Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современные проблемы науки в области защиты окружающей среды. Проблемы ликвидация накопленного вреда окружающей среде. Учебное пособие
.pdf
Понятие накопленного в прошлом экологического ущерба в содержательном смысле может определяться как обусловленное прошлой многолетней
хозяйственной деятельностью изменение природно-хозяйственной среды, которое оценивается санитарно-экологическими показателями концентраций загрязняющих веществ в компонентах среды, отнесенных к уровню уязвимости
экосистем.
Юридический смысл дефиниций касающихся НВОС состоит в том, что
они должны трактоваться при реализации закона строго в том значении, которое придается им соответствующим нормативным правовым актом. Кроме того
именно это значение должно вкладываться в термины, в особенности, когда они
встречаются в иных законах или подзаконных актах, если только в самом акте
не дается иное определение.
Прежде всего, само понятие «экологический ущерб» как правовой институт законодательством РФ не определен, что обусловливает необходимость его
правовой идентификации для определения необходимых инструментов его
ликвидации.
Однако и само отсутствие в нормативной документации понятия «прошлый экологический ущерб», в частности, влияет на различия между прямыми
затратами, общей концепцией экологического ущерба и выплаты компенсации
за экологический ущерб.
Действующее законодательство [16] раскрывает понятие «вред окружающей среде». Данное определение характеризует негативные изменения, произошедшие в результате загрязнения, и отражает лишь натуральную форму
вреда, но не его стоимостное выражение.
Вместе с тем, в соответствии со ст. 77 и 78 указанного Федерального закона с субъекта хозяйственной и иной деятельности, нанёсшего вред окружающей среде, взыскивается именно денежный эквивалент вреда в форме затрат на
восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учётом понесённых убытков, в том числе упущенной выгоды, либо рассчитанный в соответствии с утверждёнными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде (в случае наличия таковых) [17].
Впервые понятие «экологический ущерб» упоминается в Проекте Федерального закона «О государственном регулировании системы экологического
страхования рисков и ответственности по возмещению вреда окружающей среде в Российской Федерации».
Ст. 1 проекта данного Проекта Федерального закона определяет экологический ущерб как «…показатель, выраженный в стоимостной или натуральной форме, отражающий результат негативного воздействия на окружающую
среду, получаемый в итоге процедуры экономической оценки экологического
ущерба или оценки воздействия на окружающую среду, которая осуществляется на основе утвержденной методики».
В то же время общее и специализированное экологическое право устанавливает совокупность правовых норм, позволяющих соотнести с понятием
21
«экологический ущерб» ряд характеристик объектов регулирования (земли и
земельные участки, иные объекты недвижимости, водные объекты, недра),
определить субъекты отношений (владельцев и собственников указанных объектов), установить их меру ответственности за содержание объектов. Основной
научной теоретической проблемой остается противоречие между требованиями
унификации оценок НВОС для систем управления экологической безопасностью региона (территории) и крайне разнообразными параметрами экологического ущерба.
Вторая часть – дефиниция НВОС (собственно определение – прошлый)
понимается как результат прошлой многолетней хозяйственной деятельности,
выражаемый в высоких концентрациях загрязняющих веществ в почве, воде,
воздухе, наличием заброшенных или бесхозных хранилищ опасных веществ.
Согласно стандарту [18], оценке состояния и последующей рекультивации подлежат объекты прошлого экологического ущерба, «…земельные участки которых были нарушены в результате осуществленной в прошлом хозяй-
ственной и иной деятельности на территориях (участках)», но на крайне различных по технологическому генезису объектов: разработка месторождений
полезных ископаемых, трубопроводы, мелиоративные системы, промышленные
и военные объекты, подземные сооружения и т. д.
Экологический вред определен как «…негативные последствия, вызванные загрязнением окружающей среды, утратой и истощением природных ресурсов, разрушением экосистем, создающие реальную угрозу для здоровья человека, растительного и животного мира, а также для материальных ценностей», что в принципе очевидно, но нет критериев.
ГОСТ Р 54003–2010 вводит и ограничительный критерий области действия правовой нормы, а именно «оценке подлежат образованные в прошлом
инертные и опасные отходы, сбросы, накопленные на территориях (участках) в
местах дислокации организаций, прекративших свое существование», то есть
положение об отсутствии права собственности; субъекта – владельца накопленного ущерба.
