Цель закона:

-обеспечение государственного регулирования в сфере определения объемов и ликвидации ранее накопленного экологического ущерба;

-установление в законодательном порядке понятия «накопленный экологический ущерб»;

-установление порядка расчета его объемов, а также финансирования ликвидации;

-предотвращение накопления экологического ущерба в дальнейшем;

-установление полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов власти в данной сфере;

-установление прав и обязанностей юридических, должностных и физических лиц в данной сфере.

Законопроектом предусматривается возложение на органы государственной власти Российской Федерации и на органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по организации работ по установлению, оценке и ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, на землях, находящихся в собственности Российской Федерации, и на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации соответственно.

Также законопроектом предлагается расширить полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды в части организации работ по установлению, оценке и ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, на землях, находящихся в муниципальной собственности.

Закон наделил органы государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, и органы государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, полномочиями по ведению государственного реестра земель, которым причинен экологический ущерб, связанный с прошлой хозяйственной деятельностью.

В Законе разграничены и закреплены функции по осуществлению процедур выявления, учета, организации работ по ликвидации прошлого экологического ущерба между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного управления в целях поэтапной ликвидации прошлого экологического ущерба.

При этом в государственный реестр земель, которым причинен экологический ущерб, связанный с прошлой хозяйственной деятельностью, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации, включаются земельные участки с наличием прошлого экологического ущерба, находящиеся в муниципальной собственности.

Согласно закону меры по возмещению экологического вреда в натуральной форме могут приниматься как добровольно, так и по решению суда.

11

ВРоссии понятие «вред», так и «ущерб» имеют в о сновном экономическое, стоимостное содержание и основываются на положениях гражданского законодательства о возмещении убытков (ст. 15 ГК РФ), а также главы 59 ГК РФ «Обязательства вследствие причинения вреда».

Вбольшинстве стран Евросоюза действуют дифференцированные подходы к изучению, регулированию и порядку возмещения будущих (прогнозируемых), текущих (фактических) и прошлых экологических ущербов (Директива 2004/35/ЕС Европейского парламента и Совета от 21 апреля 2004 года об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде (далее – Директива 2004 года).

Всилу положений этого документа понятие экологического ущерба (вреда) применяется исключительно к тем природным компонентам, возможность восстановления которых в натуральной форме существует (в частности,

кприродной среде обитания, водным и земельным ресурсам). Директива 2004 года не распространяется на вред, причиненный атмосферному воздуху, озоновому слою и околоземному атмосферному пространству, а также недрам, и в отличие от закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» предусматривает не гражданско-правовые, а административные механизмы по предотвращению и устранению экологического ущерба. Указанные меры природопользователь принимает либо добровольно, либо по решению компетентного государственного органа.

В(ст. 1) Закона приводится следующее определение: «возмещение вреда окружающей среде – восстановление нарушенных свойств и характеристик окружающей среды в натуральной форме посредством проведения работ по экологическому восстановлению (включая проекты работ по рекультивации земель), утвержденными в установленном порядке, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды».

Законопроект предусматривает большие возможности по возмещению экологического вреда в натуральной форме. В частности, предлагается новая редакция ст. 77 и 78 Закона об охране окружающей среды.

Если по действовавшему до 01.01.2016 г. законодательству вред окружающей среде мог быть возмещен в добровольном порядке в стоимостном выражении на основании действующих такс и методик, а в натуральной форме – только по решению суда, то в соответствии с внесенными изменениями устанавливается приоритет добровольного возмещения вреда в натуральной форме, то есть посредством проведения восстановительных работ в соответствии с утвержденным проектом (кроме случаев технологической невозможности проведения таких работ).

Ктехнической невозможности проведения работ по восстановлению нарушенных свойств и характеристик окружающей среды Закон относит исчерпывающий перечень случаев, при наступлении которых путем проведения мероприятий нельзя восстановить первоначальные свойства природных компонентов:

12

-загрязнение атмосферного воздуха;

-загрязнение подземных вод;

-безвозвратное изъятие поверхностных и подземных вод;

-безвозвратное уничтожение объектов животного и растительного мира

и(или) мест их обитания.

Таким образом, рассматриваемые изменения в законодательстве, устанавливают приоритет возмещения вреда, причиненного окружающей среде, в натуральной форме перед денежной, тем самым в случае его принятия российское законодательство о возмещении вреда окружающей среде станет ближе к экологическому законодательству Евросоюза в области основных принципов экологической ответственности [11].

Следует отметить, что в действующей редакции законодательных новелл введено новое понятие1 – накопленный вред окружающей среды.

Данная дефиниция (объекты накопленного вреда окружающей среде) существенно расширяет список потенциальных объектов прошлого экологического ущерба. Поправки были внесены в Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и вступили в силу с 01.01.2017 г.

