Экономика и менеджмент безопасности. Прошлый экологический ущерб. Учебное пособие

УДК 502.57:504.05(075.8) ББК 65.28 – 21я73

К90

Рецензенты:

доктор физико-математических наук, профессор, ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского центра

экологической безопасности РАН

В. И. Биненко;

доктор технических наук, доцент кафедры химической технологии и дизайна текстиля ФГБОУВО «Санкт-Петербургский государственный университет промышленных технологий и дизайна»

В. А. Епишкина

Кулибаба, В. В.

К90 Экономика и менеджмент безопасности. Прошлый экологический ущерб: учеб. пособие / В. В. Кулибаба, А. М. Дрегуло, Р. Ф. Вит - ковская; под ред. В. М. Питулько.– СПб.: ФГБОУВО «СПбГУПТД», 2017. – 100 с.

ISBN 978-5-7937-1417-4

В пособии рассмотрены вопросы законодательной и информационной базы ликвидации накопленного в прошлом экологического ущерба (ПЭУ).

Использованы официальные информационные материалы о состоянии окружающей среды Российской Федерации, природоохранная норма- тивно-методическая база, учебная и научная литература, собственные результаты авторов по расчетам допустимости проектируемых воздействий и уровней критических нагрузок на природные экосистемы.

Пособие ориентирует на получение общетеоретических знаний по вопросам ликвидации ПЭУ, в изучении вопросов экологической законодательной и информационно-технической базы как подходов к реализации концепции долгосрочного социально-экономического развития.

Пособие рекомендовано для бакалавров и магистров, обучающихся по направлению «Техносферная безопасность» и смежным специальностям.

УДК 502.57:504.05(075.8) ББК 65.28 – 21я73

ISBN 978-5-7937-1417-4

ФГБОУВО «СПбГУПТД», 2017Кулибаба В. В, 2017Дрегуло А. М., 2017Витковская Р. Ф., 2017

2

ОГЛАВЛЕНИЕ

2.Источники правоприменительной документации ПЭУ………………….. 10

3.Природоохранные мероприятия по ликвидации ПЭУ……………………. 14

4. Проблемы правовых аспектов ликвидации ПЭУ……………………… 20

5.Оценка экологической опасности ПЭУ……………………………………. 26

6.Финансовое обеспечение ликвидации экологического ущерба,

накопленного в результате прошлой хозяйственной деятельности………... 28

7. Вопросы территориального ведения объектов ПЭУ……………………… 33

8.Ликвидация объектов ПЭУ в Арктике……………………………………... 35

9.Общие положения и требования к рекультивации объектов ПЭУ………. 37

10.Рекультивация полигонов и свалок размещения ТБО как объектов

ПЭУ……………………………………………………………………………… 41

Заключение……………………………………………………………………… 49

Приложения……………………………………………………………………... 50

Приложение А…………………………………………………………………... 51 Приложение Б…………………………………………………………………… 62 Приложение В…………………………………………………………………... 78 Приложение Г…………………………………………………………………… 85 Приложение Д…………………………………………………………………... 87 Приложение Ж………………………………………………………………….. 93

Библиографический список……………………………………………………. 95

3

Список терминов и определений

окружающая среда – совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов;

природная среда (природа) – совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов;

компоненты природной среды – земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле;

природный объект – естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства;

природно-антропогенный объект – природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значения;

антропогенный объект – объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов;

естественная экологическая система – объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией;

вред окружающей среде – негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов;

экологический риск – вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характеров;

природный комплекс – комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками;

экологическая безопасность – состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характеров, их последствий.

4

Введение

В настоящее время бурного развития общества и техносферы, особенно важными и закономерными с точки зрения экологической безопасности являются их взаимоотношения.

Техносферный фактор воздействия на окружающую среду зачастую становится негативным в силу не учтенных экологических рисков и не надлежащим исполнением природоохранного законодательства.

Одним из актуальных направлений техносферной безопасности является ликвидация накопленного в прошлом экологического ущерба (далее ПЭУ).

Проблемы, возникающие от ПЭУ для многих стран мира, на разных континентах, занимают важное место при инженерно-экологических изысканиях, оценке воздействия на окружающую среду и проведении экологического аудита, а также в связи с динамикой ухудшения качества важнейших природных ресурсов, и, как следствие, ухудшение здоровья населения [1].

