Экология землепользования. Учебное пособие

21

ная (единоличная, индивидуальная) и общая (совместная), государственная и т. д. Различны также формы пользования Землей (срочное, бессрочное) и владение ею (бессрочное, пожизненное наследуемое и т. д.).

Большое значение имеет и другая составная часть земельных отношений – управление земельными ресурсами. Методы такого управления в основном определяются господствующими формами собственности на землю и характеризуются системой политических, соци- ально-экономических, правовых и организационно-административных мер, направленных на эффективное использование земельных ресурсов в интересах общества в целом. Основные из них – землеустройство, государственный земельный кадастр и мониторинг земель, а также контроль за использованием и охраной земель.

Земельные отношения включают также экономическую составляющую. Основными экономическими регуляторами здесь являются земельный налог, арендная плата за землю, рыночная и залоговая цена Земли, компенсационные платежи при изъятии Земель и компенсационные выплаты при их консервации, платежи за повышение качества земли, штрафные платежи за экологический ущерб, налоговые обложения при гражданском земельном обороте, платежи за право аренды и т. д.

Экономический механизм регулирования земельных отношений должен обеспечивать относительно равные стартовые возможности для ведения производства всеми землепользователями, эффективное использование земельной ренты, равноправие различных социальных групп в обеспечении землей и формировании различных форм землепользования, стимулирование рационального размещения и специализации производства, экологическую защиту и т. д.

Для решения экологических проблем необходим учет процессов, происходящих в экосистеме и в биосфере в целом, то есть система мониторинга Земель. С этой целью отслеживают изменения природных, техногенных и антропогенных факторов, анализируют устойчивость, равновесное состояние и возможности самовосстановления экосистем, изучают нарушения природных и антропогенных экосистем вследствие нерационального ведения хозяйства, проверяют экологическую совместимость технологий производства с агроэкономическими свойствами природных и антропогенных ландшафтов.

Важный аспект развития земельных отношений – обеспечение социальной устойчивости в обществе, включая социально справедливое распределение земель, закрепление прав на них. Эта задача усложнилась после проведения современной реформы из-за появления массы новых собственников, владельцев и пользователей Земли, вторичного

22

перераспределения земельных и имущественных паев, их концентрации в относительно крупных хозяйствах.

Землеустройство – это социально-экономический прогресс и система мероприятий по организации использования и охране земли, организации и регулированию землевладений, землепользовании и специальных фондов земель, устройству территорий сельскохозяйственных предприятий и хозяйств, созданию благоприятной экологической среды и улучшению природных ландшафтов.

Землеустройство базируется на понимании земли как главного средства производства, объекта социально-экономических связей и составной части природного комплекса. Его можно рассматривать двояко: как науку и как систему специальных мероприятий (землеустроительных действий).

Землеустройство как наука изучает закономерности функционирования и организации использования земли как объекта природопользования, как всеобщего средства и производственного базиса производства, как объекта земельно-правовых и природоохранных отношений.

Землеустройство как систему мероприятий можно определить как комплекс государственных и частных действий по осуществлению земельного законодательства, регулированию земельных отношений, созданию социально-экономических, территориальных и организационнохозяйственных условий для экономически и экологически целесообразного использования земельных участков и других объектов недвижимости в соответствии с действующим хозяйственным механизмом.

Целью землеустройства является обустройство и эксплуатация земельных ресурсов регионов, отдельных землевладений и землепользований. Поэтому оно базируется на теоретических и методических положениях смежных областей знаний, таких, как земельное право, земельный кадастр, земельные отношения, земледелие, мелиорация, экология, информатика и др.

Известны два основных вида землеустройства – межхозяйственное и внутрихозяйственное, каждое из которых решает свои задачи (кроме топографо-картографических и других изысканий и обследований) специфическими методами. Для каждого вида землеустройства имеется определенный набор составных частей, включающих решения, которые оформляются в виде конкретных проектов. Эти составные части могут состоять из ряда взаимосвязанных элементов.

Землеустройство конкретного участка в последнее время получило название участкового землеустройства. Оно отличается от внутрихозяйственного землеустройства, объектом которого является землепользование или землевладение в целом. Участковое землеустройство

23

позволяет получить рабочие проекты со сметами освоения участка земли на основе детальных топографических, геоботанических и других изысканий с целью повышения продуктивности участков сельхозугодий, а также их устройства и охраны; внедрения ресурсосберегающих технологий возделывания сельскохозяйственных культур; установления обязательных почвозащитных мероприятий и др.

