сигнования на осуществление работ по ликвидации накопленного экологического ущерба.

Принимая во внимание, что охрана окружающей среды относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в качестве источника финансирования мероприятий по ликвидации прошлого экологического ущерба должны рассматриваются средства бюджетов различного уровня, а также предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации межбюджетные трансферты.

Другим возможным механизмом финансирования работ по ликвидации накопленного экологического ущерба может являться реализация долгосрочных федеральных и региональных целевых программ, направленных на решение данной проблемы. Порядок их финансирования также определен Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Кроме того, принимаются ведомственные целевые программы (ОАО «Газпром», РЖД, субъекты РФ), в которые включены и профинансированы мероприятия по реализации практических мероприятий по ликвидации накопленного экологического ущерба различными органами исполнительной власти в соответствии с их профильной деятельностью.

Документом, применяемым на практике при оценке инвестиционных обременений, служит стандарт [35] российского общества оценщиков, который содержит методические требования для проведения оценки экологических факторов, когда последние могут оказывать влияние на стоимость оцениваемой собственности.

В остальных нормативно-методических документах принципы возмещения ущерба и вреда либо уточняются, либо дополняются в зависимости от категории природного ресурса или компонента природной среды, которым нанесен вред, или отрасли народного хозяйства, использующей либо контролирующей состояние определенных природных ресурсов или объектов.

Еще одним экономическим фактором следует считать ограничение финансовых возможностей бюджетов муниципальных поселений. Хотя отсутствие средств в общем случае не является основанием для отказа от выполнения полномочий, в случае если их исполнение влечет существенную угрозу общественным или социальным интересам – выполняются только в размере установленных бюджетных статей. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным бюджетным законодательством.

Противоречия действующего законодательства практически исключают возможность предъявления исковых требований к администрациям поселений первого уровня по рекультивации объектов ПЭУ.

Примером такой ситуации служит решение по делу 0073-12/Д от 12.03.2012 г. Администрация МО «Ганьковское сельское поселение» аргументировало невозможность рекультивации закрытых свалок из-за того, что эти работы требуют финансовых вложений, которых нет.

31

Стоимость работ, указанных в предписании № 1-15-0010/ВД государственного инспектора Ленинградской области по охране природы от 07.02.2011 г. согласно проекту ООО «ТехноТерра» составляет: минимальная стоимость выполнения проектно-изыскательских работ на участке размещения несанкционированной свалки на площади 1,0 га составляет 4 369 744 р., максимальная 10 139 944 р., площади 3,5 га соответственно 5 382 001 р. и 12 001 801 р. Указанные свалки имеют площадь 1 га и 3,5 га. Согласно решения Совета депутатов МО «Ганьковское сельское поселение» Тихвинского муниципального района Ленинградской области № 04-99 от 23.12.2011 г. все доходы, включая межбюджетные трансферты, составляют 12 723 100 р., в связи с чем выполнение указанного предписания судом признано невозможным.

Существенным пунктом судебного решения являлось опротестование самого предписания из-за того, что законодательных акты, обосновывающие рекультивации закрытых объектов размещения отходов регулируют деятельность действующих, согласованных полигонов, тогда как в предписании указаны несанкционированные свалки (объекты ПЭУ), которые согласно правил ведения государственного реестра объектов размещения отходов таковыми не являются. То есть закрытые несанкционированные свалки по формальным признакам, исходя из действующих нормативно-правовых актов, могут относиться не к объектам размещения отходов, а к объектам накопленного эколо-

гического ущерба или категории нарушенных земель. Фактически это значит, что финансово-правовая ответственность за рекультивацию такого типа объектов переходит к региональной власти в форме трансфертных бюджетных инвестиций муниципальному району, а поскольку такие объекты четко не классифицированы, не ясен механизм бюджетных трансфертов.

Производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.5 ч. 1 КоАП РФ в отношении Администрации МО Ганьковское сельское поселение Тихвинского муниципального района Ленинградской области было прекращено. Администрации Тихвинского района предложено составить районный план рекультивации нарушенных земель, которые использовались для временного размещения ТБО.

Однако здесь следует добавить, что если Федеральное законодательство (ФЗ-№ 89, № 131-ФЗ, Земельный кодекс РФ) позволяет трактовать границы ответственности муниципальных властей за очистку территории (по факту – прежде всего ликвидация свалок) широко, и судебное решение по понуждению к действию может зависеть от правоприменительной практики в регионе, то нормы, установленные в Ленинградской области, фиксируют её однозначно в

фактических границах земель муниципальной собственности.

