Система муниципального управления физической культурой и спортом в России. Правовые основы организации и деятельности. Монография

понятия ФКС, давая общие правовые установки в отношении субъектов физ- культурно-спортивного движения в России, Закон служит выражением единства рассматриваемой отрасли. Зафиксированные в Законе общие правовые институты отражают своеобразие муниципального управления ФКС как подсистемы управления ФКС в России. В них, так или иначе, проявляется действие системообразующих факторов, выделяются цели регулирования, состав и задачи законодательства о ФКС, даются исходные начала для определения статуса основных участников управленческих отношений.

Кроме указанного закона в систему источников, регулирующих физ- культурно-спортивную деятельность, входят другие законы. Их можно дифференцировать как кодифицированные175 и некодифицированные176.

Акты Президента Российской Федерации также в значительной степени влияют на функционирование сферы ФКС177. В указанной сфере эти указы решают вопросы, связанные с материальным обеспечением работников сферы ФКС и профессиональных спортсменов, определением организационноправовых основ деятельности муниципальных ФСОУ, физкультурноспортивных организаций, обоснованием государственной и муниципальной политики в сфере ФКС. Например, Указом Президента РФ от 14 августа 2002 г. № 895 «О Совете при Президенте Российской Федерации по физической

175Гражданский кодекс РФ – Часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301); Часть вторая от 26 января 1996 г. « 14-ФЗ (СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410); Часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ (СЗ РФ. 2002. № 49. Ст. 4552); Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. « 197-ФЗ (СЗ РФ. 2002. № 1 (часть 1) Ст. 3); Кодекс об административных правонарушениях РФ от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ )СЗ РФ. 2002. №

1.Ст. 5 и др.).

176Федеральный закон от 19 мая № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (СЗ РФ, 1995. № 21. Ст. 1930); Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5491); Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (в ред. от 13 января 1996 г.) № 12-ФЗ (СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 1590) и др.

177См., например, Указ Президента РФ от 3 декабря 2003 г. № 1423 «О стипендии Президента РФ спортсменам-инвалидам – членам сборных команд России по Параолимпийским и сурдоолимпийским видам спорта и их тренерам». СЗ РФ. 2003. № 49. Ст. 4756; Указ Президента РФ от 22 ноября 1993 г. № 1973 «О протекционистской политике Российской Федерации в области физической культуры и спорта». САПП РФ. 1993. № 48. Ст. 4646 и др.

121

культуре и спорте» определены задачи, полномочия и структура указанного органа.

Среди федеральных подзаконных нормативно-правовых актов, принимаемых по вопросам ФКС, как источников права наиболее распространены нормативно-правовые акты Правительства РФ. Свои нормативные решения Правительство принимает в виде постановлений и распоряжений. Как федеральный орган Правительство РФ принимает нормативные решения по всем вопросам, связанным с реализацией федеральных законов в сфере ФКС.

В системе нормативно-правовых актов Правительства особое значение имеют утверждаемые его постановлениями положения о государственных органах: Положение о Федеральном агентстве по физической культуре и спорту (утв. постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г.)178, Положение об аккредитации общероссийских физкультурно-спортивных объединений (федераций, союзов, ассоциаций) по различным видам спорта (утв. постановлением Правительства РФ от 6 июля 2001 г. № 515)179.

Значительный удельный вес в системе федеральных подзаконных актов занимают нормативно-правовые акты бывших федеральных органов исполнительной власти в области ФКС, других министерств и ведомств.

К ним можно отнести: Положение о Комитете по разработке и реализации антидопинговой политики в спорте (утв. Приказом Госкомспорта РФ от 21 июня 2002 г. № 111)180, Приказ Минздрава от 20 августа 2001 г. № 337 «О мерах по дальнейшему развитию и совершенствованию спортивной медицины и лечебной физкультуры»181; Постановление Минтруда РФ от 31 января 2000 г. № 12 «О согласовании разрядов оплаты труда и тарифноквалификационных характеристик по должностям работников Центра спортивной подготовки сборных команд»182 и др.

178СЗ РФ. 2005. № 1. Ст. 26.

179СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3022.

180Нормативные акты Госкомспорта РФ. 2002. № 6.

181Здравоохранение. 2002. № 2.

182Официально опубликовано не было.

