Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Административное судопроизводство Республики Сербия. Монография

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 23 / 73 4 5 6 7 > Следующая >>>

Глава II

§ 1. Формы судебного контроля заисполнительной властью

Функции судебного контроля за исполнительной властью в Сербии разделены между Административным судом (далее также – АС), Конституционным судом и судами общей юрисдикции (гражданскими судами).

Самым важным типом судебного контроля за деятельностью административных органов является контроль, осуществляемый при рассмотрении административных споров (в административном судопроизводстве) в АС и, в ограниченном числе случаев, в Верховном кассационном суде Сербии.

Главным образом работа АС заключается в контроле за законностью не подлежащих обжалованию административных актов (коначан управни акт) (пункт 1 статьи 3 Закона об административных спорах 2009 г.; далее – Закон 2009 г.). Согласно законодательству Сербии (статье 4 Закона 2009 г. и статье 16 Закона об общей административной процедуре 2016 г.; далее – Закон 2016 г.), а также правовой доктрине под административным актом понимается индивидуальный односторонний обязательный правовой акт исполнительной власти1. В Сербии действует система обязательного административного обжалования. Таким образом, для того, чтобы административный акт мог быть оспорен в административном суде, прежде всего в вышестоящий административный орган должна быть подана административная жалоба в отношении данного акта. Иск в АС может быть предъявлен только после того, как акт подтвержден вышестоящим административным органом и стал не подлежащим дальнейшему обжалованию в административном порядке. Это правило не применяется в ситуации, когда административное обжалование исключено законом. Обычно это ситуация, в которой вышестоящие административные органы, в частности министерства, разрешают дело в первой инстанции2.

Существует исключение из упомянутого выше правила, а именно: не подлежащие дальнейшему обжалованию в административном порядке (итоговые) административные акты не могут быть оспорены в рамках административного спора, если предусмотрен иной способ судебной защиты (пункт 1 статьи 3 Закона 2009 г.). Примером такого

Krbek Ivo. Upravni akt. Zagreb, 1957. S. 16; Милков Драган. Поjам управног акта. Докторская диссертация, защищенная на факультете права Университета Нови-Сад (не опубликована). 1983. С. 349.

Cucić Vuk. Administrative Appeal in Serbian Law // Transylvanian Review of Adminis- trative Sciences. 2011. № 32. P. 52–53.

Административное судопроизводство Республики Сербия

исключения является решение работодателя об увольнении своего работника: в данном случае работник может подать иск по трудовому спору (специальный вид гражданского судопроизводства) в суд общей юрисдикции. Это правило не применяется к государственным гражданским служащим.

Помимо итоговых административных актов в АС может быть обжаловано молчание административного органа, т. е. неиздание им административного акта по требованию стороны в течение срока, установленного законом (статья 15 Закона 2009 г.). Для обращения в АС молчание также должно являться не подлежащим обжалованию в административном порядке. Административное молчание не подлежит административному обжалованию в случае, если акты, издаваемые соответствующим административным органом, не могут быть обжалованы в административном порядке. Существуют также апелляционные органы и органы власти (обычно высшие), чьи решения, вынесенные в первой инстанции, не подлежат обжалованию в административном порядке в силу закона.

Предметом административного спора, помимо указанных выше, могут быть и другие правовые акты и требования.

Пункт 2 статьи 3 Закона 2009 г. предусматривает, что в административном споре суд также принимает решение о законности итоговых индивидуальных актов, устанавливающих права, обязанности или законные интересы, в отношении которых в конкретном случае законом не предусмотрено другого способа судебной защиты. Таким образом, в правовой системе Сербии административный спор представляет собой форму судебной защиты от индивидуальных, односторонних правовых актов, действующую по остаточному принципу. Это также предусмотрено в пункте 2 статьи 198 Конституции Сербии1, согласно которому законность итоговых актов о правах, обязанностях и законных интересах должна подлежать исследованию судом в администра тивном споре, если законом не предусмотрена другая форма судебной защиты. Пункт 3 статьи 3 Закона 2009 г. устанавливает, что суд в административном споре принимает решение также о законности других итоговых индивидуальных актов, когда это предусмотрено законом. Введение в Закон 2009 г. данного положения, отсутствовавшего в ранее действовавшем законодательстве, объяснялось стремлением обеспе-

Устав Републике Србиje // Информационная правовая система Республики Сербия. URL: http://www.pravno-informacioni-sistem.rs/SlGlasnikPortal/eli/rep/sgrs/skupstina/ ustav/2006/98/1/reg.