Существует ведомственное определение Росприроднадзора [19]
«…накопленный экологический ущерб – это представленный в денежном вы-
ражении вред, причиненный окружающей среде или ее компонентам в результате осуществления хозяйственной и иной деятельности, в том числе в результате нарушения природоохранного законодательства, а также убытки (затраты)
на ликвидацию и предотвращение отрицательных последствий нанесенного
вреда окружающей среде». Очевиден экономический, фискальный акцент этого
определения.
В юридической литературе проводится четкое разграничение понятий
ущерба и вреда: окружающей среде наносится вред, экономике – ущерб. Представляется, что на основе данного тезиса можно достаточно однозначно определить объёмы и содержание понятий «вред» и «ущерб» применительно к про-
22
блеме НВОС. При этом для более точного определения правильнее использовать термины «вред окружающей среде» и «экологический ущерб».
Можно выделить несколько причин употребления терминов «вред окружающей среде» и «экологический ущерб» в одном значении, а также попыток
законодательно разграничить данные понятия.
Во-первых, в российском гражданском праве термины «вред», «убытки»,
«ущерб» используются многозначно. Это приводит к неопределенному их
толкованию правоприменительной практикой [20]. Несмотря на то, что термин
«вред» ассоциируется с последствиями любого правонарушения [20], данное
понятие в правовой системе РФ имеет в большей степени гражданско-правовую
природу (гл. 59 ГК РФ).
Среди правоведов есть мнения как о том, что термины «вред», «убытки»,
«ущерб» отличаются по своему содержанию [21], так и о том, что они
равнозначны [22].
Во-вторых, в процедурах возмещения вреда окружающей среде в нашей
стране и странах ОЭСР имеются существенные различия, что послужило
причиной различного понимания термина «вред окружающей среде» в
отечественном и зарубежном праве.
Новый термин «экологический ущерб» был предложен в целях
гармонизации законодательства России с законодательством государств ОЭСР,
как в большей степени соответствующий экологическому законодательству
зарубежных стран, в частности государств Европейского союза. Однако это
понятие, сущность и виды в обязательствах по возмещению экологического
вреда нуждаются в дополнительном разъяснении.
В экологическом праве имущественный вред, причиненный нарушением
норм экологического права, именуется экологическим вредом [23].
Экологический вред – это материальный вред, причиняемый государству
юридическим и физическим лицам в результате умышленного или неосторожного нарушения правовых экологических и иных связанных с ними требований [24]. Данный имущественный вред выражается в утрате жизни или
повреждении здоровья человека, утрате или повреждении природных объектов,
деградации окружающей среды, утрате или повреждении имущества.
Таким образом, экологический вред и вред, причиненный окружающей
среде, близкие по смыслу, но не равнозначные термины.
В настоящее время в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» статьями 77 и 78 определены обязанность полного возмещения вреда
окружающей среде и порядок компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среде.
Однако эти статьи противоречат друг другу в части порядка и процедуры возмещения вреда окружающей среды.
Так, в статье 77 п. 3 указано, что «вред окружающей среде, причиненный
юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в
соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и мето-
23
диками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния
окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной вы-
годы» [16].
Статьей 78 п. 1 определено, что «определение размера вреда окружающей
среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных
убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда
окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей
среды».
Вред, причиненный окружающей среде, возмещается в России по
правилам гражданского законодательства с особенностями, предусмотренными
нормативными правовыми актами природоохранного содержания.
В науке гражданского права существует понятие «генеральный деликт»,
обозначающий совокупность общих условий для привлечения и гражданскоправовой ответственности: такие условия установлены в ст. 1064 ГК РФ.
Таким образом, во-первых, закрепляется принцип возмещения вреда в
полном объеме лицом, причинившим вред.
Во-вторых, условием привлечения к гражданско-правовой ответственности является вина причинителя вреда, при этом в п. 2 ст. 1064 ГК РФ оговорено,
что законом может быть предусмотрено его возмещение и при отсутствии вины
лица, причинившего вред.
В-третьих, правомерные действия освобождают субъектов от гражданскоправовой ответственности, за исключением случаев, установленных законом.
В ст. 1064 ГК РФ предусмотрена возможность освобождения от
гражданско-правовой ответственности, если вред причинен по просьбе или с
согласия потерпевшего, а действия «причинителя» вреда не нарушают
нравственные принципы общества. Такая практика не может быть применима в
случае отрицательного воздействия на окружающую среду, поскольку
окружающая среда является «потерпевшей стороной».