122

Поскольку Россия по своему государственному устройству является федерацией, то помимо актов федерального уровня в систему источников регулирующих ФКС, входят и акты субъектов Российской Федерации. Иерархия их по юридической силе в основном идентична федеральной.

Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления принимаются по вопросам, отнесённым к компетенции этих органов. Согласно ст. 11 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» органы местного самоуправления могут осуществлять нормативноправовое регулирование отношений собственности в сфере ФКС, устанавливать дополнительные налоги и льготы, стимулирующие развитие ФКС, местные нормативы финансирования физического воспитания и спорта, утверждать местные бюджеты расходов на ФКС.

Анализ вопросов муниципального правотворчества в целом и, в частности, соотношения права и управления в деятельности муниципальных органов в сфере ФКС является достаточно серьёзной проблемой, на которую указывают в своих научных работах учёные-юристы183. Как правильно отмечает Ю. А. Тихомиров, обеспечение правильного соотношения управления и закона – важное условие развития экономики и социальной сферы, укрепления законности и правового порядка в стране184. К сожалению, эта закономерность слабо выражена на практике. В прошлые десятилетия формула деятельности «на основе и во исполнение закона» была скорее декларативной. В

183См.: Алексеев С. В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта. М., 2005.; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций, М., 2005; Байтин М. И. Сущность права. М., 2005; Братановский С. Н., Вулах М. Г. Организация спорта в зарубежных странах: правовая идеология и политика. Саратов, 2001; Гостев Г. Р. Нормативно-правовая и законодательная базы как фактор дальнейшего развития физической культуры и спорта в субъектах Российской Федерации // Спорт для всех. 1999. № 1-2, С. 24-25;Комаров С. А., Малько А. В. Теория государства и права. М., Норма., 2004.; Кореневская С. Н. Административно-правовое регулирование муниципального управления в социальной сфере. Дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2004; Новиченко О. В. Местное самоуправление в системе публичной власти Российской Федерации // Актуальные проблемы теории и практики местного самоуправления. 2005. № 12; Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001 и др.

184См.: Тихомиров Ю.Л. Управление на основе закона // Институты административного права России. Отв. ред И. Л. Бачило и Н. Ю Хаманева. М. 1999. С. 91.

123

последние годы признание верховенства права сопровождается понижением роли управления, поскольку правовые нормы сами по себе обеспечивают саморегуляцию. Пока же преобладают элементы стихийной регуляции, а управление оказалось «разорванным» и ослабленным185.

Правовые акты управления О. В. Токарев определяет как «основанное на законе одностороннее юридически властное действие – волеизъявление компетентного субъекта исполнительной власти, направленное на регулирование общественных отношений в целях реализации государственноуправленческих функций и задач, соответствующее процедуре принятия данного акта и обязательное для исполнения адресованному кругу лиц»186. Под правовыми актами органов исполнительной власти и местной администрации понимаются односторонние юридически властные предписания, влекущие юридически значимые последствия и обязательные к исполнению187.

Правовые акты управления являются важнейшим механизмом реализации задач и осуществления функций муниципального управления в области ФКС.

Правовые акты управления могут быть дифференцированы на:

1) нормативные правовые акты муниципального управления. Они содержат определённые правила, рассчитанные на неоднократное применение, общеобязательные для исполнения на соответствующей территории неограниченным кругом субъектов, на основе которого могут возникать конкретные административно-правовые отношения; эти акты издаются с целью регулирования определённых, достаточно однотипных общественных отношений, относящихся к сфере муниципального управления (например, порядок

185См.: Кореневская С. Н. Административно-правовое регулирование муниципального управления в социальной сфере. Дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2004. С.77.

186См.: Токарев О. В. Правовые акты управления. Современная нормативная основа и проблемы административного правотворчества // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. тр. Воронеж. 1999. Вып. 10: Государственность и право современной России: Проблемы и развитие. С. 215.

187См.: Старилов М. В. Административное право. Ч. 2, кн. вторая. С. 49-50; Токарев О. В. Административные акты: материальные и процессуальные проблем современной теории. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2001.

124

приёма и рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления);

2) индивидуальные акты управления: издаются органами управления и должностными лицами по оперативным и другим текущим вопросам, возникающим в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, т. е. для решения конкретного вопроса или административного спора и действующие

вотношении чётко установленных субъектов права; носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер, являясь по своей юридической сути распорядительными актами; в них всегда получают своё прямое выражение конкретные юридически-властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти – в этом их отличие от нормативных актов управления188.