Глава II

чить правовую защиту по спорам, вытекающим из административных договоров, которых в 2009 г. в сербском праве еще не существовало. Закон 2016 г., в свою очередь, ввел в сербскую правовую систему институт административных договоров, предложив иной вариант правовой защиты (см. ниже). Несмотря на намерение законодателя расширить предмет административного спора при помощи этих двух правовых норм, они никогда не применялись на практике.

Главным требованием, которое может быть предъявлено стороной в рамках административного спора, является требование об отмене (поништавање) оспариваемого акта. Это означает, что акт устраняется ex tunc, т. е. со дня его издания. Помимо этого, сторона вправе требовать возврата изъятых предметов и возмещения ущерба (статья 16 Закона 2009 г.). Особое внимание следует уделить здесь тому, что эти два требования имеют дополнительный характер, а именно: сторона может предъявить их только в дополнение к требованию об отмене оспариваемого акта, т. е. сторона вправе требовать возмещения ущерба, причиненного отмененным актом, и возврата предмета, изъятого на основании отмененного акта (статья 45 Закона 2009 г.). Тем не менее АС в данном случае обладает усмотрением по вопросу о том, будет ли он присуждать возмещение ущерба или возврат предмета своим решением, либо лишь отменит оспоренный акт и предложит истцу предъявить требования о возмещении ущерба или о возврате предмета в порядке гражданского судопроизводства. К сожалению, в связи с отсутствием у АС необходимых полномочий (см. об этом далее), он ни разу не удовлетворял эти два дополнительных требования. АС всегда рекомендовал сторонам обращаться с соответствующими требованиями в порядке гражданского судопроизводства.

Если сторона желает получить возмещение ущерба, причиненного исполнительной властью, но не административным актом (например, если вред был причинен фактическими действиями органа исполнительной власти), она должна обратиться в суд общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства. Соответственно, если требование о возмещении вреда является в иске основным, оно рассматривается в порядке гражданского судопроизводства.

Закон 2016 г. предоставил возможность косвенно оспаривать законность фактических актов исполнительной власти (управне радње), административных договоров1 и предоставление публичных

В правовой системе Сербии до сих пор не существует административных догово-

ров, поскольку Закон 2016 г. устанавливает, что определенный тип договоров относит-

Административное судопроизводство Республики Сербия

услуг1 (статьи 147–150). Вместе с тем как раньше, так и сегодня невозможно оспорить такие акты и действия в АС напрямую. В случаях, когда административный орган власти незаконно совершает или отказывается совершить фактический акт или когда он отказывается исполнить обязательства из административного договора, либо когда организация, оказывающая публичные услуги, отказывается предоставлять такие услуги в соответствии с установленными стандартами (своевременно, качественно, без дискриминации), сторона вправе оспорить их законность или качество с использованием нового для сербского права средства правовой защиты – возражения (приговор). Это средство носит характер убеждения, т. е. оно представляется на рассмотрение в орган власти или организацию, чей акт, действие или упущение оспаривается. В том случае, если орган власти или организация признает возражение обоснованным, она должна исправить последствия своей неправомерной работы. Если нет, то она должна вынести административный акт, отвергающий возражение. Этот административный акт может быть оспорен в вышестоящем административном органе, а затем в АС.

Наконец, судебный контроль за деятельностью административных органов осуществляется также Конституционным судом. У Конституционного суда есть две различные процедуры, в которых он осуществляет контроль за актами и действиями исполнительной власти: производство по конституционной жалобе и производство по проверке конституционности и законности правовых актов общего характера.

ся к административным договорам (т. е. имеет специальный правовой режим, включая правовую защиту в административном производстве и административном споре) только, если это предусмотрено законом. Причина для такого законодательного решения заключается в том, что со сравнительно-правовой и теоретической точек зрения наиболее важные виды административных договоров (договоры о публичных закупках, публично-частном партнерстве, концессионные договоры) уже получили различное правовое регулирование в специальных законах. Поэтому для того, чтобы не создавать конфликта законов, законодатель избрал данный подход. Чтобы названные договоры стали административными договорами, необходимо внести изменения в специальные законы об этих договорах. Тогда они смогут быть встроенными в законодательные решения, содержащиеся в Законе 2016 г.

Публичными услугами являются услуги общего интереса, оказываемые государственными публичными предприятиями и публичными институтами (такими как школы, библиотеки, музеи и т. п.) либо через публично-частное партнерство. Услуги общего интереса могут иметь экономическую (например, услуги, связанные с электричеством, водой, отоплением, общественным транспортом) либо неэкономическую природу (например, образование, культура, здравоохранение, информационное обеспечение).