В Конституции РФ говорится, что «земля и другие природные ресурсы
охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на
соответствующей территории» [25]. Из этой нормы следует, что народам,
проживающим на территории того или иного субъекта РФ, должны быть
гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов
как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения [26].
Важно отметить, что не всякое воздействие является основанием для
возмещения вреда. Негативное воздействие, осуществляющееся с соблюдением
установленных экологических требований (допустимый вред), не влечет за
24
собой ответственность, ибо в противном случае необходимо было бы запретить
все виды промышленного производства.
В этом контексте невозможны возвратные иски для субъекта, создавшего
объект НВОС, если последнее определено как часть нормируемого
технологического процесса, без обязательств последующей реабилитации
(рекультивации). Примером может быть несанкционированная свалка,
разрешенная к временному использованию административными властями, без
проектной документации.
В ст. 1 ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране
окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской
Федерации в части регулирования вопросов возмещения вреда окружающей
среде и ликвидации прошлого экологического ущерба» устанавливается
комплексная эколого-экономическая дефиниция: «…прошлый экологический
ущерб – негативные изменения качества окружающей среды, вызванные
загрязнением окружающей среды, утратой и истощением компонентов
природной среды, возникшие в результате прошлой экономической и иной
деятельности, которая осуществлялись в период времени, когда такие
последствия не оценивались как способные нанести вред окружающей среде».
Исходя из имеющегося в тот период времени уровня научных и технических
знаний, или если на момент осуществления такой деятельности отсутствовали
требования природоохранного законодательства по запрету или ограничению
негативного воздействия на окружающую среду в результате такой деятельности». Как видно из дефиниции, вводится регрессная оценка показателей
НВОС, исходя из действующих критериев природоохранного регулирования.
В целом – это рамочное определение. Более существенные изменения
внесены в термин объект НВОС: «…объекты прошлого экологического ущерба – территории и акватории с наличием прошлого экологического ущерба,
компоненты природной среды, на которых выявлен прошлый экологический
ущерб, объекты капитального строительства и объекты размещения отходов,
являющиеся источником возникновения прошлого экологического ущерба для
окружающей среды».
Принципиальным здесь становится введение в природоохранную
практику категории «компонент природной среды», что без количественных
параметров, по сути, расширяет его территориальные и функциональные
границы до неопределенных объемов.
Таким образом, проблема правовых аспектов возмещения ущерба
окружающей среде, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, его
понятие, сущность и виды в обязательствах по возмещению экологического
вреда нуждаются в их конкретизации законодательной базой, для определения
которых первоочередным является идентификация данного понятия.
25
Вопросы для самопроверки
1. В чем принципиальное отличие терминов «накопленный экологичес-
кий вред» и «накопленный экологический ущерб»?
2. Какая ответственность предусмотрена за нарушение экологического
законодательства в контексте проблематики НВОС?
6. ОЦЕНКА ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ОПАСНОСТИ НВОС
Для объектов НВОС характерна правовая неопределенность выявления
фактора воздействия. В настоящее время сформировалась обширная практика
по привлечению к административной ответственности за экологические правонарушения. Однако экологические правонарушения, в основном носят латентный характер, что обусловлено необходимостью доказывания причинноследственной связи между действием (бездействием) и наступившими последствиями для окружающей среды и здоровья человека, а также умысла при причинении ущерба.
Технические документы, позволяющие бесспорно определить такие воздействия для объектов НВОС в Российской Федерации, не разработаны. Собственно это наиболее слабая часть нормативно-технического обеспечения работ
с объектами НВОС.
К настоящему времени интегрированная оценка накопленного экологического ущерба на территории Российской Федерации в полном объеме не выполнена. Проведение работ по инвентаризации и учету объектов НВОС является основным направлением деятельности государственных органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды.
Вместе с тем, экологические проблемы, включая загрязнение и последующую очистку воды [27], депонирование техногенных отходов [28]–[31], связанные с закрытыми промышленными объектами, загрязненными территориями, где накопилось большое количество опасных отходов, расположенных, как
правило, в пределах городских и сельских поселений, выявляются органами
местного самоуправления.
В развитие новой редакции ФЗ-94 предлагается ввести в действие к 2015
году новый порядок ведение реестра объектов накопленного ущерба (Проект
Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке ведения государственного реестра объектов прошлого экологического ущерба») в части
установления требования по включению объектов прошлого экологического
ущерба в государственный реестр объектов прошлого экологического ущерба,
состава и содержания государственного реестра объектов прошлого экологического ущерба и установления процедуры его ведения и предоставления сведений из него.