Кроме этого усилены требования к составу параметров инвентаризации объектов ПЭУ. В частности, в статью 80.1 (Выявление, оценка и учет объек-

тов накопленного вреда окружающей среде) включены ранее отсутствовавшие требования:

– по полному геохимическому контролю идентификационных показателей введено требование оценки уровня и объема негативного воздействия на окружающую среду, включая способность загрязняющих веществ к миграции в иные компоненты природной среды, возможность загрязнения водных объектов, в том числе являющихся источниками питьевого и хозя йственнобытового водоснабжения, возможность возникновения экологических рисков;

– по определению наличия на объектах накопленного вреда окружающей среде опасных веществ, указанных в международных договорах, стороной которых является Российская Федерация.

Кроме того, состав объектов ПЭУ, подлежащих ликвидации де-юре (ст. 80.2. 254-ФЗ) будет осуществляться только на объектах накопленного вреда окружающей среде, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде.

1 Федеральный закон от 03.07.2016 № 254-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

13

3.Природоохранные мероприятия по ликвидации ПЭУ

Воснову положений Закона, касающихся ликвидации ПЭУ, положен гражданско-правовой механизм возмещения вреда в натуре (ст. 1082 ГК РФ).

Достоинством рассматриваемого Закона является закрепление четкой направленности средств, получаемых в счет возмещения вреда, и закрепление порядка их расходования на природоохранные мероприятия.

Всоответствии со ст. 77 Закона, орган государственной власти или орган местного самоуправления, получивший денежные средства в счет возмещения экологического вреда, организует проведение:

работ по восстановлению нарушенных свойств и характеристик окружающей среды, за счет полученных по решению суда сумм ущерба,

равноценных работ по охране окружающей среды в случае технической невозможности возмещения вреда посредством проведения работ по экологическому восстановлению.

Под равноценными работами понимаются мероприятия по сохранению компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, антропогенных объектов, а также естественных экологических систем, которым причинен вред, который не может быть возмещен в натуральной форме посредством проведения работ по экологическому восстановлению.

Недостатком положений о добровольном возмещении вреда в натуральной форме является недостаточно четко регламентируемая законопроектом процедура его возмещения.

Законопроектом вводятся следующие термины, касающиеся добровольного возмещения вреда в натуральной форме (ст. 1):

• работы по экологическому восстановлению – работы, которые прово-

дятся с целью восстановить нарушенные свойства и характеристики окружающей среды.

• проекты работ по экологическому восстановлению – документация, которая содержит материалы (в текстовой форме, карты, схемы, расчеты, данные эколого-аналитических измерений) и мероприятия, обосновывающие достижение планируемых результатов работ по экологическому восстановлению, а также их сметную стоимость.

Вред, причиненный окружающей среде, считается возмещенным в натуральной форме на основании акта о приемке работ по экологическому восстановлению либо равноценных работ по охране окружающей среды.

С одной стороны, данный акт подписывается юридическим и физическим лицом, причинившим вред окружающей среде, либо юридическим и физическим лицом, выполнившим равноценные работы по охране окружающей среды, с другой – уполномоченным должностным лицом органа государственной власти или органа местного самоуправления, утвердившего проекты работ.

14

Поскольку проведение работ по восстановлению окружающей среды должно происходить на основе утвержденного уполномоченным органом проекта, данный документ может готовиться и согласовываться причинителем вреда сколь угодно долго.

Аналогично требуется дополнительная регламентация порядка составления и подписания акта о приемке работ по экологическому восстановлению. Указанные пробелы вполне устранимы при принятии соответствующих подзаконных актов.

В Законе наряду с гражданско-правовым механизмом предусмотрен и административный механизм возмещения вреда, но только в отношении экологического вреда, причиненного прошлой хозяйственной деятельностью. Согласно ст. 1 вред окружающей среде, связанный с прошлой хозяйственной деятельностью, – это вред, который причинен окружающей среде на землях, находящихся в федеральной собственности, в собственности субъектов РФ, в муниципальной собственности, и землях, государственная собственность на которые не разграничена, где хозяйственная и иная деятельность в настоящее время не осуществляется и виновник причинения которого не может быть установлен либо не может быть привлечен к ответственности.

Законопроект также вводит термин «ликвидация вреда окружающей среде» применительно к прошлому экологическому вреду, под которой понимается «восстановление нарушенных свойств и характеристик окружающей среды в соответствии с проектами работ по экологическому восстановлению».

Для лучшего уяснения разницы между возмещением экологического вреда и его ликвидацией проведем их сравнительный анализ.

