Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Современные проблемы науки в области защиты окружающей среды. Проблемы ликвидация накопленного вреда окружающей среде. Учебное пособие

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 12 / 52 3 4 5 > Следующая >>>

ствии с утвержденным проектом (кроме случаев технологической невозможности проведения таких работ).

К технической невозможности проведения работ по восстановлению нарушенных свойств и характеристик окружающей среды Закон относит исчерпывающий перечень случаев, при наступлении которых путем проведения мероприятий нельзя восстановить первоначальные свойства природных компонентов:

 загрязнение атмосферного воздуха;

 загрязнение подземных вод;

 безвозвратное изъятие поверхностных и подземных вод;

 безвозвратное уничтожение объектов животного и растительного мира

и (или) мест их обитания.

Таким образом, рассматриваемые изменения в законодательстве устанавливают приоритет возмещения вреда, причиненного окружающей среде, в натуральной форме перед денежной, тем самым в случае его принятия российское законодательство о возмещении вреда окружающей среде станет ближе к экологическому законодательству Евросоюза в области основных принципов экологической ответственности [11].

Следует отметить, что в действующей редакции законодательных новелл введено новое понятие2 – накопленный вред окружающей среды.

Данная дефиниция (объекты накопленного вреда окружающей среде) существенно расширяет список потенциальных объектов прошлого экологического ущерба. Поправки были внесены в Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и вступили в силу с 01.01.2017 г.

Кроме этого усилены требования к составу параметров инвентаризации объектов НВОС. В частности, в статью 80.1 (Выявление, оценка и учет объек- тов накопленного вреда окружающей среде) включены ранее отсутствовавшие требования:

– по полному геохимическому контролю идентификационных показателей введено требование оценки уровня и объема негативного воздействия на окружающую среду, включая способность загрязняющих веществ к миграции в иные компоненты природной среды, возможность загрязнения водных объектов, в том числе являющихся источниками питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, возможность возникновения экологических рисков;

– по определению наличия на объектах накопленного вреда окружающей среде опасных веществ, указанных в международных договорах, стороной которых является Российская Федерация.

Кроме того состав объектов НВОС, подлежащих ликвидации де-юре (ФЗ № 254 от 03.07.2016 г.), будет осуществляться только на объектах накопленного вреда окружающей среде, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде.

2 Федеральный закон от 03.07.2016 г. № 254-ФЗ (ред. от 28.12.2016 г.) «О внесении изменений в отдельные

законодательные акты Российской Федерации»

Вопросы для самопроверки

1. Назовите перечень законов и нормативной документации, регулирую-

щих деятельность по вопросам ликвидации объектов НВОС.

2. Какие требования (определение параметров) предъявляются к проведе-

нию инвентаризации объектов НВОС?

3. ВОПРОСЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ВЕДЕНИЯ ОБЪЕКТОВ НВОС

В правоприменительной практике часто используется широкое толкование ответственности муниципальных властей: нахождение земельного участка на балансе не муниципального образования, а на балансе иного юридического лица в силу гражданско-правовых отношений, не освобождает органы местного самоуправления от выполнения указанных обязанностей, если эта норма прямо не предусмотрена законом.

Как правило, суды первой инстанции принимают сторону истца, используя и ссылаясь на то, что согласно п. 20 ст. 14 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от

06.10.2003 г. (с изм.) к вопросам местного значения поселения относится осуществление земельного контроля за использованием земель поселения. При этом согласно Земельному кодексу РФ (ст. 11, 12) к полномочиям органов местного самоуправления относится охрана земель.

Но судебные решения во многом зависят от конкретных обстоятельств местонахождения объектов НВОС и причин ее возникновения. При этом на территории Ленинградской области действует ограничительная норма.

Так, к примеру, согласно п. 4 ст. 14 Областного закона Ленинградской области «Об обращении с отходами в Ленинградской области» от 04.03.2010 г. № 7-ОЗ, «органы местного самоуправления городских, сельских поселений обязаны предпринимать меры по защите земель от загрязнения, захламления отходами производства и потребления, по недопущению организации свалок отходов, а также по ликвидации последствий загрязнения и захламления земель в границах земельных участков, находящихся в собственности соответствующих муниципальных образований и не переданных в собственность, владение, пользование (аренду) иным лицам».

Еще один вопрос возникает при определении прав собственности на имущество. Согласно п. 7.8 Межгосударственного стандарта ГОСТ 30772–2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», если собственник отходов не установлен, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся. Однако в сфере практического применения этого положения возникают серьезные противоречия.