Так, в ст. 14, п. 1, подп. 5 областного закона Ленинградской области

№82-оз [36]:

1.Органы местного самоуправления городских, сельских поселений и городского округа обязаны предпринимать меры по защите земель от загряз-

32

нения, захламления отходами производства и потребления, по недопущению организации свалок отходов, а также по ликвидации последствий загрязнения и захламления земель в границах земельных участков, находящихся в собственности соответствующих муниципальных образований и не переданных в собственность, владение, пользование (аренду) иным лицам.

2. В иных случаях обязанности по защите земель от загрязнения, захламления отходами производства и потребления, по недопущению организации свалок отходов, а также по ликвидации последствий загрязнения и захламления земель возлагаются на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

Это определение де-юре ограничивает ответственность и полномочия муниципального самоуправления по ликвидации накопленного экологического ущерба земельно-кадастровыми участками земель населенных пунктов с п о- стоянным населением и землями муниципальной собственности.

Исключение относится к объектам, отнесенным к категории накопленного экологического ущерба и (или) не имеющим владельца, а также специального сервитута (например, водоохранные полосы).

Таким образом, понуждение к ликвидации свалок со стороны исполнительных или контролирующих органов региона вне компетенции муниципалитетов становится нарушением своих же региональных законодательных норм.

7.Вопросы территориального ведения объектов ПЭУ

Вправоприменительной практике часто используется широкое толкование ответственности муниципальных властей:

–нахождение земельного участка на балансе не муниципального образования, а на балансе иного юридического лица в силу гражданско-правовых отношений, не освобождает органы местного самоуправления от выполнения указанных обязанностей, если эта норма прямо не предусмотрена законом. Проблемой здесь является областной закон № 82, имеющий прямую норму разграничения ответственности.

Как правило, суды первой инстанции принимают сторону истца, используя и ссылаясь на то, что согласно п. 20 ст. 14 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. (с изм.) к вопросам местного значения поселения относится осуществление земельного контроля за использованием земель поселения. При этом согласно Земельному кодексу РФ (ст.11, 12) к полномочиям органов местного самоуправления относится охрана земель.

Но судебные решения во многом зависят от конкретных обстоятельств местонахождения объектов ПЭУ и причин ее возникновения. При этом на территории Ленинградской области действует ограничительная норма.

33

Так, к примеру, с огласно п. 4 ст. 14 Областного закона Ленинградской области «Об обращении с отходами в Ленинградской области» от 04.03.2010 г. № 7-ОЗ, «органы местного самоуправления городских, сельских поселений обязаны предпринимать меры по защите земель от загрязнения, захламления отходами производства и потребления, по недопущению организации свалок отходов, а также по ликвидации последствий загрязнения и захламления земель в границах земельных участков, находящихся в собственности соответствующих муниципальных образований и не переданных в собственность, владение, пользование (аренду) иным лицам».

Еще один вопрос возникает при определении прав собственности на имущество. Согласно п. 7.8 Межгосударственного стандарта ГОСТ 307722001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», если собственник отходов не установлен, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся. Однако в сфере практического применения этого положения возникают серьезные противоречия.

Характерным примером могут служить выведенные из эксплуатации по назначению военные городки и специальные базы войск. Функционирование таких объектов требовало размещения специальных хранилищ для больших объемов топлива, горюче-смазочных материалов, специальных средств и веществ и т. д. Также на таких объектах могли быть расположены специальные строительные конструкции, ангары и т. п. К настоящему времени такие объекты представляют серьезную угрозу окружающей среде. Однако на балансе Минобороны России это имущество, как правило, уже не числится, в то же время не оформлен в установленном порядке земельно-кадастровый статус участка.

В этой связи как на федеральном, так на региональном уровне отсутствуют достаточные основания для инициирования работ по ликвидации накопленного экологического ущерба, т. е. отсутствуют четкие положения, связанные с распределением полномочий и обязанностей по финансированию работ по ликвидации накопленного экологического ущерба.

С учетом того, что принципиальные положения, касающиеся финансовых и инвестиционных инструментов, в рамках бюджетного процесса уже определены, основная правовая проблема заключается в отсутствии порядка распределения финансовой ответственности для всех уровней власти в части решения вопросов ликвидации накопленного экологического ущерба, а также процедуры разрешения использования финансовых ресурсов для проведения работ по ликвидации накопленного экологического ущерба.