Исходя из содержания Закона (ст. 1) возмещение вреда окружающей среде в натуральной или денежной форме осуществляется при следующих условиях:

-вред причинен в результате осуществляемой в настоящее время деятельности,

-загрязнитель окружающей среды установлен,

-наличие вины загрязнителя окружающей среды доказано (за исключением случаев привлечения к ответственности без наличия вины в случае причинения вреда источником повышенной опасности).

Суть ликвидации вреда окружающей среде, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, сводится к следующему:

1. Термин «ликвидация» применяется исключительно к экологическому вреду, причиненному прошлой хозяйственной деятельностью, которая в настоящее время не осуществляется, а виновник причинения экологического вреда не может быть установлен либо не может быть привлечен к ответственности.

2. Подобно положениям Директивы 2004 года ликвидацию прошлого экологического вреда планируется производить лишь в отношении водных и

15

земельных ресурсов, биологического разнообразия и природной среды обитания, то есть природных компонентов, возможность восстановления которых в натуральной форме существует.

3.Ликвидация прошлого экологического вреда будет осуществляться в административно-правовом порядке путем реализации проектов по экологическому восстановлению.

4.Вред окружающей среде, связанный с прошлой хозяйственной деятельностью, считается ликвидированным на основании акта о приемке работ по экологическому восстановлению.

5.В законопроекте содержится следующий порядок ликвидации прошлого экологического вреда: планируется ведение государственного реестра земель, в пределах которых окружающей среде причинен вред, связанный с прошлой хозяйственной деятельностью, а работы по его ликвидации будут осуществляться за счет бюджетных средств на основе утвержденных компетентными органами проектов.

Определяя правовую природу ликвидации прошлого экологического вреда, необходимо отметить публично-правовой характер данных отношений. Также следует учитывать, что ликвидация вреда не относится к какому-либо виду юридической ответственности, поскольку применяется в отсутствие виновника причинения вреда.

Таким образом, ликвидация прошлого экологического вреда является разновидностью мероприятий по охране окружающей среды, проводимых органами государственной власти и местного самоуправления.

В соответствии с п. 3 ст. 78 Закона, организация работ по установлению, оценке и ликвидации вреда окружающей среде, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, будет осуществляться:

- органами государственной власти РФ – в пределах земель, находящихся в федеральной собственности;

- органами государственной власти субъектов РФ – в пределах земель, находящихся в собственности субъектов РФ;

- органами местного самоуправления – в пределах земель, находящихся

вмуниципальной собственности, и в пределах земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Для реализации функций по ликвидации прошлого экологического вреда в ст. 5, 6, 7 Закона об охране среды были внесены дополнения в части расширения полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. Данные полномочия показаны в табл. 1. Содержание дополнительных полномочий в области ликвидации прошлого экологического вреда позволяет сделать вывод о том, что основное бремя по ликвидации прошлого экологического вреда будут нести органы местного самоуправления, поскольку в законопроекте закреплена их обязанность по установлению, оценке и ликвидации вреда, причиненного в прошлом землям, водным объектам, биологическому разнообразию и среде оби-

16

тания в пределах земель, находящихся в муниципальной собственности, и в пределах земель, государственная собственность на которые не разграничена.

По смыслу ст. 17 Земельного кодекса РФ, земли, государственная собственность на которые не разграничена, находятся в федеральной собственности. Тем не менее, вопрос о субсидировании из федерального бюджета муниципалитетов в части выполнения работ по ликвидации прошлого экологического вреда на «не разграниченных» землях в законопроекте не решен.

Учитывая существующий уровень пополняемости местных бюджетов, особенно бюджетов сельских поселений и муниципальных районов, без дополнительного финансирования, возложение полномочий по ликвидации прошлого экологического вреда на органы местного самоуправления, является невыполнимой задачей.

Вероятно, выходом из положения может быть заимствование зарубежной практики, по которой гарантией ликвидации прошлого экологического вреда служит государственное долгосрочное обязательство по ежегодному финансированию из федерального бюджета ликвидации определенной части прошлого экологического вреда.

Таблица 1 . Дополнительные полномочия органов государственной

власти и органов местного самоуправления в сфере возмещения и ликвидации экологического вред

17

Нужно учесть, что накопленный к настоящему времени значительный массив судебной практики по спорным вопросам компенсации экологического ущерба. Согласно сложившейся судебной практике существуют три способа возмещения в денежной форме вреда, причиненного природным объектам. В каждом конкретном случае решение вопроса о выборе формы возмещения вреда принимает суд.

Исходя из анализа практической деятельности судов, это способно привести к отказу в удовлетворении исковых требований о возмещении ущерба в случае, если ответчиком принимаются меры по восстановлению природной среды.