Действующие нормативно-методические базы по инженерноэкологическим изысканиям и проектированию устарели и не обеспечивают достоверного учета факторов влияния объектов ПЭУ при намечаемой хозяйственной деятельности.

Решение проблем законотворческой деятельности, касающейся ПЭУ, а также практики правоприменения существующей законопроектной документации остро необходимы ввиду все более нарастающей проблемы ПЭУ.

Анализ и идентификация экологических рисков, связанных с хозяйственной деятельностью объектов техносферы, позволит обеспечить устойчивое и эколого-технологическое развитие государства.

Все это обусловливает необходимость получения общетеоретических знаний по вопросам ликвидации ПЭУ, в изучении вопросов экологической законодательной и информационной базы, при котором учащиеся приобретут необходимые знания, позволяющие ориентироваться в сложной системе правовых аспектов их практического применения.

1. Ликвидация ПЭУ как элемент техносферной безопасности

Техносферная безопасность, актуальность которой сегодня вряд ли кто – то подвергнет сомнению, является стратегическим элементом экологической безопасности государства.

Она берет свое начало со времени индустриализации общества, на исторических этапах которой, в силу тех или иных причин, техногенное воздействие на окружающую среду имело не предсказуемый характер.

Интенсивное социально-экономическое развитие страны в предшествующий период, процессы интенсивной индустриализации и экстенсивной добычи природных ресурсов, плотность промышленного производства, высокая степень износа основных фондов, технологическая отсталость, накоп-

5

ление загрязняющих веществ преимущественно в почвах (землях) с учетом биогеохимических процессов и депонирующих свойств указанного природного объекта, а также значительное количество бесхозяйных или экономически непривлекательных активов, характеризующихся высокой степенью загрязнения, в результате широкомасштабной приватизации в 90-х годах XX столетия стали основными причинами возникновения накопленного экологического ущерба [2].

Таким образом, накопленный в прошлом экологический ущерб становится проблемой техносферной безопасности государственного масштаба.

Проблемы техносферной безопасности определяют широкий спектр задач:

-управление воздействием на окружающую среду;

-ликвидация последствий воздействия опасностей, контроль и прогнозирование антропогенного воздействия на среду обитания;

-разработка новых технологий и методов защиты человека, объектов экономики и окружающей среды;

-экспертиза безопасности, устойчивости и экологичности технологий, технических объектов и проектов;

-организация и обеспечение безопасности на рабочем месте с учетом требований охраны труда и др.

Значимость ликвидации ПЭУ может быть определена как обеспечение экологической безопасности экономического развития и улучшения экологической среды жизни человека ликвидацией накопленного загрязнения, восстановление эродированных земель, захламленных территорий [3].

Втечение двух последних десятилетий, накопленный в прошлом экологический ущерб превратился в мощный источник санитарно-экологической опасности в связи с массовым и зачастую неконтролируемым выводом из эксплуатации промышленных предприятий, военно-технических и иных потенциально опасных природно-хозяйственных объектов, что прямо снижает показатели экологической безопасности конкретных территорий (см. прило-

жения).

Большинство объектов ПЭУ возникло в результате прошлой хозяйственной деятельности различных предприятий, которые в прошлом столетии являлись собственностью государства и имели ведомственную принадлежность. В итоге обременения недвижимого имущества не нашли правопреемника при его приватизации, и накопленный экологический ущерб не был своевременно ликвидирован.

Кобъектам ПЭУ относят:

•объекты добывающей и горно-обогатительной промышленности;

•объекты нефтедобычи;

•объекты химической промышленности;

•полигоны ТБО и осадков сточных вод;

•линейные объекты (дорожные магистрали, трубопроводы и т. д.);

•территории уничтожения химического оружия;

6

•здания и сооружения, выведенные из хозяйственного оборота;

•захламленные территории (не санкционированные свалки и т. д.);

•навозо- и пометохранилища.

На уровне регионов в Российской Федерации основными направлениями деятельности Правительства на период до 2018 года от 31 января 2013 г. № 404п-ШЗ, предусмотрено решение проблем ликвидации ПЭУ.

На сегодняшний день по стране в целом накоплено 31,6 млрд т отходов, 2–2,3 из которых являются токсичными [4].