Глава II

Статья 170 Конституции Республики Сербия связывает подачу конституционной жалобы в Конституционный суд на индивидуальные правовые и фактические акты (к ним относятся административные акты, фактические акты и судебные решения) с нарушением принадлежащих стороне и гарантированных Конституцией прав человека или прав меньшинств при условии, что все другие средства правовой защиты в отношении таких актов исчерпаны либо отсутствуют. Данный вид правовой защиты доступен, только если административные средства правовой защиты (административная жалоба и возражение), а также судебные средства правовой защиты (иск в АС и, если в конкретном случае это допустимо, чрезвычайное средство правовой защиты в Верховном кассационном суде) были исчерпаны.

Другим видом судебного контроля за исполнительной властью выступает контроль за принимаемыми ею правовыми актами общего характера, т. е. контроль за подзаконными актами, которые она издает. Сербская правовая доктрина относит эти акты к административным нормативным правовым актам (управни прописи). Конституционность и законность этих актов может быть оспорена исключительно в Конституционном суде (статья 167 Конституции Республики Сербия). Сербское право запрещает проверку правовых актов общего характера другим судом, включая АС, даже в порядке исключения (исключение неконституционности). Статья 63 Закона «О Конституционном суде»1 предусматривает, что если суд столкнется при рассмотрении конкретного дела с вопросом о том, соответствует ли Конституции, ратифицированному международному договору или праву определенный правовой акт общего характера, он должен временно приостановить производство по делу и инициировать процедуру проверки в Конституционном суде.

Подводя итог вышесказанному, можно отметить, что несмотря на наличие разнообразных правовых возможностей, административный спор в Сербии по-прежнему применяется для проверки законности административных актов (индивидуальные, односторонние, обязательные правовые акты исполнительной власти) и административного молчания, в отношении которых ранее исчерпано или исключено административное обжалование.

Закон о Уставном суду // Информационная правовая система Республики Сербия. URL: https://www.pravno-informacioni-sistem.rs/SlGlasnikPortal/eli/rep/sgrs/skupstina/ zakon/2007/109/1/reg.

Административное судопроизводство Республики Сербия

§ 2. Организация иустройство судов, разрешающих административные споры

Ни одно из решений в сфере процессуального права и ни одна из планируемых реформ административного судопроизводства в Сербии не могут быть в полной мере изучены без учета количества судей и возбуждаемых ежегодно дел, а также без исследования устройства судов, разрешающих административные споры.

Как указано выше, в Сербии действует лишь один административный суд. Он состоит из 50 судей и 40 помощников судей, которые содействуют судьям в их работе1. В 2019 г. в АС возбуждено 22 537 дел2. Среднее число дел, ежемесячно возбуждаемых судьей – 49,97, а среднее число ежемесячно разрешаемых судьей дел – 47,20. Среднее число дел, приходящихся на судью, в конце 2019 г. составило 945,593.

Указанную статистику усугубляет то, что АС наделен компетенцией рассматривать иски, касающиеся выборов всех уровней (парламентских, президентских, региональных и местных). В своем ежегодном отчете АС прямо назвал это обстоятельство в качестве одного из основных препятствий для эффективности своей работы. Проблема заключается не только в том, что сроки разрешения избирательных споров колеблются от нескольких часов до двух дней, но и в том, что это вынуждает судей откладывать в сторону все остальные дела, работать сверхурочно, посменно, в том числе ночами, и непрерывно быть на связи. Для участия в разрешении данных дел вызываются даже судьи из обособленных подразделений, которые вынуждены приезжать и работать над этими делами в Белграде по несколько дней.

Судьи АС избираются и назначаются по той же процедуре и тем же путем, как и все судьи в Сербии. В первый раз судья избирается на трехлетний срок национальным парламентом по предложению Высшего совета судей. В то же время последующее избрание судьей на постоянную должность по истечении этих трех лет и их продвижение в вышестоящие суды судебной системы осуществляется только Высшим советом судей (статьи 51 и 52 Закона «О судьях»4). При этом, поскольку

Ежегодный отчет о деятельности АС за 2019 г. URL: http://www.up.sud.rs/uploads/

useruploads/Izvestaji-o-radu-suda/Godisnji-izvestaj-2019.pdf.

Там же.

Закон о судиjама // Информационная правовая система Республики Сербия. URL: https://www.pravno-informacioni-sistem.rs/SlGlasnikPortal/eli/rep/sgrs/skupstina/ zakon/2008/116/2/reg.

