо
результатам, отсутствует.
§ 8. Средства правовой защиты
В сербской системе административного судопроизводства существует два чрезвычайных средства правовой защиты: требование
о пересмотре решения суда (пересмотр) и иск о возобновлении производства (возобновление).
Требование о пересмотре подается в отношении решения АС в Верховный кассационный суд в те же сроки, которые установлены для
предъявления иска в АС (30 или 60 дней) (статья 51 Закона 2009 г.).
Пересмотр может быть инициирован стороной административного
спора или уполномоченным прокурором (пункт 1 статьи 49 Закона 2009 г.). Физические лица должны быть представлены адвокатом
(статья 50 Закона 2009 г.). Верховный кассационный суд принимает
решение по требованию о пересмотре только в пределах требования
стороны и без устных слушаний (статья 54 Закона 2009 г.). Если Верховный кассационный суд находит требование обоснованным, он
вправе как изменить (разрешив тем самым спор самостоятельно), так
и отменить обжалованное решение суда и направить дело обратно в АС
(статья 55 Закона 2009 г.).
Данное средство правовой защиты является чрезвычайным по двум
причинам. Во-первых, потому что оно может быть предъявлено для
рассмотрения только по двум основаниям: 1) нарушение права; 2) нарушение процессуальных правил, которое могло повлиять на разрешение
39
Административное судопроизводство Республики Сербия
дела (пункт 3 статьи 49 Закона 2009 г.). Во-вторых, и это еще важнее,
требование о пересмотре может быть предъявлено лишь в ограниченном
числе случаев: 1) когда это предусмотрено законом; 2) в случаях, когда
суд принял решение в полной юрисдикции; 3) по делам, в которых
в административном производстве исключена подача жалобы (пункт 2
статьи 49 Закона 2009 г.). Цифры наилучшим образом демонстрируют
строгость указанных ограничений. Так, требование о пересмотре предъявляется не более чем в 2 % случаев от общего числа дел (см. выше). Это
объясняется следующим. Существует лишь несколько законов, предусматривающих пересмотр (ситуация № 1). Как указывалось ранее, АС
почти никогда не разрешает спорные вопросы дела по существу (ситуация № 2). Единственный случай, в котором пересмотр более или менее
вероятен, составляют дела, решения по которым орган власти принимает
только в первой инстанции (ситуация № 3), однако здесь существует исключение из правила, согласно которому обжалование допустимо, если
оно прямо не исключено. Поэтому Верховный кассационный суд имеет
ограниченную прецедентную практику по административным делам,
складывающуюся лишь в отдельных политических сферах (например,
в сферах конкуренции, телевещания, сотрудничества с Международным
трибуналом ООН по бывшей Югославии1).
Возобновление производства возможно как в АС, так и в Верховном кассационном суде (статья 58 Закона 2009 г.). В Верховном кассационном суде оно возможно, если данный суд вел производство
по требованию о пересмотре и основание для возобновления возникло
в этом производстве.
Основания для возобновления следующие: 1) если сторона узнает
о новых фактах, обнаруживает или получает возможность использовать
новые доказательства, на основании которых спор был бы разрешен
для нее более благоприятно при условии, что эти факты, соответственно, доказательства были бы представлены или использованы
в предыдущем судебном производстве; 2) если решение суда принято
в результате преступления, совершенного судьей или работником суда,
либо решение было получено в результате мошеннических действий
представителя или поверенного стороны, его оппонента либо представителя или поверенного оппонента, и такие действия являются
уголовным преступлением; 3) если решение суда основано на судебном решении, принятом по уголовному или гражданскому делу, и это
1
Bulletin of Case-Law, Administrative Court. Belgrade, 2016. № 6. P. 327–328, 336–
338, 342–343.
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]