Проблема типологии, оценки и устранения ПЭУ как элемент обеспечения экологической безопасности административно-территориальных образований стала приоритетной как с позиций методов инвентаризации ПЭУ, так и практики управления охраной окружающей среды. Однако до сих пор отсутствуют проектно-методические основы и апробированные способы решения как для оценок уровней экологической опасности ПЭУ, так и с позиций подбора адекватных инженерно-экологических мероприятий по его ликвидации.

Прикладные и общетеоретические работы по объектам ПЭУ за рубежом, (в отличие от РФ) были начаты в начале 90-х годов прошлого века. Первыми специализированными работами в этом направлении, вероятно, следует считать прикладные исследования по программам оценки накопленного экологического ущерба от закрытых полигонов хранения отходов Super Fund Research Programs и военных полигонов Former Air Force Site, Identification of chemical warfare agents, Deformation and recovery of desert pavements, U.S. Army, EPA Issues at closed, transferred, and transferring military ranges at all вооруженных сил США и Агентства по окружающей среде США (US EPA). Уместно отметить, что в США общее количество объектов ПЭУ с военнотехническим генезисом очень велико, так только для штата Аляска их число оценивается в 2000 единиц [5].

Начиная с 70-х гг. прошлого столетия в США уделялось большое внимание проблемам, связанным с ПЭУ. На тот момент федеральные власти не имели полномочий для принятия решений, связанных с угрозами загрязнения окружающей среды – брошенными объектами хозяйственной деятельности.

В целях решения этих проблем в 1980 г. был принят Закон о комплексных экологических мерах, компенсации и ответственности за ущерб окружающей среде (CERCLA). Этот закон дал местным властям особые полномочия по принятию мер, а также определил финансовые механизмы ликвидации накопленного экологического ущерба. Согласно этому закону был создан траст «Суперфонд» борьбы с негативными изменениями окружающей среды, вызванными наличием накопленного экологического ущерба. Следует отметить, что в этот период собственно накопленный ущерб отождествлялся в основном с полигонами хранения отходов.

Первоначальный капитал трастового фонда составил 1,6 млрд. долларов США в 1980 году, а к 1985 г. составил уже $8,5 млрд. Средства фонда, по большей части, были сформированы за счет налоговых отчислений на произ-

7

водство мазута и акцизов на производство опасных химических веществ. Закрытие военных баз в период 1988–1995 гг. существенно ускорили проектноизыскательские работы в этом направлении, а общие затраты на их рекультивацию составили до 2005 гг. около $10 млрд [6].

Комплексная оценка экологического ущерба, накопленного в Российской Федерации в результате хозяйственной деятельности, до настоящего времени не проводилась, и имеющиеся данные носят фрагментарный характер.

Первые практические крупномасштабные исследования проблемы ликвидации ПЭУ в РФ выполнялись Всемирным банком 2006 году.

Научные исследования совпали по времени с периодом перехода к следующему поколению приборно-технической базы натурных геоэкологических исследований, что стало основанием разработки современных методик натурного обследования и изучения всех природных компонентов объектов ПЭУ.

Развитие «цифровых» технологий позволило обеспечить высокий уровень точности результатов и возможность исследований в крупном масштабе на хорологическом уровне локальных и элементарных геосистем.

Интенсивные научные исследования, касающиеся ПЭУ в странах Европейского союза стали осуществляться позже, в начале 2000 гг., в связи с введением в природоохранную практику положений Директивы «Об ответственности за состояние окружающей среды» [7].

Для европейской практики управления объектами ПЭУ специфичным отличием воздействия объектов ПЭУ является: ущерб жизни и здоровью населения, ущерб имуществу, собственно экологический ущерб природной среде.

Отличительной (и сильной) стороной прикладных проектов являлось детальное изучение косвенных воздействий ПЭУ, в частности на уязвимые природные территории, фундаментальное обоснование минимальных пакетов – критериев для оценки различных типов объектов ПЭУ конкретных геосистем и унифицированные прикладные классификации для средне- и мелкомасштабного цифрового картографирования объектов в рамках крупных регионов ЕС.

Большинство оценивающих показателей, применяемых за рубежом, направлены на сопоставление начальных условий и изменений концентрации загрязняющих веществ во времени (т. е. динамики загрязнений). Расчет параметров (или критериев) носит целевой характер, например качество поверхностных вод для водопотребления и качество донных осадков по степени концентрации загрязняющих веществ.