Характерным примером могут служить выведенные из эксплуатации по назначению военные городки и специальные базы войск. Функционирование

таких объектов требовало размещения специальных хранилищ для больших объемов топлива, горюче-смазочных материалов, специальных средств и веществ и т. д. Также на таких объектах могли быть расположены специальные строительные конструкции, ангары и т. п. К настоящему времени такие объекты представляют серьезную угрозу окружающей среде.

В этой связи как на федеральном, так на региональном уровне отсутствуют достаточные основания для инициирования работ по ликвидации накопленного экологического ущерба, т. е. отсутствуют четкие положения, связанные с распределением полномочий и обязанностей по финансированию работ по ликвидации накопленного экологического ущерба.

С учетом того, что принципиальные положения, касающиеся финансовых и инвестиционных инструментов, в рамках бюджетного процесса уже определены, основная правовая проблема заключается в отсутствии порядка распределения финансовой ответственности, для всех уровней власти в части решения вопросов ликвидации накопленного экологического ущерба, а также процедуры разрешения использования финансовых ресурсов для проведения работ по ликвидации накопленного экологического ущерба.

Таким образом, несмотря на то, что в законодательстве РФ установлены принципы оценки вреда окружающей среде и связанных с этим вредом убытков, исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также декларируется необходимость полного возмещения экологического вреда, применить их на практике можно только к действующему хозяйственному субъекту и только в части нарушения действующих нормативов. Остальная ответственность де-факто становится ответственностью собственника земли, на которой расположен объект НВОС, не зависимо от того, имел он отношение к возникновению причин вреда и убытков или не имел. При этом, даже если предприятия, деятельность которых привела к возникновению накопленного экологического ущерба, находились на балансе государства, при нынешней структуре власти федеральные органы исполнительной власти не являются правопреемниками таких объектов.

Вопросы для самопроверки

1. В чем заключается основная причина необходимости территориально-

го ведения объектов НВОС?

2. Перечислите основные органы местного самоуправления в ведение ко-

торых находятся объекты утилизации отходов (потенциальные объекты НВОС).

4. ПРИРОДООХРАННЫЕ МЕРОПРИЯТИЯ ПО ЛИКВИДАЦИИ НВОС

В основу положений Закона, касающихся ликвидации НВОС, положен гражданско-правовой механизм возмещения вреда в натуре (ст. 1082 ГК РФ).

Достоинством рассматриваемого Закона является закрепление четкой направленности средств, получаемых в счет возмещения вреда, и закрепление порядка их расходования на природоохранные мероприятия.

В соответствии со ст. 77 Закона орган государственной власти или орган местного самоуправления, получивший денежные средства в счет возмещения экологического вреда, организует проведение:

 работ по восстановлению нарушенных свойств и характеристик окружающей среды за счет полученных по решению суда сумм ущерба,

 равноценных работ по охране окружающей среды в случае технической невозможности возмещения вреда посредством проведения работ по экологическому восстановлению.

Под равноценными работами понимаются мероприятия по сохранению компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, антропогенных объектов, а также естественных экологических систем, которым причинен вред, который не может быть возмещен в натуральной форме посредством проведения работ по экологическому восстановлению.

Недостатком положений о добровольном возмещении вреда в натуральной форме является недостаточно четко регламентируемая законопроектом процедура его возмещения.

Законопроектом вводятся следующие термины, касающиеся добровольного возмещения вреда в натуральной форме (ст. 1):

 работы по экологическому восстановлению – работы, которые прово- дятся с целью восстановить нарушенные свойства и характеристики окружающей среды;

 проекты работ по экологическому восстановлению — документация, которая содержит материалы (в текстовой форме, карты, схемы, расчеты, данные эколого-аналитических измерений) и мероприятия, обосновывающие достижение планируемых результатов работ по экологическому восстановлению, а также их сметную стоимость.

Вред, причиненный окружающей среде, считается возмещенным в натуральной форме на основании акта о приемке работ по экологическому восстановлению либо равноценных работ по охране окружающей среды.

С одной стороны, данный акт подписывается юридическим и физическим лицами, причинившим вред окружающей среде, либо юридическим и физическим лицами, выполнившим равноценные работы по охране окружающей среды, с другой – уполномоченным должностным лицом органа государственной власти или органа местного самоуправления, утвердившего проекты работ.

Поскольку проведение работ по восстановлению окружающей среды должно происходить на основе утвержденного уполномоченным органом про-

екта, данный документ может готовиться и согласовываться причинителем вреда сколь угодно долго.