Глава II

АС является судом государственного значения, т. е. единственным административным судом на всю страну, для избрания на должность судьи АС лицо должно соответствовать не только общим требованиям (гражданство, юридическое образование, квалификационный экзамен), но и иметь как минимум 10 лет юридической практики (необязательно в судебной системе) после сдачи квалификационного экзамена (статьи 43 и 44 Закона «О судьях»). Какой-либо специальной подготовки, которую должно пройти лицо, претендующее на избрание судьей АС, не существует.

АС рассматривает дела по месту своего нахождения в Белграде, а также в трех обособленных подразделениях: в Нови-Саде, Нише и Крагуеваце. Единственной целью образования данных обособленных подразделений было обеспечение доступа граждан к правосудию с учетом того, что критерием определения территориальной компетенции в рамках АС, т. е. выбора между местом нахождения АС (Белградом) и местом его обособленных подразделений, является место проживания (для физических лиц) и местонахождение (для организаций) истца. Это очень важно в такой стране, как Сербия, для которой характерно высокое сосредоточение органов исполнительной власти на определенной территории, а именно: большинство административных органов власти, решения которых могут быть оспорены в АС (органы власти второй инстанции и высшие органы власти, разрешающие дела в рамках административного производства в качестве первой или второй инстанции) сконцентрированы в Белграде. Соответственно, в случае отсутствия обособленных подразделений АС дела лиц, проживающих за пределами столицы, почти всегда рассматривались бы в Белграде. Это увеличило бы денежные и временные затраты таких лиц на достижение правосудия.

Наконец, как было сказано выше, Верховный кассационный суд разрешает ограниченное число дел по чрезвычайному средству правовой защиты в отношении решения АС. Цифры лучше всего отражают трудность правовых и неправовых ограничений для доступа в Верховный кассационный суд (см. об этом ниже в параграфе о средствах правовой защиты), а именно: в 2019 г. в нем возбуждено 424 дела по административным спорам1. Это составляет лишь 1,99 % дел, разрешенных АС в тот же период (21 258). Более того, в Верховном кассационном

Статистические данные о деятельности судов общей юрисдикции Сербии за 2019 г. URL: https://www.vk.sud.rs/sites/default/ﬁles/attachments/STATISTIKA%20-%20OPSTA%20NADLEZNOST%202019.pdf.

Административное судопроизводство Республики Сербия

суде есть лишь одна судебная коллегия из трех судей, специализирующихся на разрешении административных споров.

Данные цифры представляют неприятную картину проблем административной юстиции Сербии и, вероятно, лучше всего объясняют назревшую необходимость проведения реформы (см. об этом ниже).

§ 3. Производство вадминистративном суде

В административном споре участвуют три стороны: истец, ответчик и заинтересованное лицо (статья 10 Закона 2009 г.).

Истцами могут быть физические или юридические лица, счита ющие, что оспариваемым актом нарушены их права или законные интересы. Истцами также могут являться государственные, региональные или местные государственные органы, организации или группы лиц, не имеющие статуса юридического лица, при условии, что закон позволяет им выступать стороной административного производства. Кроме того, Закон 2009 г. позволяет двум публичным субъектам быть сторонами по особым основаниям: речь идет о прокурорах и публичных поверенных. Первые могут предъявить иск, если они считают, что спорным решением право нарушено в такой степени, что это причиняет ущерб публичным интересам. Вторые могут выступать сторонами в административном споре для защиты экономического интереса публичного лица, с которым они связаны (государство, регион, орган местного самоуправления) (статья 11 Закона 2009 г.).

Ответчиком, очевидно, всегда выступает административный орган, чей акт или бездействие оспариваются (статья 12 Закона 2009 г.).

Заинтересованным лицом является лицо, чьим интересам в результате отмены оспоренного акта может быть нанесен ущерб (статья 13 Закона 2009 г.). Фактически это сторона, выигравшая в административном производстве, предшествовавшем производству в АС (например, лицо, ставшее государственным служащим по итогам открытого конкурса, законность которого была впоследствии оспорена в АС). Таким образом, заинтересованное лицо всегда имеет тот же интерес, что и ответчик, – защитить оспоренный акт.

Стороны не обязаны представлять свои интересы в АС через юриста (адвоката). Такое требование установлено только для производства в Верховном кассационном суде (статья 50 Закона 2009 г.).