Индивидуальные акты управления, являясь актами применения норм права, должны основываться на нормативных правовых актах, являющихся их юридической основой.

А. В. Воронков высказывает мнение, что «административно-правовые предписания нормативного и индивидуального характера призваны также служить факторами ускоренной мобилизации всех компонентов управляемой системы в целях оптимизации её функционирования. Данные аспекты адми- нистративно-правового регулирования вызываются объективной невозможностью обеспечить нормальное функционирование управляемых объектов только средствами других отраслей права: не все возмущения, возникающие

врезультате воздействия внешней среды, могут быть преодолены путём использования стабильных регуляторов, свойственных этим отраслям. Правовой акт управления как основная юридическая (административно-правовая) форма реализации задач и функций исполнительной власти позволяет обес-

2003. С. 272; Воронков А. В. Развитие системы административного права в России: (Международно- и сравнительно-правовые аспекты). С. 35; См. подробнее Костюков А. И. Муниципальное право как отрасль российского права. С. 230.

125

печить необходимую динамику в преодолении таких возмущающих воздействий»189.

В научной литературе утверждается, что муниципальные правовые акты должны получить юридическое закрепление как система. И Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в п. 1 ст.43 устанавливает такую систему муниципальных правовых актов.

Под правовыми актами органов исполнительной власти и местной администрации, по мнению Ю. Н. Старилова, понимаются односторонние юридически властные предписания, влекущие юридически значимые последствия и обязательные к исполнению190.

Нормативные муниципальные акты, как и любые нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, требуют соблюдения их официального опубликования для вступления в силу и ознакомления с ними населения соответствующего муниципального образования. Одной из важных проблем на сегодняшний день остаётся практическая недоступность нормативных правовых актов, принятых в муниципальном образовании органами местного самоуправления или их должностными лицами, для физических и юридических лиц, а также невозможность их реального практического применения. Причиной является то, что в муниципальных органах управления, как правило, нет достоверных сведений о принятых правовых актах.

Следующая причина – в несистематизированности принятых в муниципальном образовании правовых актов, в том числе и актов управления. В муниципальных образованиях не на должном уровне проводится работа по систематизации нормативных правовых актов, порой даже нет учёта действующих правовых актов. В связи с этим весьма актуальной представляется идея систематизации (в том числе и кодификации) местных нормативных ак-

189См.: Воронков А. В. Понятие и институты административного права. СПб., 2002.

С. 96.

190См.: Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Кн. вторая. С. 49-50.

126

тов191, в рамках которой можно было бы переработать и объединить в одном документе (кодексе или положении) нормативные правовые акты, принятые муниципальным образованием и регулирующие различные стороны управленческой деятельности органов местного самоуправления.

Отсутствие у граждан возможности контролировать деятельность органов местного самоуправления также является одной из причин недоступности правовых актов. Поэтому население имеет слабое представление о принимаемых органами муниципального управления административных актах (в том числе нормативного характера). От этого страдает и сама процедура правоприменения административных актов, а также процесс их соблюдения физическими и юридическими лицами192.Проведённый автором социологический опрос в физкультурно-спортивных организациях г. Саратова (ФСК–6, ДЮСШ – 9, комитеты физкультуры – 6, шахматный клуб – 1. Всего опрошено 44 респондента) свидетельствует о том, что 66% работников указанных спортивных организаций и учреждений практически не знакомы с актами органов местного самоуправления по вопросам ФКС, 23% - частично ознакомлены с содержанием указанных актов (от 1 до 5) и лишь 11% (в первую очередь, руководители МФСОУ) считают, что они практически ознакомлены со всеми имеющимися правовыми актами органов муниципального управления по вопросам ФКС. Учитывая такой уровень знания указанных актов профессиональными спортивными работниками, нетрудно сделать вывод о степени знакомства с ними всего населения данного муниципального образования.

Противоречивость действующих нормативных правовых актов по отношению к федеральным законам, нормативным актам Президента РФ, Правительства РФ, актам федеральных органов исполнительной власти, законам субъектов РФ, стремление муниципального законодателя опередить федерального (даже в отсутствие соответствующего правового регулирования)

191См.: Шугрина К. С. Муниципальное право. С. 209-217.