Аналогично требуется дополнительная регламентация порядка составления и подписания акта о приемке работ по экологическому восстановлению. Указанные пробелы вполне устранимы при принятии соответствующих подзаконных актов.

В Законе наряду с гражданско-правовым механизмом предусмотрен и административный механизм возмещения вреда, но только в отношении экологического вреда, причиненного прошлой хозяйственной деятельностью. Согласно ст. 1 вред окружающей среде, связанный с прошлой хозяйственной деятельностью, – это вред, который причинен окружающей среде на землях, находящихся в федеральной собственности, в собственности субъектов РФ, в муниципальной собственности, и землях, государственная собственность на которые не разграничена, где хозяйственная и иная деятельность в настоящее время не осуществляется и виновник причинения которого не может быть установлен либо не может быть привлечен к ответственности.

Законопроект также вводит термин «ликвидация вреда окружающей среде» применительно к прошлому экологическому вреду, под которой понимается «восстановление нарушенных свойств и характеристик окружающей среды в соответствии с проектами работ по экологическому восстановлению».

Для лучшего уяснения разницы между возмещением экологического вреда и его ликвидацией проведем их сравнительный анализ.

Исходя из содержания Закона (ст. 1) возмещение вреда окружающей среде в натуральной или денежной форме осуществляется при следующих условиях:

 вред причинен в результате осуществляемой в настоящее время деятельности,

 загрязнитель окружающей среды установлен,

 наличие вины загрязнителя окружающей среды доказано (за

исключением случаев привлечения к ответственности без наличия вины в случае причинения вреда источником повышенной опасности).

Суть ликвидации вреда окружающей среде, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, сводится к следующему:

1. Термин «ликвидация» применяется исключительно к экологическому

вреду, причиненному прошлой хозяйственной деятельностью, которая в настоящее время не осуществляется, а виновник причинения экологического вреда не может быть установлен либо не может быть привлечен к ответственности.

2. Подобно положениям Директивы 2004 года ликвидацию прошлого экологического вреда планируется производить лишь в отношении водных и земельных ресурсов, биологического разнообразия и природной среды обитания, то есть природных компонентов, возможность восстановления которых в натуральной форме существует.

3. Ликвидация прошлого экологического вреда будет осуществляться в административно-правовом порядке путем реализации проектов по экологическому восстановлению.

4. Вред окружающей среде, связанный с прошлой хозяйственной деятельностью, считается ликвидированным на основании акта о приемке работ по экологическому восстановлению.

5. В законопроекте содержится следующий порядок ликвидации прошлого экологического вреда: планируется ведение государственного реестра земель, в пределах которых окружающей среде причинен вред, связанный с прошлой хозяйственной деятельностью, а работы по его ликвидации будут осуществляться за счет бюджетных средств на основе утвержденных компетентными органами проектов.

Определяя правовую природу ликвидации прошлого экологического вре-

да, необходимо отметить публично-правовой характер данных отношений. Также следует учитывать, что ликвидация вреда не относится к какому-либо виду юридической ответственности, поскольку применяется в отсутствие виновника причинения вреда.

Таким образом, ликвидация прошлого экологического вреда является

разновидностью мероприятий по охране окружающей среды, проводимых органами государственной власти и местного самоуправления.

В соответствии с п. 3 ст. 78 Закона, организация работ по установлению,

оценке и ликвидации вреда окружающей среде, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, будет осуществляться:

 органами государственной власти РФ – в пределах земель, находящих-

ся в федеральной собственности;

 органами государственной власти субъектов РФ – в пределах земель,

находящихся в собственности субъектов РФ;

 органами местного самоуправления – в пределах земель, находящихся

в муниципальной собственности, и в пределах земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Для реализации функций по ликвидации прошлого экологического вреда

в ст. 5, 6, 7 Закона об охране среды были внесены дополнения в части расширения полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. Данные полномочия показаны в табл. 1. Содержание дополнительных полномочий в области ликвидации прошлого экологического вреда позволяет сделать вывод о том, что основное бремя по ликвидации прошлого экологического вреда будут нести органы местного самоуправления, поскольку в законопроекте закреплена их обязанность по установлению, оценке и ликвидации вреда, причиненного в прошлом землям, водным объектам, биологическому разнообразию и среде обитания в пределах земель, находящихся в муниципальной собственности, и в пределах земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Т а б л и ц а 1. Полномочия органов государственной власти и органов