Говоря о возмещении вреда окружающей среде и его ликвидации, нельзя забывать особенность его компенсации: стороной любого обязательства, в том числе возникающего из причинения вреда, является, как уже отмечалось, субъект права, а не его объект. Соответственно вред природной среде возмещается обладателю права собственности на природные ресурсы. При реали-

18

зации отношений по ликвидации прошлого экологического вреда действует такой же порядок: обязанность по проведению работ по его ликвидации несет собственник земельного участка. Тем не менее, законопроект не регулирует отношения по ликвидации прошлого экологического вреда, если вред причинен на земельном участке, находящемся в частной собственности.

Отметим также Проект Федерального закона «О повышении эффективности государственного экологического мониторинга», который включает требования по долгосрочному мониторингу, в том числе объектов ПЭУ.

Законопроект направлен:

-на объединение всех видов мониторинга в области охраны окружающей среды (загрязнения окружающей среды, объектов животного мира водных объектов, радиационной обстановки и др.) в единую государственную систему мониторинга;

-установление единых методологических, метрологических и информационных принципов системы мониторинга;

-создание единого фонда данных об объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, что предполагает создание единого реестра инвентаризации объектов ПЭУ.

Взаконопроектах присутствует нечеткость в определении компетенций Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере ресурсосбережения, охраны окружающей среды и управления отходами. Например, бесспорно разграничить ликвидацию накопленного экологического ущерба как полномочия федеральных органов власти,

аполномочиями по строительству крупных объектов, перерабатывающих бытовые отходы и отходы производства (мусороперерабатывающие заводы, крупные полигоны отходов), с обязательствами их рекультивации отнести к полной компетенции субъекта Российской Федерации[12].

Это тем более целесообразно, так как в соответствии с законопроектом [13] по изменению в ФЗ – № 89 предполагается ввести обязательность государственной экологической экспертизы проектов рекультивации объектов размещения отходов после окончания их эксплуатации, разграничивается ответственность на каждой стадии обращения с отходами, привлекается бизнес, население стимулируется к сортировке бытового мусора, обеспечивается его безопасное захоронение, запрещается практика использования необорудованных самовольных свалок.

Законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий» подразумевает совершенствование системы нормирования и стимулирования и предусматривает переход предприятий на принципы наилучших доступных технологий, которые работают в большинстве развитых стран мира. Внедре-

19

ние законопроекта предусматривается несколькими этапами в период с 2012 по 2021 гг.

В предложенном законопроекте с 2014 года допускается проектирование новых объектов только на принципах наилучших доступных технологий, а с 2016 года устанавливается запрет на ввод в эксплуатацию объектов, чьи выбросы и сбросы не соответствуют указанным принципам, если проектирование не начато ранее указанного периода. Вводится система стимулов для экологической модернизации предприятий, используется вся система экономического стимулирования, которая существует в законодательстве: субсидирование процентной ставки; ускоренная модернизация; зачет платы за негативное воздействие в инвестиции по модернизации предприятий.

Тем не менее, анализ показывает, что источники законодательной базы (Закон) носят в большей степени фискальный, чем собственно природоохранный характер. Нет четкости в определении объекта, оказывающего воздействие на окружающую среду (ст. 4, п. в), что дает возможность произвольных трактовок. Нет и четких критериев классификации объектов, вместо этого дана отсылочная норма к документам Правительства Российской Федерации.

4. Проблемы правовых аспектов ликвидации ПЭУ

При проведении оценки воздействия промышленных, сельскохозяйственных и иных типов объектов ПЭУ в пределах ареалов функционирования природно-хозяйственных систем первоочередной задачей является достоверное установление границ территории, на которой окружающая природная среда может быть подвергнута деградации и (или) загрязнению (граница техногенного ландшафта; площадь территорий, подверженная повышенному загрязнению атмосферного воздуха, подземных и поверхностных вод, почв и др.), со специфическими для каждого типа ПЭУ результатами воздействия.

Принятое в настоящее время определение ПЭУ сводится к экономическому содержанию (метод компенсационного ущерба), не отражающему всего спектра его геоэкологических характеристик [14]. При этом превалирующим предложением остается критерий ущерба как стоимости работ по восстановлению нарушенных компонентов природной среды (замещающая методика ущерба), однако, подобные оценки могут быть сколь угодно широкими, что оставляет вероятность административного воздействия и не гарантирует достижения необходимых параметров ликвидации и рекультивации объектов ПЭУ.

Проблема правовых аспектов возмещения ущерба окружающей среде, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, активно обсуждается на протяжении последних нескольких лет [15]. Общие положения и признаки накопленного экологического ущерба в РФ характеризуются:

- крупными масштабами, в ряде случаев не имеющими аналогов в мировой практике;

20