На сегодняшний день методы стоимостной оценки экологических ущербов в результате негативных воздействий на окружающую среду при реализа-
26
ции опасных событий на экологически опасных объектах, на уровне стандартов
и правил находятся в процессе разработки.
Возмещение вреда, причиненного окружающей среде, является одним из
важных экономических инструментов охраны природы, потому что позволяет
реализовать принцип «загрязнитель платит».
Оценка экологических последствий вовлечения земельных ресурсов с
объектами НВОС в хозяйственный оборот необходима с точки зрения правовой
парадигмы: нарушение природоохранного законодательства (незаконная добыча, вырубка), страхование финансовой ответственности за риски инвестиций,
принятие надзорных разрешений о реализации новых проектов.
В соответствии с действующим законодательством (закон «Об охране
окружающей среды», Гражданский кодекс) определение размера вреда окружающей среде осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление
нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в
том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных работ.
Расчет НВОС выполняется на основании:
1. Приказа МПРиЭ от 25 апреля 2012 г. № 193 «Об утверждении методи-
ческих рекомендаций по проведению инвентаризации объектов накопленного
экологического ущерба».
2. ГОСТ Р 54003–2010 «Оценка прошлого, накопленного в местах дисло-
кации организаций экологического ущерба».
3. Постановления Правительства РФ от 19 ноября 2012 г. № 1193 «Об
утверждении перечня нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде,
для целей государственного экологического надзора».
4. Методики «Критерии оценки экологической обстановки территорий
для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического
бедствия», утвержденной Минприроды России 30.11.1992 г.
Таким образом, проблема оценка НВОС имеет сложный многофакторный
характер, касающаяся правовой и законодательной базы. На федеральном
уровне в настоящее время насчитывается около 80 нормативных документов,
устанавливающих различные аспекты возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде, природным ресурсам, а также взаимоотношений
субъектов хозяйственной деятельности.
1. Что является наиболее важным при установлении факта причиненного
вреда окружающей среде?
2. На основании каких нормативных документов выполняется расчет
НВОС?
Вопросы для самопроверки
27
7. ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЛИКВИДАЦИИ НВОС
Финансирование работ по ликвидации НВОС – весьма сложный процесс,
связанный с необходимостью:
привлечения больших финансовых ресурсов;
с разработкой и внедрением новых технологий и оборудования, с со-
зданием инфраструктуры по переработке и вторичному использованию или
безопасному захоронению отходов от ликвидации накопленного экологического ущерба;
оптимизации материальных ресурсов, в том числе сохранившихся и
пригодных для дальнейшего использования объектов капитального строительства, оборудования, производственных мощностей.
Такие задачи требуют участия не только со стороны государства, но и
привлечения хозяйствующих субъектов как потенциальных инвесторов и
участников процесса.
В настоящее время в РФ существует два механизма финансирования ликвидации накопленного экологического ущерба – государственная субсидия и
деньги бизнеса.
Законодательство РФ определяет органы местного самоуправления главными распорядителями бюджетов соответствующих уровней, которые могут
планировать выделяемые им ассигнования на поддержание природных ресурсов в надлежащем состоянии и на приведение загрязненных компонентов природной среды в состояние, соответствующее их использованию по целевому
назначению, что фактически и означает ликвидацию накопленного экологического ущерба.
Эколого-экономическая эффективность проведения работ по ликвидации
накопленного экологического ущерба во многом зависит от степени активности
негосударственной инвестиционной деятельности.
Правовые и экономические основы инвестиционной деятельности заложены в действующем законодательстве.
Так, Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», установлены основные положения, регулирующие отношения между субъектами инвестиционной деятельности.
Данный закон устанавливает правовые основы для создания благоприятных условий развития инвестиционной деятельности за счет ряда налоговых
льгот, в том числе по уплате местных налогов, предоставления льготных условий пользования природными ресурсами, а также ряд других преимуществ и
гарантий.
В статье 66 Налогового кодекса Российской Федерации введено понятие
инвестиционного налогового кредита, а в статье 67 установлен порядок его
предоставления, в соответствии с которым он может предоставляться при проведении организацией научно-исследовательских или опытно-конструкторских
работ либо технического перевооружения собственного производства, в том
28
числе направленного на защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами.