Истец инициирует административный спор посредством подачи искового заявления в АС в течение 30 дней со дня представления ему

Глава II

спорного административного акта или в течение 60 дней со дня представления административного акта сторонам, если истцом является лицо или орган власти, которым спорный акт не был представлен (статья 18 Закона 2009 г.). В случае с административным молчанием существует два срока, которые должны истечь перед подачей иска. Первый составляет 60 дней со дня подачи административной жалобы в вышестоящий административный орган или период, установленный Законом 2016 г. либо специальным законом для принятия итогового административного акта в первой инстанции, при условии, что законом в соответствующем случае не предусмотрен сокращенный срок. После этого сторона должна еще раз обратиться в компетентный орган в письменной форме за изданием требуемого акта. Если административный орган не сделает этого, сторона вправе предъявить иск в АС (статья 19 Закона 2009 г.).

Согласно статье 21 Закона 2009 г. иск может быть подан как на бумаж ном носителе, так и в электронной форме в соответствии с законом, регулирующим электронные документы. АС может высылать свои решения сторонам в электронной форме только с их предварительного согласия. Несмотря на то, что Закон 2009 г. допускает электронное взаимодействие между АС и сторонами, на практике такое взаимодействие не осуществляется. Тем не менее определенное развитие наблюдается, а именно: АС был частью проекта Министерства юстиции – e-Court. Целью данного проекта было введение электронного взаимодействия между АС и сторонами, включая подачу жалоб, представление судебных решений и других юридических документов в электронной форме, а также возможность ознакомления сторон с ходом производства по их делу в АС1.

Основания для возбуждения административного спора следующие:

1) в акте не применен или применен неправильно закон, другой нормативный правовой или общий акт; 2) акт был вынесен неуполномоченным органом; 3) в процессе вынесения акта не соблюдены процедурные правила; 4) фактические обстоятельства установлены неполно или неверно либо если из установленных фактов сделан неверный вывод относительно фактических обстоятельств; 5) в акте, вынесенном по усмотрению, орган превысил пределы законных полномочий или если такой акт вынесен не в соответствии с целью, для которой предоставлено полномочие (статья 24 Закона 2009 г.). Дискреционные административные акты могут быть оспорены в АС, но только в отно-

Ежегодный отчет о деятельности АС за 2017 г. URL: http://www.up.sud.rs/uploads/

useruploads/Izvestaji-o-radu-suda/GODIŠNJII-IZVEŠTAJ-ZA-2017.pdf.

Административное судопроизводство Республики Сербия

шении их законности, но не целесообразности [целисходности]. Сторона, оспаривающая дискреционный административный акт, может получить удовлетворение своих требований, только если она докажет, что акт был издан некомпетентным органом власти; обстоятельства дела не были установлены в полном объеме и правильно; процедура принятия акта была неправильной; орган власти, осуществляя усмотрение, не выбрал одну из возможностей, предусмотренных законом (превышение полномочий) или не использовал усмотрение для достижения тех целей, которые преследовал законодатель, наделяя орган дискреционными полномочиями (злоупотребление или неправильное понимание законной цели). Такими целями являются реализация и защита конкретных публичных интересов.

§ 4. Предварительная судебная защита

Предъявленный в АС иск не имеет отлагательного действия (пункт 1 статьи 23 Закона 2009 г.). Вместе с тем Закон 2009 г. позволяет сторонам просить АС отложить до принятия решения суда исполнение оспоренного акта, которым административное дело разрешено по существу, если исполнение может причинить истцу ущерб, который было бы трудно возместить, а отложение не противоречит публичному интересу и отложением не был бы причинен больший или непоправимый ущерб противоположной стороне (здесь имеется в виду противоположная сторона административного производства, получающая что-либо бла годаря оспоренному акту) или заинтересованному лицу (пункт 2 статьи 23 Закона 2009 г.). Далее Закон 2009 г. устанавливает, что сторона административного производства вправе просить АС отложить исполнение административного акта даже до возбуждения административного спора: 1) в случае острой необходимости; 2) в случае подачи жалобы, которая согласно закону не обладает отлагательным действием, при условии что производство по ней не завершено (пункт 3 статьи 23 Закона 2009 г.). Об отложении исполнения суд принимает процессуальное решение в срок не позднее пяти дней со дня получения требования (пункт 4 статьи 23 Закона 2009 г.).

В 2019 г. стороны просили АС отложить исполнение в 632 делах1. Однако поскольку прецедентная практика по этому вопросу не публи-

Ежегодный отчет о деятельности АС за 2019 г.: http://www.up.sud.rs/uploads/user-

uploads/Izvestaji-o-radu-suda/Godisnji-izvestaj-2019.pdf.

<<< < Предыдущая 1 23 / 73 4 5 6 7 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]