Таким образом, несмотря на то, что в законодательстве РФ установлены принципы оценки вреда окружающей среде и связанных с этим вредом убытков исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной

34

выгоды, а также декларируется необходимость полного возмещения экологического вреда, применить их на практике можно только к действующему хозяйственному субъекту и только в части нарушения действующих нормативов.

Остальная ответственность де-факто становится ответственностью собственника земли, на которой расположен объект ПЭУ, независимо от того, имел он отношение к возникновению причин вреда и убытков или не имел. При этом, даже если предприятия, деятельность которых привела к возникновению накопленного экологического ущерба, находились на балансе государства, при нынешней структуре власти федеральные органы исполнительной власти не являются правопреемниками таких объектов.

8.Ликвидация объектов ПЭУ в Арктике2

Врезультате свертывания хозяйственной и иной деятельности в Арктике остались объекты, на которых расположены свалки пустых бочек, склады горюче-смазочных материалов.

Здесь происходит постоянный разлив нефтепродуктов в результате развивающейся коррозии бочкотары с одновременным попаданием нефтепродуктов в открытое море. Уровень загрязнения почв отдельных арктических островов достигает 100–200 ПДК, а среднее суммарное содержание полицик-

лических ароматических углеводородов (масел, технических жидкостей и т. п.) в 2–8 раз превышает значение допустимых концентраций2.

Опасность увеличивается в связи с процессами глобального потепления

иразрушением вечной мерзлоты, которая ранее частично препятствовала дальнейшему распространению загрязняющих веществ в водной среде2.

Одним из направлений государственной политики Российской Федерации в области ликвидации объектов ПЭУ является Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, утвержденная Президентом Российской Федерации 8 февраля 2013 г.

Врамках реализации государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012–2020 гг. запланировано проведение работ по ликвидации ущерба, накопленного в результате осуществления прошлой хозяйственной деятельности, на архипелаге Земля Франца-Иосифа (сбор и вывоз бочкотары, рекультивация земель). Также предусматривается реализация мероприятия по ликвидации последствий прошлой хозяйственной деятельности нефтегазодобывающего комплекса в дельтовой части 11 реки Печоры на территории государственного природного заповедника «Ненецкий».

2 По материалам Федерального государственного бюджетного учреждения

«Национальный парк «Русская Арктика» http://www.rus-arc.ru/ru/Conservation/CleaningArctic

35

Природная среда Арктической зоны Российской Федерации в период интенсивного освоения Арктики, пришедшей вскоре после окончания Второй мировой войны, испытала беспрецедентное антропогенное воздействие. Ярким примером такого воздействия может служить полярный архипелаг Земля Франца-Иосифа. На территории ряда островов архипелага Земля ФранцаИосифа (о. Земля Александры, о. Греэм-Белл, о. Гофмана, о. Рудольфа, о. Хейса и о. Гукера) располагаются объекты, покинутые в результате свертывания военной и хозяйственной деятельности в Арктике. Общий объем загрязнений на этих территориях – более 35 тыс. тонн [37].

К таким объектам относятся: оставленные склады горюче-смазочных материалов (ГСМ), свалки пустых бочек из под ГСМ, на которых наблюдается розлив остатков нефтепродуктов из коррозированной бочкотары, часть которого время от времени поступает в открытое море.

В2012 году Правительство Российской Федерации приступило к полномасштабным работам по ликвидации данного ущерба.

Комплекс данных мероприятий заключается:

1) в утилизации горюче-смазочных материалов и тары из-под них, включая бочкотару, резервуарные парки, единичные емкости, в том числе емкости с отработанными нефтепродуктами;

2) утилизации рассредоточенного на территории архипелага металлолома, включая авто- и авиатехнику, локаторные станции бочкотару, резервуарные парки, единичные емкости и др.;

3) ликвидации объектов инженерной инфраструктуры, включая трубопроводы и эстакады;

4) ликвидации свалок промышленных и бытовых отходов;

5) ликвидации разрушенных зданий и сооружений производственного и гражданского назначений и т. д.;

6) рекультивации земель.

В2012 году было начато выполнение работ на двух островах архипелага Земля Франца-Иосифа – острове Земля Александры и острове Гукера. Общая площадь территорий, где уровни загрязнения природной среды существенно превышают допустимые нормы на данных островах, составляет

6,26 кв. км.