Другим направлением экономического стимулирования хозяйствующих
субъектов по участию в работе по ликвидации НВОС является деятельность,
связанная с рекультивацией загрязненных территорий для их последующего
использования по целевому назначению.
Целесообразность рекультивации загрязненных объектов НВОС определяются исходя:
из отраслевых правовых норм, природоохранного законодательства
России (при этом в части всех объектов НВОС, за исключением военнотехнических объектов МО РФ, где рекультивацию требуется проводить независимо от финансовых затрат, невзирая на соотношение затрат и приобретаемых
выгод);
условий частно-государственного партнерства, в соответствии с кото-
рыми, затраты на рекультивацию должны повышать ценность участка по сравнению с исходной ценой (увеличение ценности земли на участке в результате
выполнения работ по рекультивации должна превосходить произведенные затраты);
предупреждения деградации граничных землепользований (например,
отвалы пород горных разработок часто рекультивируют для того, чтобы защитить от негативного воздействия соседние угодья).
К примеру, данное направление крайне перспективно для Ленинградской
области, поскольку более 60 % участков с накопленным ущербом расположены
на территориях с высокой кадастровой стоимостью земель и вблизи земель рекреационного назначения.
В зависимости от начальных условий загрязнения и возможной степени
очистки, такие территории в дальнейшем могут быть использованы как промышленные зоны или как территории для жилой застройки.
Также возможно предоставление права на приобретение в собственность
или долгосрочную аренду такого земельного участка без проведения торгов и
на безвозмездной основе.
В качестве основных мер экономического стимулирования необходима
разработка ряда положений, которыми будут внесены изменения в действующее законодательство.
Во-первых, в целях достижения экономической эффективности проведе-
ния работ по ликвидации накопленного экологического ущерба, целесообразно
дополнить статью 67 Налогового кодекса Российской Федерации таким основанием для представления инвестиционного налогового кредита, как выполнение
работ по ликвидации накопленного экологического ущерба.
Во-вторых, в земельном законодательстве РФ отсутствует механизм в ча-
сти установления преимущественного права на приобретение или на заключение договора аренды земельного участка, который находится в региональной
или муниципальной собственности юридическими лицами, выполнившими ра-
29
боты по ликвидации накопленного экологического ущерба с частичным или
полным внебюджетным финансированием.
Однако поскольку на законодательном уровне не определено само понятие «накопленный экологический ущерб» и как следствие не определены сферы
ответственности федеральных органов исполнительной власти, то реализация
данного механизма на практике до недавнего времени находила отражения
только в федеральных и региональных целевых программах ликвидации НВОС.
Кроме того в целях решения проблемы «экологического ущерба» предлагается
использование механизмов государственно-частного партнерства, но последнее
не имело широко распространения.
Второй вопрос, возникающий при разграничении сфер ответственности
по финансированию работ по ликвидации накопленного экологического ущерба, – определение прав собственности на загрязненные земельные участки, прав
собственности на имущественный комплекс, а также прав собственности на отходы производства. Большая часть предприятий, имеющих объекты НВОС, дефакто не осуществляет хозяйственной деятельности или находится в процедуре
банкротства.
Процедура банкротства регулируется ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» № 127–ФЗ от 26 октября 2002 г. (с изменениями от 22 августа, 29, 31 декабря 2004 г., 24 октября 2005 г.), однако вопросы об ответственности (передачи ответственности) предприятий-банкротов за прошлый экологический ущерб
при выполнении процедуры банкротства напрямую не учитываются и не регулируются.
При этом все публичные собственники земель, на которых накоплен экологический ущерб, в рамках установленных им сфер функционального регулирования обязаны предусматривать бюджетные ассигнования на осуществление
работ по ликвидации накопленного экологического ущерба.
Принимая во внимание, что охрана окружающей среды относится к
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в качестве источника финансирования мероприятий по ликвидации прошлого экологического ущерба должны рассматриваться средства
бюджетов различного уровня, а также предусмотренные Бюджетным кодексом
Российской Федерации межбюджетные трансферты.
Другим возможным механизмом финансирования работ по ликвидации
накопленного экологического ущерба может являться реализация долгосрочных федеральных и региональных целевых программ, направленных на решение данной проблемы. Порядок их финансирования также определен Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Также принимаются ведомственные целевые программы (ОАО «Газпром», РЖД, субъекты РФ), в которые включены и профинансированы мероприятия по реализации практических мероприятий по ликвидации накопленного экологического ущерба различными органами исполнительной власти в соответствии с их профильной деятельностью.
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]