Система муниципального управления физической культурой и спортом в России. Правовые основы организации и деятельности. Монография

своё отражение в улучшении здоровья, повышении уровня развития физических качеств, двигательной подготовленности, более гармоничном общем развитии и т. п.

В ст. 2 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»6 даётся определение физического воспитания как педагогического процесса, направленного на формирование здорового, физически

идуховно совершенного, морально стойкого подрастающего поколения, укрепление здоровья, повышение работоспособности, творческого долголетия

ипродления жизни человека.

Система физического воспитания представляет собой сложившийся в государстве тип социальной практики, основной функцией которого является организация и управление деятельностью по физическому совершенствованию граждан. Целью российской системы физического воспитания является содействие формированию основ физической культуры личности, как важнейшего условия укрепления здоровья людей, формирования разумного, достойного облику современного человека образа жизни.

Достижению названной цели физического воспитания населения страны способствует решение следующего ряда взаимосвязанных задач:

1)обеспечение общего физкультурного образования на основе освоения ценностей физической культуры: двигательных, интеллектуальных, этических, эстетических, технологических;

2)физическое совершенствование и укрепление здоровья как главные условия достижения высокого уровня умственной и физической работоспособности, профессионализма в социально значимых видах деятельности;

3)индивидуально приемлемое развитие физического потенциала, обеспечивающее достижение необходимого уровня развития физических качеств, двигательных умений и навыков;

11

4)формирование теоретических и инструктивно-методических знаний, умений и навыков, необходимых для физического самосовершенствования и приобщения к таким занятиям других;

5)формирование осознанной потребности в освоении ценностей здоровья, физической культуры и спорта;

6)валеологическое образование как важнейший на современном этапе фактор формирования здорового образа жизни.

Российская система физического воспитания базируется на следующих основополагающих принципах:

1)всестороннего гармонического развития личности, который пред-

полагает связь физического воспитания с другими видами воспитания (умственным, трудовым, нравственным и т. п.), согласованное и соразмерное развитие физических способностей, формирование разносторонних двигательных умений и навыков, освоение специальных знаний;

2)оздоровительной направленности, который предполагает следую-

щее: выбор средств и методов физического воспитания прежде всего в зависимости от их оздоровительной ценности, соответствие физических нагрузок возможностям занимающихся, осуществление систематического врачебнопедагогического контроля;

3)связи с практической общественно значимой деятельностью, ко-

торая предполагает нацеленность на первоочередное формирование жизненно важных и ценных в прикладном отношении двигательных умений и навыков, формирование способностей действовать полезно и эффективно в сложных условиях трудовой или военной деятельности, максимальное использование средств физической культуры для трудового и патриотического воспитания7.

Важнейшей государственной задачей в сфере физического воспитания подрастающего поколения является повышение уровня физической подготовленности детей и подростков. Решение данной задачи возлагается в ос-

12

новном на физическое воспитание в школе. Для большинства школьников уроки физической культуры являются не только основной, но и часто единственной формой их физического воспитания. Поэтому тренировке, направленной на повышение уровня физической подготовленности, и соответствующему контролю должна отводится более важная роль и уделяться больше внимания, чем это происходит в настоящее время на уроках физической культуры в школе8.

Разновидностью физического воспитания, имеющей выраженную прикладную направленность, состоящей в целенаправленном освоении движений и развитии физических способностей применительно к определённому виду деятельности, является физическая подготовка. Исторически физическое воспитание возникло и развивалось прежде всего в связи с потребностями общества в полноценной физической подготовке людей к труду. По мере развития общества функции физического воспитания и физической подготовки значительно расширялись и дифференцировались9

В настоящее время физическая подготовка представляет собой один из основных факторов формирования разнообразных двигательных умений и навыков, а также комплексного развития физических качеств с целью расширения и увеличения двигательных возможностей человека. В таком качестве она получила название «общая физическая подготовка» (ОФП). Кроме этого, существует множество её «специализированных» разновидностей, например, таких, как общая и специальная виды подготовки в спортивной деятельности, физическая подготовка людей умственного труда и др. Физическая подготовка предопределяет двигательную подготовленность индивида, т. е. определённый уровень сформированности жизненно важных и прикладных умений

инавыков, развития физических качеств и работоспособности.