Остров Земля Александры. Общая площадь загрязнения острова оценивается в 6,15 кв. км. За период выполнения работ собрано, подготовлено к утилизации и утилизировано более 6 000 тонн отходов производства и потребления и более 1 700 тонн различных видов горюче-смазочных материалов

ипроведена техническая рекультивация на площади в 50 га.

Остров Гукера. Общая площадь загрязнения острова оценивается в 0,11 кв. км. Здесь расположена первая в мире высокоширотная (полярная) метеорологическая станция, основанная в 1929 году. За период выполнения работ собраны, подготовлены к утилизации более 40 тонн отходов производства и потребления и проведена техническая рекультивация на площадив 2 га.

36

Однако при выполнении планов ликвидации ПЭУ в Арктике обсуждаемых на «Секции недропользования и экологической безопасности Экспертного совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», было признано необходимым привлечение частных компаний к ликвидации ущерба, к чему добавляются проблемы отсутствия инфраструктуры, обеспечивающей удобную погрузку отходов, а также высокую стоимость аренды судов арктического класса для транспортировки отходов, что сильно ограничивает объемы вывозимого мусора и приводит к тому, что суда из Арктики возвращаются порожними [38].

Тем не менее, экологическая безопасность Арктики не менее важна, чем национальная и территориальная безопасность. Проблема очистки Арктики признана мировым сообществом. Однако оперативно устранить накопленный в Арктике экологический ущерб будет весьма проблематично [38].

9. Общие положения и требования к рекультивации объектов ПЭУ

В настоящее время основные подзадачи при реализации мероприятий ликвидации ПЭУ сводятся к следующим положениям:

•отработка механизмов государственно-частного партнерства в сфере охраны окружающей среды;

•совершенствование правовых и инвестиционных механизмов ликвидации экологического ущерба;

•комплексная оценка экологического ущерба, накопленного в результате хозяйственной деятельности путем разработки методик инвентаризации и обследования загрязненных территорий, а также их классификации, категоризации, ранжирования;

•выполнение пилотных проектов по инвентаризации объектов ПЭУ, разработка и введение ФЦП на уровне региона;

•использование механизма государственно-частного партнерства для решения проблем ликвидации ПЭУ;

•формирование перечня (реестра) объектов ПЭУ;

•разработка чёткой нормативно-правовой базы, регламентирующей такие понятия, как «прошлый экологический ущерб» и др.

Технологические решения по ликвидации таких объектов требуют точечной проработки для каждого отдельного случая с учетом типа и специфики загрязнений и наиболее сложны с точки зрения проведения практических работ по оценке и ликвидации.

Применение технологий рекультивации (ликвидации) во многом связаны с инженерно-геологическими условиями конкретных участков.

Так, в качестве базовых принимаются следующие градации сложности применения технологических приемов [39].

Территория рекультивации характеризуются следующими классами нарушенных территорий:

37

–территории со сложным рельефом (овраги, крутые склоны, карьеры и др.);

–территории со сложными гидрогеологическими условиями;

–территории с повышенной газогенерацией (участки стихийных свалок, сложенных насыпными грунтами с примесью строительного мусора и бытовых отходов);

–территории геохимических аномалий: участки грунтов, загрязненных неорганическими и органическими токсикантами;

–территории с высокой эпидемической опасностью;

–участки с превышением контрольных уровней радиационного згряз-

нения;

–территории с содержанием летучих токсичных веществ;

–территории со сложными гидрологическими условиями;

–территории с размещением осадка сточных вод (поля аэрации);

–территории захоронения промышленных отходов.

При проектировании рекультивации городских нарушенных территорий, в том числе свалок, используются пять категорий сложности проектирования:

I категория – территории, характеризующиеся наличием одного класса нарушенности;

II категория – территории, характеризующиеся наличием двух классов нарушенности;

III категория – территории, характеризующиеся наличием трех классов нарушенности;

IV категория – территории, характеризующиеся наличием четырех классов нарушенности;

V категория – территории, характеризующиеся наличием пяти и более классов нарушенности.

За нормативный уровень принята III категория сложности проектирования рекультивации городских нарушенных территорий, в том числесвалок.

При определении базовой цены объектов, отнесенных к другим категориям сложности, к базовым ценам применяются коэффициенты:

– для I категории сложности Ксл = 0,75

– для II категории сложности Ксл = 0,85;

– для IV категории сложности Ксл = 1,15;

– для V категории сложности Ксл = 1,25.