В систему мероприятий по осуществлению землеустройства вхо- дят:

–экономические (разработка и экономическое обоснование проектных решений);

–правовые (юридическое обоснование, согласование, утвержде-

ние);

–технические (съёмки, вычисление площадей, техника проектирования, перенесение в натуру);

–система землеустроительной документации (схем и проектов различных уровней по организации использования и охране земель, межхозяйственной и внутрихозяйственной организации территории на ближайший период и перспективу).

Основные задачи землеустройства на современном этапе. Перед землеустройством в настоящее время стоят новые задачи:

–реализация земельной политики государства путем экономически

иэкологически обоснованного распределения земель по формам собственности и субъектам права на землю, создание социальных фондов земель, формирования рациональной системы землепользования, обеспечение социальной справедливости преобразований и гарантий конституционных нрав на землю;

–осуществление мероприятий по перспективному распределению земель по организации рационального использования всех категорий земель;

–проектирование и закрепление границ муниципальных и других административно-территориальных образований, закрепление на местности черты городов и других поселений;

–образование новых и упорядочение существующих земельных участков, оформление планов их границ и закрепление границ земельных участков на местности;

–подготовка землеустроительной документации, необходимой для принятия органами государственной власти Российской федерации и субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления решений по управлению земельными ресурсами, а также для осуществления оборота земель и государственной регистрации прав на землю;

24

–получение информации о количественном и качественном состоянии земель, об их использовании и оценке качества, необходимой для разработки землеустроительной документации, ведения государственного земельного и иных кадастров, мониторинга земель, государственного контроля за использованием и охраной земель;

–разработка мероприятий по сохранению и улучшению природных ландшафтов, восстановлению и повышению и плодородия почв;

–рекультивация нарушенных земель, землевание малопродуктивных угодий, защита земель от эрозии, опустынивания, подтопления и предотвращение других негативных явлений в состоянии земель;

–проведение внутрихозяйственной организации территорий землепользований с созданием пространственных условий, обеспечивающих рациональное функционирование объекта землеустройства.

Основные принципы землеустройства:

1.первоочерёдное решение природоохранных задач;

2.максимальный учёт природных, эколого-хозяйственных свойств территории и экологической устойчивости отдельных её частей;

3.приоритет природоохранного и сельскохозяйственного землевладения и землепользования;

4.соблюдение при землеустройстве требований законодательства;

5.комплексный характер организации территории производства;

6.экологическая, экономическая и социальная эффективность организации территории;

7.обеспечение стабильности землепользования.

Первоочерёдное решение природоохранных задач требует исключения из рассмотрения любого варианта перераспределения земель и организации территории, наносящего ущерб окружающей природной среде.

Максимальный учёт природных, эколого-хозяйственных свойств территории и экологической устойчивости отдельных её частей при реорганизации землепользований, землевладений и территориальном размещении производства и его отраслей, обуславливает адаптивный характер землеустройства и его эффективность.

Приоритет природоохранного и сельскохозяйственного землевладения и землепользования при перераспределении земель между категориями земельного фонда, земельными собственниками, пользователями и арендаторами, а также отдельными видами угодий, что вызывает необходимость обоснования при землеустройстве уровня интенсивности использования земли, защиты сельскохозяйственных угодий от изъятия для несельскохозяйственных целей, консервации нарушенных земель.

25

Соблюдение при землеустройстве требований законодательства, что вызывает необходимость установления при землеустройстве определённого правового режима и условий землепользования, строгого следования землеустроительному процессу, создания организационнотерриториальных условий для реагирования земельных отношений.

Комплексный характер организации территории производства, что определяет необходимость обеспечения пропорциональности и сбалансированности между выделяемой землей (с её количественными и качественными характеристиками) и фондовооруженностью, трудообеспеченностью, технической оснащенностью и другими параметрами предприятий, а также своевременного и обязательного создания необходимой производственной и социальной инфраструктуры для обеспечения процесса производства.

Экологическая, экономическая и социальная эффективность организации территории, что требует обоснования всех мероприятий по совершенствованию землепользования и землеустройства.

Обеспечение стабильности землепользования и сохранение устойчивых элементов организации территории (дорог, лесополос, севооборотов и др.), что обуславливает приспособление организации производства труда при землеустройстве к сложившимся организационнотерриториальным условиям.

При землеустройстве все свойства земли и природные условия учитываются в целях наилучшей организации использования земли, повышения эффективности сельскохозяйственного производства, учитываются они в комплексе, то есть так, чтобы землеустроительное решение, принятое на основании учёта одного из них, не противоречило другим. Свойства земли и природные условия могут быть благоприятными и неблагоприятными для развития производства. Влияние природных условий велико, но не является абсолютным. Конечный результат зависит в значительной мере и от экономических условий, а также от землеустройства, т.к. именно оно создаёт организационнотерриториальную основу для производственного процесса.