192См.: Алёхин А. Н. Административное право Российской Федерации. М., 2005. С. 204; Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2006. С. 272; Старилов Ю. Н. Административное право. Ч. 2, Кн. вторая. М., 2001. С. 45

127

часто ведёт к созданию некачественного массива муниципального нормативного материала193.

3.2. Проблемы совершенствования правового обеспечения муниципального управления в области физической культуры и спорта

Осуществляемая реформа местного самоуправления, предусматривающая концептуальные изменения действующей модели организации местного самоуправления в Российской Федерации, должна отвечать объективным потребностям практики, учитывать выявленные проблемы развития местного самоуправления и способствовать повышению эффективности функционирования системы местного самоуправления в России.

Более чем, десятилетний опыт деятельности системы местного самоуправления выявил её положительные и отрицательные стороны, а также те основные проблемы, которые требуют комплексного подхода к решению поставленных задач, поэтапного их выполнения, а также выявления приоритетных направлений.

Определяя проблемы функционирования местного самоуправления, Президент РФ В. В. Путин в одном из своих Посланий подчеркнул:

«Одним из источников сложившейся ситуации является низкое качество законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом.

Одна из причин – нечёткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также неопределённость в том, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что органы местного самоуправления.

го управления в социальной сфере. Дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2004. С. 113-115.

128

Федеральным законодателям необходимо определиться со структурой местного самоуправления. Прежде всего, закрепив законом те его формы, которые доказали свою жизнеспособность»194.

Таким образом, к числу ключевых проблем, сдерживающих развитие местного самоуправления и требующих законодательного разрешения, сегодня можно отнести:

1.Недостаточное правовое обеспечение важнейших вопросов местного самоуправления, как на федеральном, так и на региональном уровне, а нередко и наличие противоречий между ними. Данная проблема наиболее актуальна для правового регулирования развития ФКС муниципального образования. Необходимо чёткое законодательное разграничение полномочий по управлению объектами ФКС муниципальных образований между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также установление ответственности за невыполнение управленческих функций в указанной сфере и осуществление финансирования деятельности ФСОУ соответствующих территорий.

2.Несоответствие объёма обязанностей местного самоуправления и их ресурсного обеспечения (материальных, финансовых и иных возможностей). Многочисленные функции, осуществление которых возложено на муниципальные органы управления в области ФКС, требует необходимого материального и финансового обеспечения. Только в этом случае органы местного управления ФКС смогут надлежащим образом решать вопросы местного значения по управлению ФКС и обеспечить гарантированные Конституцией РФ права на занятия ФКС, участие в спортивной жизни и пользование физ- культурно-спортивными объектами, сооружениями и спортинвентарём.

3.Отсутствие оптимальной системы управления муниципальными образованиями, структуры органов местного самоуправления. А это, в свою очередь, зависит от того, насколько чётко организованы все три уровня пуб-

личного управления (федеральный, региональный и муниципальный), на каких началах и каким образом распределены между ними полномочия и ответственность, насколько развита система взаимосвязей между этими уровнями власти.

Установление разумного соотношения государственного контроля деятельности местного самоуправления и его самостоятельности, организация взаимодействия органов местного самоуправления между собой и органами государственной власти также на сегодняшний день представляется актуальной проблемой, которая не находит своего законодательного разрешения в действующем законодательстве. Признанием и гарантированностью местного самоуправления в качестве одной из основ государственного устройства Российской Федерации, а также предоставлением местному самоуправлению самостоятельности (ст. 12 Конституции РФ) государство сделало значительный шаг вперёд по инициации активности местных сообществ. В то же время в силу ряда причин политического, экономического и исторического характера, государство не передало на муниципальный уровень набор ресурсов, который необходим для устойчивого функционирования системы местного самоуправления195.

Правовой механизм этих отношений был заложен ещё в законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», который был принят в октябре 1991 г. Указанным законом была установлена компетенционная сфера местного самоуправления. Расходами местных бюджетов по существу считались фактические, реальные затраты городов и районов. Нормативы отчислений в их бюджеты определялись исходя из сложившихся уровней развития социальной инфраструктуры, её штатов и контингента. И расходы и средства на их покрытие были близки к знаку равенства. Этот механизм был далеко не безупречен, так как при его применении значение имел, в основном, субъективный человеческий фактор, а бюджет рассматривался как смета расходов на-

го управления в социальной сфере. Дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2004. С. 246-248.

130