Дополнительные

полномочия

Федеральная компетенция

Компетенция

субъектов РФ

Сфера деятельно-

сти органов мест-

ного самоуправле-

ния

Утверждение про-

ектов работ по эко-

логическому вос-

становлению

и проектов равно-

ценных работ

по охране окружа-

ющей среды в слу-

чаях, когда вред

окружающей среде

причинен

В составе земель и федеральной соб-

ственности

В пределах земель,

находящихся в соб-

ственности субъектов

РФ, и в пределах земель, государствен-

ная собственность

на которые не раз-

граничена, в городах

федерального значе-

ния Москве и Санкт-

Петербурге

В пределах земель,

находящихся

в собственности муниципальных

образований, и зе-

мель, право государственной соб-

ственности, на ко-

торых не разгра-

ничена

Ведение государ-

ственного реестра

земель, в пределах

которых окружаю-

щей среде причи-

нен вред, связан-

ный с прошлой хо-

зяйственной дея-

тельностью

Реестр зе-

мель, нахо-

дящихся

в федераль-

ной соб-

ственности

Реестр земель, находящихся в собственности субъектов РФ,

собственности муни-

ципальных образова-

ний, а также земель,

государственная соб-

ственность на кото-

рые не разграничена

Реестр земель

не ведут

Организация работ

по установлению, оценке и ликвида-

ции вреда окружа-

ющей среде, свя-

занного с прошлой

хозяйственной дея-

тельностью

В пределах

земель, нахо-

дящихся

в федераль-

ной соб-

ственности

В пределах земель,

находящихся в соб-

ственности субъектов

РФ, и в пределах земель, государствен-

ная собственность на которые не раз-

граничена, в городах

федерального значе-

ния Москве и Санкт-

Петербурге

В пределах земель,

находящихся

в собственности муниципальных

образований, и зе-

мель, право государственной соб-

ственности на ко-

торых не разгра-

ничено

местного самоуправления в сфере возмещения и ликвидации НВОС

ственность на которые не разграничена, находятся в федеральной собственности. Тем не менее, вопрос о субсидировании из федерального бюджета муниципалитетов в части выполнения работ по ликвидации прошлого экологического вреда на «не разграниченных» землях в законопроекте не решен.

По смыслу ст. 17 Земельного кодекса РФ, земли, государственная соб-

Учитывая существующий уровень пополняемости местных бюджетов,

особенно бюджетов сельских поселений и муниципальных районов, без дополнительного финансирования, возложение полномочий по ликвидации прошлого экологического вреда на органы местного самоуправления, является невыполнимой задачей.

Вероятно, выходом из положения может быть заимствование зарубежной

практики, по которой, гарантии ликвидации прошлого экологического вреда служит государственное долгосрочное обязательство по ежегодному финансированию из федерального бюджета ликвидации определенной части прошлого экологического вреда. Нужно учесть, что накопленный к настоящему времени значительный массив судебной практики по спорным вопросам компенсации экологического вреда. Согласно сложившейся судебной практике существуют три способа возмещения в денежной форме вреда, причиненного природным объектам. В каждом конкретном случае решение вопроса о выборе формы возмещения вреда принимает суд.

Исходя из анализа практической деятельности судов, это способно привести к отказу в удовлетворении исковых требований о возмещении ущерба в случае, если ответчиком принимаются меры по восстановлению природной среды.

Говоря о возмещении вреда окружающей среде и его ликвидации, нельзя забывать особенность его компенсации: стороной любого обязательства, в том числе возникающего из причинения вреда, является, как уже отмечалось, субъект права, а не его объект. Соответственно вред природной среде возмещается обладателю права собственности на природные ресурсы. При реализации отношений по ликвидации прошлого экологического вреда действует такой же порядок: обязанность по проведению работ по его ликвидации несет собственник земельного участка. Тем не менее, законопроект не регулирует отношения по ликвидации прошлого экологического вреда, если вред причинен на земельном участке, находящемся в частной собственности.

Отметим также Проект Федерального закона «О повышении эффективности государственного экологического мониторинга», который включает требования по долгосрочному мониторингу, в том числе объектов НВОС.

Законопроект направлен:

 на объединение всех видов мониторинга в области охраны окружаю- щей среды (загрязнения окружающей среды, объектов животного мира водных объектов, радиационной обстановки и др.) в единую государственную систему мониторинга;

 установление единых методологических, метрологических и информа- ционных принципов системы мониторинга;

 создание единого фонда данных об объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, что предполагает создание единого реестра инвентаризации объектов НВОС.