Всистеме основных понятий физической культуры особое место занимает термин спорт.

8См.: Липман С. В., Кротов Г. С. Проблемы государственного управления физкультурным движением в России. М., 2003. С. 96.

9См.: Алексеев С. В. Спортивное право России. М., 2005. С. 77-79.

13

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»10 спорт – это составная часть физической культуры, исторически сложившаяся в форме соревновательной деятельности и специальной практики подготовки человека к соревнованиям. В такой трактовке термин «спорт» входит в содержание понятия «физическая культура».

Действительно, спорт имеет смысл только до тех пор, пока выполняет роль одного из наиболее действенных разновидностей воспитания, пока является неотъемлемой и наиболее действенной частью общественнопедагогической системы подготовки человека к эффективной деятельности. А в таком своём качестве он несомненно, входит в содержание понятия «физическая культура»11 От физической культуры спорт отличается тем, что в нём имеется обязательная соревновательная компонента. И физкультур-

ник и спортсмен могут использовать в своих занятиях и тренировках одни и те же физические упражнения (например, бег), но при этом спортсмен всегда сравнивает свои достижения в физическом совершенствовании с успехами других спортсменов в очных соревнованиях. Занятия же физкультурника направлены лишь на личное совершенствование безотносительно к достижениям в этой области других занимающихся. Статья 2 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»12 укрупнено дифференцирует современный спорт на две большие группы:

1)любительский спорт – массовый спорт или широкое спортивное движение, в котором соревнование и высокий спортивный результат имеют значительное место, но в большей степени он рассматривается как средство физкультурного воспитания;

2)профессиональный спорт, являющийся «спортом высших достижений (или большим спортом)», где на первом плане стоят победы и рекорды

10СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2206.

11См.: Матвеев Л. П. К уточнению центральной категории теории физической куль-

туры. М., 1984. С. 16.

12СЗ РФ. 1999. .№ 18. Ст. 2206

14

спортсменов в соревнованиях регионального, государственного и международного значения.

Именно многогранность современного спорта заставила ввести эти дополнительные понятия, раскрывающие сущность его отдельных направлений, их принципиальное отличие. Каждый из этих типов определяется особенностями целевых установок и критериев оценки эффективности, ведущими функциями, структурой контингента занимающихся им, спецификой материального обеспечения13. Статья 2 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»14определяет любительский спорт как многогранное массовое спортивное движение, как органическую часть системы физического воспитания граждан и выявления перспективных и талантливых спортсменов в различных видах спорта.

Любительский спорт (массовый спорт или спорт «для всех») даёт возможность миллионам людей совершенствовать свои физические качества и двигательные возможности, укреплять здоровье и продлевать творческое долголетие, а значит, противостоять нежелательным воздействиям на организм современного производства и условий повседневной жизни.

Цель занятий различными видами массового спорта – укрепить здоровье, улучшить физическое развитие, подготовленность и активно отдохнуть. Это связано с необходимостью повысить функциональные возможности отдельных систем организма, скорректировать физическое развитие и телосложение, повысить общую и профессиональную работоспособность, овладеть жизненно необходимыми умениями и навыками, приятно и полезно провести досуг, достичь физического совершенства.

Задачи массового спорта во многом повторяют задачи физической культуры, но реализуются в русле спортивной направленности регулярных занятий и тренировок. К элементам массового спорта значительная часть молодёжи приобщается ещё в школьные годы, а в некоторых видах спорта даже

13См.: Матвеев Л. П., Наполов В. М. Физическая культура: физкультура и развитие человека // Теория и практика физической культуры. № 9. 1994. С. 5.

14СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2206

15

в дошкольном возрасте. Именно массовый спорт имеет наибольшее распространение в студенческих коллективах.