Землеустройство, по своей сути, является экономическим мероприятием. Оно всегда направлено на организацию использования средств производства и проводится в конкретной экономической ситуации, обусловленной экономическими законами. При его осуществлении учитываются многие факторы экономического порядка: перспективы экономического развития, валовая и товарная продукция, организационно-хозяйственная структура сельскохозяйственных предприятий, трудовые ресурсы, структура земельных угодий, посевных площадей, обеспеченность производственными фондами, энерго-

26

вооружённость, специализация, производительность труда, себестоимость продукции, экономическая оценка земель

К социальным условиям, учитываемым при землеустройстве, относятся:

–существующая система расселения, плотность населения, его структура;

–количество, размеры, размещение населенных пунктов;

–целевое назначение и уровень благоустройства населенных пунктов,

–развитие социальной структуры села;

–виды, количество, размеры и размещение производственных центров (животноводческих ферм, хозяйственных дворов), уровень механизации производственных процессов;

–формы организации и оплаты труда;

–наличие и состояние дорожной сети, водных источников, водоснабжения, степень развития личного подсобного хозяйства.

Основные направления землеустроительной деятельности в России включают:

–разработку федеральных и региональных прогнозов, программ использования и охраны земельных ресурсов, схем землеустройства с учетом градостроительных, экологических, экономических и иных особенностей территории;

–межевание с установлением (восстановлением) на местности границ административно-территориальных образований, границ участков владельцев земли по единой государственной системе и их техническое оформление;

–составление новых проектов землеустройства, упорядочение существующих землевладений и землепользовании с устранением неудобств в расположении земель;

–определение границ земельных участков, установление границ и отвод земельных участков в натуре (на местности), оформление планов (чертежей) границ, подготовку документов для удостоверения прав на земельные участки;

–разработку проектов внутрихозяйственного землеустройства и других проектов, связанных с использованием и охраной земель;

–разработку рабочих проектов по рекультивации нарушенных земель, защите почв от водной и ветровой эрозий, селей, оползней, подтопления, заболачивания, иссушения, засоления, загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, сохранению и повышению плодородия почв;

27

–обоснование размещения и установления границ особо охраняемых территорий;

–закрепление и изменение на местности городской черты, поселковой черты и черты сельских поселений;

–проведение топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических, историко-культурных и других обследований и изыскательских работ;

–разработку землеустроительной документации, связанной с ресурсной оценкой, использованием и охраной земель, сохранением и развитием исторически сложившейся хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп;

–составление карт и атласов состояния и использования земельных ресурсов;

–инвентаризацию земель, систематическое выявление неиспользуемых, нерационально используемых, используемых не по целевому назначению площадей.

Землеустроительная деятельность осуществляется на всех землях независимо от их целевого назначения и форм собственности в соответствии с научно обоснованной, гласно обсужденной и в установленном порядке утвержденной землеустроительной документацией (включая прогнозы, программы, схемы и проекты, материалы обследований и изысканий).

Использование земель строго по их назначению, организация территории землевладений и землепользовании, мероприятия по поддержанию устойчивых ландшафтов и охране земель обязательны для всех собственников и пользователей земли, а также для органов государственной власти и управления.

Комплекс землеустроительных работ в современных условиях обеспечивает действия, связанные с перераспределением земель и формированием новых землепользовании, закреплением в натуре границ земельных участков, комплексным изучением и оценкой земель, формированием земельного фонда для вынужденных переселенцев и предоставлением им земельных участков и т. д. Основное внимание в настоящее время уделяется выполнению следующих работ:

–подготовка материалов для оформления документов, удостоверяющих право на землю (в том числе для собственников земельных долей);

–оказание помощи сельскохозяйственным предприятиям в их реорганизации (реформировании), включая разработку проектов землеустройства, обеспечивающих экономически и экологически обоснованное формирование новых землепользовании;

28

–обеспечение всех сельскохозяйственных предприятий кадастровыми картами, на которых отражены количественные и качественные показатели каждого участка сельхозугодий;

–анализ использования земельного фонда с целью определения возможности предоставления земель гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, жилищного строительства и иных целей;

–подготовка материалов, связанных с установлением ограничений в использовании земель и обременении их правами иных лиц.