В законопроектах присутствует нечеткость в определении компетенций Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере ресурсосбережения, охраны окружающей среды и управления отходами. Например, бесспорно разграничить ликвидацию накопленного экологического ущерба как полномочия федеральных органов власти, а полномочиями по строительству крупных объектов, перерабатывающих бытовые отходы и отходы производства (мусороперерабатывающие заводы, крупные полигоны отходов), с обязательствами их рекультивации отнести к полной компетенции субъекта Российской Федерации [12].

Это тем более целесообразно, так как в соответствии с законопроектом [13] по изменению в ФЗ – № 89 предполагается ввести обязательность государственной экологической экспертизы проектов рекультивации объектов размещения отходов после окончания их эксплуатации, разграничивается ответственность на каждой стадии обращения с отходами, привлекается бизнес, население стимулируется к сортировке бытового мусора, обеспечивается его безопасное захоронение, запрещается практика использования необорудованных самовольных свалок.

Законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий» подразумевает совершенствование системы нормирования и стимулирования и предусматривает переход предприятий на принципы наилучших доступных технологий, которые работают в большинстве развитых стран мира. Внедрение законопроекта предусматривался несколькими этапами в период с 2012 по 2021 годы.

В предложенном законопроекте с 2014 года допускается проектирование новых объектов только на принципах наилучших доступных технологий, а с 2016 года устанавливается запрет на ввод в эксплуатацию объектов, чьи выбросы и сбросы не соответствуют указанным принципам, если проектирование не начато ранее указанного периода. Вводится система стимулов для экологической модернизации предприятий, используется вся система экономического стимулирования, которая существует в законодательстве: субсидирование процентной ставки; ускоренная модернизация; зачет платы за негативное воздействие в инвестиции по модернизации предприятий.

Анализ показывает, что источники законодательной базы (Закон) носят в большей степени фискальный, чем собственно природоохранный характер. Нет четкости в определении объекта, оказывающего воздействие на окружающую среду (ст. 4, пункт в), что дает возможность произвольных трактовок. Нет и четких критериев классификации объектов, вместо этого дана отсылочная норма к документам Правительства Российской Федерации.

Вопросы для самопроверки

1. Какие мероприятия должны быть запланированы для ликвидации

НВОС?

2. Перечислите основные виды полномочий в сфере возмещения и ликви-

дации НВОС.

5. ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВЫХ АСПЕКТОВ ЛИКВИДАЦИИ НВОС

При проведении оценки воздействия промышленных, сельскохозяйственных и иных типов объектов НВОС в пределах ареалов функционирования природно-хозяйственных систем первоочередной задачей является достоверное установление границ территории, на которой окружающая природная среда может быть подвергнута деградации и (или) загрязнению (граница техногенного ландшафта; площадь территорий, подверженная повышенному загрязнению атмосферного воздуха, подземных и поверхностных вод, почв и др.), со специфическими для каждого типа НВОС результатами воздействия.

Принятое в настоящее время определение НВОС сводится к экономическому содержанию (метод компенсационного ущерба), не отражающему всего спектра его геоэкологических характеристик [14]. При этом превалирующим предложением остается критерий ущерба как стоимости работ по восстановлению нарушенных компонентов природной среды (замещающая методика ущерба), однако подобные оценки могут быть настолько широкими, что оставляет вероятность административного воздействия и не гарантирует достижения необходимых параметров ликвидации и рекультивации объектов НВОС.

Проблема правовых аспектов возмещения ущерба окружающей среде, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, активно обсуждается на протяжении последних нескольких лет [15]. Общие положения и признаки накопленного экологического ущерба в РФ характеризуются:

 крупными масштабами, в ряде случаев не имеющими аналогов в мировой практике;

 тенденцией накопления экологического ущерба;

 отсутствием собственных методов оценки величины и последствий

НВОС, обеспечивающих всесторонний учет или общую оценку;

 отсутствием нормативно-правовой базы для решения проблемы НВОС, которая позволяла бы ранжировать его масштаб, разработать стандарты реабилитационных мероприятий или применять принудительные меры.

Для определения правовых основ порядка ликвидации НВОС первоочередным является идентификация данного понятия. На сегодняшний день, базовые термины «деградация естественных экологических систем» и «истощение природных ресурсов» в правовом аспекте не раскрыты, что приводит к неоднозначной трактовке понятия «вред окружающей среде» и затрудняет возможность исчисления его размера, так как остается спорным вопрос, с какого момента наступает деградация естественных экологических систем.

<<< < Предыдущая 12 / 52 3 4 5 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]