В соответствии со ст.2 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»15 профессиональный спорт – это предпринимательская деятельность, целью которой является удовлетворение интересов профессиональных спортивных организаций, спортсменов, избравших спорт своей профессией, и зрителей.

Цель профессионального спорта, являющегося спортом высших достижений, принципиально отличается от цели массового. Это достижение максимально возможных спортивных результатов или побед на крупнейших спортивных соревнованиях. Всякое высшее достижение спортсмена имеет не только личное значение, но становится общенациональным достоянием, так как рекорды и победы на крупнейших международных соревнованиях вносят свой вклад в укрепление авторитета страны на мировой арене. Поэтому нет ничего удивительного в том, что крупнейшие спортивные форумы собирают у экранов телевизоров всего мира миллиардные аудитории, а среди прочих духовных ценностей столь высоко ценится и мировые рекорды, и победы на чемпионатах мира, и лидерство на Олимпийских играх.

Нельзя не сказать ещё об одной общественной ценности большого спорта, которая обычно остаётся в тени. Сегодня спорт высших достижений

– пока единственная модель деятельности, при которой у выдающихся рекордсменов функционирование почти всех систем организма может проявляться в зоне абсолютных физиологических и психических пределов здорового человека. Это позволяет не только проникнуть в тайны максимальных человеческих возможностей, но и определить пути рационального разви-

тия и использования имеющихся у каждого человека природных спо-

16

собностей в его профессиональной и общественной деятельности, повышения общей работоспособности.16

Для того чтобы сравнить уровень достигнутых результатов как в одной спортивной дисциплине, так и между различными видами спорта, используется единая спортивная классификация. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»17 Единая всероссийская спортивная классификация представляет собой программ- но-нормативный документ, устанавливающий нормы, требования, условия и порядок присвоения спортивных разрядов и званий. Действующая спортивная классификация включает в себя почти все культивируемые в стране виды спорта. В ней весьма условно, в единой градации по спортивным званиям и разрядам представлены нормативы и требования, характеризующие уровень подготовленности спортсменов, их спортивные достижения и результаты.18

Структура спортивной классификации предусматривает присвоение следующих разрядов и спортивных званий (от низших к высшим).

Спортивные разряды: 5-й и 4-й разряды (только в шахматах и шашках); 3-, 2-, 1-й разряды, «кандидат в мастера спорта». Спортивные разряды необходимо подтверждать.

Спортивные звания: «мастер спорта», «мастер спорта международного класса» (к этому званию приравнивается звание «гроссмейстер» в шахматах и шашках). За особо выдающиеся спортивные достижения присваивается звание «Заслуженный мастер спорта России».

Как и любая, сфера ФКС нуждается в правовом оформлении, которое: 1) придаёт всей системе физического воспитания оптимальную управляемость, целенаправленность и гарантированность; 2) создаёт условия для разработки долговременной программы развития этой системы; 3) определяет

16См.: Алексеев С. В. Спортивное право России. М., 2005. С. 82-84; Мельников А. М. Организация спорта в регионах России. М., 1998.

17СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2206.

18См.: Серебряков А. В. Спортивные горизонты. М., 1997. С. 49.

17

стабильность ресурсного обеспечения системы физического воспитания в целом и на этой основе совершенствование форм и методов руководства.

Как особый предмет правового регулирования физическое воспитание урегулировано законодательными и подзаконными актами разной юридической силы. При этом среди правовых институтов формирующейся отрасли спортивного права можно выделить общие, отраслевые, подотраслевые и функциональные. Формой выражения правовых институтов являются отдельные акты представительных органов и органов государственного управления, положения и уставы, правила и инструкции.

Ядром системы законодательства о физическом воспитании являются правовые нормы, т. е. нормативные предписания, выступающие субстанцией, первичным элементом системы правового регулирования и устанавливающие цели, задачи, принципы и социальные функции физической культуры, права, обязанности, компетенцию органов управления, администрации и должностных лиц учреждений и организаций физического воспитания и спорта и т. п.

В деле успешного развития и управления ФКС значительную роль играет Конституция РФ.