Согласно Директиве ЕС [7], уже при наличии простой потенциальной опасности причинения вреда окружающей среде собственник, оператор объекта, обязан принять предупредительные меры в отношении по предотвращению и ликвидации вреда, а при нанесении вреда, ликвидировать ущерб за собственный счет.

8

ВРоссийской Федерации, включая страны СНГ, единственным документом, предлагающим основные подходы к содержанию и регулированию отношений в системе экологической ответственности является Модельный закон «Об экологической ответственности в отношении предупреждения и ликвидации вреда окружающей среде», принятый Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ (постановление № 33-10 от 3 декабря 2009 года), разработанный по инициативе и активном участии российских специалистов.

Среди механизмов реализации экологической ответственности, законом предусмотрены:

– финансовая ответственность хозяйствующих субъектов за проведение превентивных природоохранных мероприятий и ликвидацию вреда, причиненного окружающей среде;

– механизм финансовых гарантий для покрытия ответственности хозяйствующих субъектов за нанесение вреда объектам охраны, где в качестве основного инструмента финансовых гарантий рассматривается страхование ответственности за вред окружающей среде, причиненный хозяйствующим субъектом.

Вцелом можно констатировать, что зарубежный уровень изучения объектов ПЭУ отличается существенным опережением российских разработок в прикладных аспектах.

Общая ситуация в РФ усугубляется отсутствием экономически целесообразных правовых механизмов компенсации и возмещения экологического вреда от хозяйственной деятельности.

В2010 году глава Минприроды констатировал, что «…по отношению к накопленному экологическому ущербу прошлых лет, меры государственного регулирования неэффективны…» [8].

Действующая нормативно-методическая база по инженерно-эколо- гическим изысканием и проектированию устарела и не обеспечивает достоверного учета факторов влияния объектов ПЭУ при проектировании намечаемой хозяйственной деятельности.

Таким образом, недостаток законодательной и информационной базы является главным барьером к созданию прикладных программ рекультивации (санации), которые бы решали проблемуПЭУ в долгосрочной перспективе.

9

2. Источники правоприменительной документации ПЭУ

На сегодняшний день не существует федеральных специализированных нормативно-технических документов (СП, СНИП, СанПИН, РД, ГОСТ) по процедурам инвентаризации, проектного сопровождения инвентаризации и ликвидации объектов ПЭУ за исключением ГОСТ Р 54003-2010. Экологиче-

ский менеджмент. Оценка прошлого накопленного в местах дислокации организаций экологического ущерба.

Включенные в систему законодательства отраслевые или узкоспециальные технические источники права (своды правил, правила, руководящие документы, строительные нормы и т. п.) не могут рассматриваться как базовые положения общего экологического права в сфере ликвидации накопленного экологического ущерба. Тем не менее, нельзя отрицать их ведущего положения, поскольку законодательство в данном случае не имеет основополагающих норм, базируясь на отраслевых нормативно-технических документах, имеющих многолетнюю практику применения.

Принципиально важным для развития системы регулирования управления ликвидации ПЭУ было принятие в 2009 году поправки в Федеральный закон от 30.12.2009 г. № 385-ФЗ «О техническом регулировании», разрешающей использовать в Российской Федерации «международные стандарты,

региональные стандарты, региональные своды правил, стандарты иностранных государств и своды правил иностранных государств, зарегистрированные в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов» [9].

Отношения в сфере ПЭУ представляют собой пример комплексного правового инструмента, который нельзя рассматривать исключительно в рамках экологического законодательства. Оценка ПЭУ за длительный период деятельности предприятий, само существование которых к моменту оценки ущерба может уже быть прекращено, в природоохранной практике является особо сложным случаем арбитражного производства.

Как уже было сказано выше, законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды в полной мере установлена ответственность публичных и негосударственных собственников за обеспечением надлежащего качества природных объектов, земель и земельных участков, а также проведение работ по приведению нарушенных природных объектов, земель в состояние, позволяющее использовать их по целевому назначению.

Для решения проблемы ликвидации «экологического ущерба был принят проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты РФ в части регулирования вопросов возмещения вреда окружающей среде и ликвидации прошлого экологического ущерба» [10] – (далее – Закон).

10