Рекомендации по составу проектных работ для выбранного варианта по рекультивации городских нарушенных территорий должны как минимум учитывать:

–местоположение и современное использование территории;

–геолого-геоморфологические и гидрогеологические условия;

–водоприток в котлован;

–характеристику состава грунтового массива и рекомендаций рекультивации;

38

–глубину и площадь выемки загрязненных грунтов;

–методы удаления загрязненных грунтов и их объемы;

–необходимость выделения очередей, пусковых комплексов и этапов рекультивации;

–необходимость проведения инженерной подготовки;

–необходимость осушения территории на период проведения работ по рекультивации;

–необходимость выноса инженерных коммуникаций;

–мероприятия по сохранению инженерных коммуникаций;

–планировку территории;

–расчет объемов земляных работ.

Всоответствии с «Земельным кодексом РФ» предприятия, учреждения

иорганизации при разработке полезных ископаемых, проведении геологоразведочных, строительных и других работ обязаны: – после окончания работ привести нарушаемые земли и занимаемые земельные участки в состояние, пригодное для дальнейшего использования их по назначению.

Проект рекультивации земель является составной частью проекта (рабочего проекта) на строительство предприятия или объектов жилищногражданского назначения.

Проект «Рекультивации нарушенных земель» регламентирует проведение работ по рекультивации в границах, отведенных проектируемому объекту

впостоянное или временное пользование земель.

Для всех земель в проектной документации оговариваются сроки выполнения рекультивационных работ, а для земель, отведенных во временное пользование, сроки их возврата прежнему землепользователю.

Исходными данными, используемыми для проекта рекультивации земель или раздела проекта по рекультивации, являются задание на проектирование, технические условия, данные топографических, геологических и почвенных изысканий, план земельного отвода. В технических условиях на проектирование приводятся обоснование вида дальнейшего использования рекультивированных земель, площадь нарушенных земель, требования к рекультивации, ее характеристики, ориентировочные объемы работ, сроки возвращения восстановленных земель заинтересованным землепользователям и т. п.

Определяется выбор направления рекультивации нарушенных земель, при этом определяются:

–характер нарушения земель на рассматриваемой территории;

–природные условия района расположения объекта (рельеф, климат, почвы, геологические строение участка, состав и свойства нарушенных пород);

–формы и уровень воздействия нарушенных земель на окружающую природную среду;

–экономическая эффективность и целесообразность проведения рекультивационных работ;

39

–социально-экономические условия жизни населения в районе размещения объекта и перспективы развития района.

Проект выполняется в соответствии с общими требованиями к рекультивации нарушенных земель с учетом их дальнейшего использования, изложенными в ГОСТ 17.5.3.04-83 «Охрана природы. Земли. Общие требования к рекультивации земель».

Проектирование проводится в два этапа: технологический и биологический. Проектирование технического этапа рекультивации включает:

–технологию нанесения плодородного слоя почв;

–формирование рекультивационного слоя при лесохозяйственном, сельскохозяйственное и другие направлениях рекультивации;

–технология рекультивации внутренних и внешних отвалов;

–планировочные работы;

–технология выполаживания и террасирования откосов;

–рекультивация карьерных выемок.

Проектирование биологической рекультивации включает:

–сельскохозяйственное направление рекультивации;

–лесохозяйственное направление рекультивации;

–рекреационное направление рекультивации;

–санитарно-гигиеническое направление рекультивации;

–водохозяйственное направление рекультивации;

–формирование технологических комплексов средств механизации для выполнения биологического этапа.

Для предотвращения или снижения негативных последствий нарушения гидрогеологического режима территории при рекультивации земель, затопленных или подтопленных в результате повышения уровня грунтовых вод, в проекте (при необходимости) предусматривается осуществление следующих мероприятий:

–проведение засыпки отрицательных форм рельефа с покрытием поверхности потенциально плодородным и плодородным слоем почвы;

–организация на восстанавливаемой территории строительства отводящих сооружений и дамб обвалования для отвода поверхностного стока, дренажей – для понижения уровня грунтовых вод.

Состав проектных материалов по рекультивации земель определяется в зависимости от вида и характера нарушения поверхности территории и параметров намечаемого строительства. В составе проекта (раздела проекта) по рекультивации земель определяются технико-экономические показатели рекультивационных работ.

40