Конституция РФ провозглашает право каждого человека на охрану здоровья В соответствии с п. 2 ст. 41 Конституции РФ в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию ФКС, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

Согласно подп. «е» ст. 72 Конституции РФ общие вопросы ФКС находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и иные норматив- но-правовые акты субъектов РФ (п. 2 ст. 76 Конституции РФ).

18

Действующее законодательство определяет, что развитие физического воспитания граждан является частью деятельности российского государства по охране здоровья населения.

Таким образом, физическое воспитание выступает сложной комплексной системой правового регулирования, требующего адекватной совокупности нормативно-правовых актов и организационных форм управления.

В процессе физкультурно-спортивной деятельности субъектов рассматриваемой системы возникают правовые отношения, характеризующиеся своими специфическими особенностями. При этом важно отметить, что правовое регулирование охватывает две группы указанных отношений.

Первую группу составляют отношения, правовое опосредование которых неизбежно в силу юридического содержания. Поэтому независимо от сферы возникновения они требуют юридической регламентации. Это, в первую очередь, правоограничительные, юрисдикционные отношения. Так, нарушение общественного порядка во время проведения спортивных соревнований порождает ограничительные правовые отношения.

Вторую группу образуют отношения, складывающиеся при государственной и муниципальной организации физического воспитания граждан или при содействии государства и органов местного самоуправления развитию физкультурного движения. Речь идёт о функционировании механизма публичной власти, которое всегда требует соответствующего регулирования. Исходя из этого, в системе ФКС можно выделить отношения, урегулированные нормами права, и отношения, неправовые, регламентированные социальными нормами, обычаями, традициями, и т. д. Однако, отметим, что в действительности такие разграничения чаще всего невозможны, так как реальные отношения в сфере ФКС есть всегда комплекс, одновременно регулируемый многими социальными и правовыми нормами, каждая из которых воздействует на свою часть (элемент, сторону) этого отношения. Например, отношения между участниками шахматного матча в основном урегулированы соответствующими правилами соревнований., (то есть носит организаци-

19

онно-правовой характер. Однако на реальное отношение между шахматистами оказывают воздействие и морально-этические нормы, и спортивные традиции, что в конечном счёте и образует многообразие спортивных правоотношений).

Всё это свидетельствует о том, что в сфере ФКС следует избегать излишнего необоснованного администрирования, особенно тех отношений, где не требуется прямого государственного вмешательства.19

В условиях рыночных отношений интересы физкультурного движения настоятельно требуют максимального повышения инициативы и предприимчивости. При этом возрастает роль чёткой организации массовой физической культурой. Из двух возможных правил (вариантов) «Можно делать только то, что разрешено» и «Можно делать всё, что не запрещено» приоритет в физкультурном движении (особенно в деятельности муниципальных учреждений спорта, их самоуправлении) следует отдать последнему, поскольку оно не сковывает инициативу и активность физкультурников и спортсменов. Первый же вариант более приемлем в деятельности государственных и муниципальных органов управления ФКС. Спортивное законодательство должно дать простор тем рыночным тенденциям и формам, которые набирают всё большую силу и отвечают интересам граждан, общества и государства. Именно по этому пути идут федеральные органы государственного управления ФКС, приняв ряд нормативных актов20, снимающих некоторые запреты и

19См: Старилов Ю. Н. Административное право: В 2ч. Ч. 2 Книга вторая, Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. – Воронеж, 2001. – С. 40; Конин Н. М. , Журик В. В., петров М. П. Административное право Российской Федерации. – М.,2005. – С. 205.

20См.: Приказ Министерства по физической культуре и спорту РФ от 3 сентября 1999г. № 78 «Об открытом перечне физкультурно-спортивных объединений (федераций, союзов, ассоциаций), представляемых для государственной регистрации в качестве общественных объединений со статусом «общероссийские»; Приказ Государственного комитета по физической культуре и спорту РФ от 20 октября 2003 г. № 837 «Об организации и проведении антидопингового контроля в области физической культуры и спорта в Российской Федерации» и др.

20