Приоритетными направлениями землеустроительной деятельности являются:

–научное обеспечение и прогнозирование последствий намечаемых земельных преобразований;

–обоснование и реализация единой государственной политики в планировании и организации рационального использования и охраны всех категорий земель независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности земельных участков;

–обеспечение целевого использования земель, сохранение ценных земель в сельскохозяйственном производстве;

–формирование и размещение экологически и экономически обоснованных, компактных и рациональных по площади землевладений и землепользовании;

–создание территориальных условий для эффективного функционирования производственных организаций и предприятий;

–разработка комплекса мер по улучшению сельскохозяйственных угодий, повышению плодородия почв, поддержанию устойчивых ландшафтов и охране земель;

–межевание земель с установлением (восстановлением) и закреплением (обозначением) в натуре (на местности) административнотерриториальных и территориально-производственных границ в единой государственной системе;

–изготовление документов, удостоверяющих право на землю. Землеустроительный проект – это комплекс технических, эконо-

мических и правовых документов, включающих чертежи, расчеты, описания, в которых содержатся определённые землеустроительные предложения по созданию новых форм устройства земли, их графическое изображение, письменное изложение и обоснование (экологическое, экономическое, техническое и юридическое), относящиеся к конкретной территории. Исходными данными для составления проекта являются:

29

–задание на проектирование, специальных изысканий и обследований;

–действующие инструкции и положения;

–научно обоснованные нормативы;

–проект составляется на ограниченный расчётный срок.

Принципы и методика формирования первичных территориальных

эколого-ландшафтных участков

Землеустройство как система многообразных (экологических, социальных, экономических и других) мероприятий решает проблемы рационализации землепользования применительно к уровням админи- стративно-территориального деления, конкретным условиям хозяйственной организации производства и природопользования. В землеустроительной литературе и практике принято относить к рациональному такое землепользование, которое наиболее полно учитывает свойства и особенности ландшафта, хозяйственную пригодность территории, ориентировано на удовлетворение интересов общества, обеспечивает высокую эффективность производственной и иной деятельности, способствует охране и воспроизводству продуктивных и прочих полезных качеств земли.

Землеустройство призвано обеспечить организацию использования и охраны земли как природного ресурса, места проживания и хозяйственной деятельности человека, главного средства производства, объекта других социально-экономических связей и имущества. Нетрудно заметить, что при землеустройстве осуществляются учет и преобразование не только социально-экономических, но и экологических свойств территории. Поэтому в дополнение к традиционному социаль- но-экономическому обоснованию землеустроительных решений необходим их объективный экологический анализ с использованием детальной и достоверной экологической информации.

Эколого-экономическая направленность землеустройства очевидна. Для развития землепользования в настоящее время приоритет имеет эколого-ландшафтная составляющая содержания землеустройства. Первичное состояние земли можно рассматривать в виде природной субстанции, вторичное – в виде средства производства или недвижимого имущества.

Недооценка экологического содержания землеустройства продолжает оставаться весьма существенной, его назначение нельзя ограничивать рамками реализации земельной политики, принижая роль землеустройства в решении коренной задачи землепользования – повышения устойчивости ландшафта, продуктивности и плодородия земель, преодоления продовольственного дефицита.

30

Большие надежды связываются с совершенствованием теоретических основ землеустроительного проектирования.

Природное происхождение и состояние ландшафта, качество, разнообразие, отраслевая и видовая пригодность земли предопределяют способность территории выполнять функции средства производства, территориального базиса, объекта социально-экономических связей, имущества.

Достоинства эколого-ландшафтного землеустройства, в сравнении с обычными методами устройства территории, заключаются в лучшем соответствий требованиям развития экономики и природопользования, к которым относятся единство, целостность, комплексность задач и мероприятий по организации использования и охране земель, обеспечение согласованности интересов через балансовые отношения природных и экономических ресурсов, долговременное сохранение системообразующих элементов территориального устройства, многовариантность моделей, конструкций и проектных решений.

Различия в экологическом качестве реализуются при определении параметров системы сельскохозяйственных землепользовании, форм земельной собственности и хозяйствования, специализации и размеров производства и территории, состава угодий и посевов, типов, видов, количества и размещения севооборотов, т.е. при формировании агроэкосистем различного назначения. Таким образом, создается произ- водственно-территориальная инфраструктура для самодостаточного функционирования хозяйствующего субъекта при выбранном профиле деятельности, эффективной организаций растениеводства и земледелия, рационального природопользования. Учет экологических показателей обеспечивает сохранение землепользования, производства, трудовых и иных ресурсов.

Эколого-ландшафтные свойства территории имеют особое значение при решении вопросов расселения, размещения производственных подразделений и хозяйственных центров в крупных производственных образованиях (акционерных обществах, колхозах, ассоциациях и др.), усадеб в крестьянских (фермерских) хозяйствах. Важен учет не только современной и перспективной продуктивности земель, но и санитарногигиенического состояния территории, ее ландшафтной привлекательности.

Эколого-ландшафтное обоснование организаций угодий и устройства территории севооборотов осуществляется по принципу от размещения агроэкологически однородных рабочих участков к формированию полей, равнокачественных по плодородию. Количество и площади рабочих участков зависят от уровня интенсификации растениевод-