Система государственного контроля в Российской Федерации. Учебное пособие

Н. Н. КОСАРЕНКО

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГОКОНТРОЛЯ ВРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Учебноепособие

ББК67. 404

УДК336

К21

Рецензенты:

В. Г. Вишняков— докторюридическихнаукпрофессор И. И. Лютова— докторэкономическихнаукпрофессор

КосаренкоН.Н.

К21 СистемагосударственногоконтролявРоссийскойФедерации. Учебноепособие. – Электронно-библиотечная система IPRbooks, 2012. — (Высшее образо-

вание). — 186 с.

ISSN 2227-8397

Развитие рыночных отношений в России обусловливает необходимость развития государственного контроля в системе правовых механизмов управления. Данное учебное пособие посвящено актуальнымпроблемамгосударственногоконтролявРоссийскойФедерации.

Предназначено для преподавателей, аспирантов, студентов и слушателей курсов переподготовки специалистов государственной и муниципальнойслужбы.

ISSN 2227-8397

ББК 67. 404

УДК 336

© КосаренкоН.Н., 2012 © Электронно-библиотечная система IPRbooks, 2012

2

Содержание

Введение

Тема 1. Государственный контроль в системе государственно– административного управления

Тема2. Сущностьифункциигосударственногоконтроля Тема3. Административныйислужебныйконтроль

Тема 4. Понятие и теоретические основы финансового контроля

Тема 5. История развития финансового контроля в россии и за рубежом

Тема6. Правоваяхарактеристикафинансовогоконтроля

Тема 7. Классификация органов осуществляющих финансовый контроль

Тема 8. Взаимодействие органов государственного и муниципального финансового контроля

Тема 9. Виды, формы и перспективы развития финансового контроля Список рекомендованной литературы

3

ВВЕДЕНИЕ

Значение государственного контроля выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка, в процессе финансовой деятельности органами государственной власти и местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, гражданами и, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачамуправлениягосударстваимуниципальныхобразований.

Известно, что при каждой общественно-экономической формации государство стремилось создать четкую структуру государственного управления, в том числе адекватную систему государственного контроля. В принципе любое государство не может развиваться без эффективной системы государственного управления и контроля.

Особое значение проблема государственного контроля имеет для современного этапа развития российской государственности, когда продолжает совершенствоваться система государственного управления. От эффективности системы государственного контроля как от управленческой структуры во многом зависит эффективность функционирования государства. В целом правовые и организационные вопросы государственного контроля многоплановы. Формирование и совершенствование контроля не только исключительно важная, но и новая для теории проблема.

В рыночных условиях, характеризующихся высокой неопределенностью и нестабильностью внешней среды, эффективное управление организацией предполагает гораздо больший спектр планов, гораздо больший объем плановой работы, а соответственно, и контрольной работы, чем при плановой экономике. Поэтому в современных условиях контроль в российских организациях приобретает характер основы, присутствующей на всех уровнях управления. В более широком смысле в конкурентной среде рыночных отношений эффективный управленческий контроль, при прочих равных условиях, является гарантией успешной деятельности организации. Основным содержанием деятельности органов государственного и муниципального управления является руково-

4

дство хозяйственным и социальным развитием на соответствующей территории. Такое руководство орган управления осуществляет посредством принимаемых управленческих решений. Но даже после того как решение окончательно введено в действие, процесс принятия решений не может считаться полностью завершенным, так как необходимо еще убедиться, оправдывает ли оно себя. Этой цели служит контроль.

Сегодня страна остро нуждается в эффективном государственном контроле за исполнением решений государственной власти. В связи с этим необходимо организовать работу контрольных органов, так, чтобы восстановить управляемость в системе исполнительной власти на всех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного самоуправления. Решения, принятые на всех этих уровнях, должны неукоснительно исполняться соответствующими органами власти должностными лицами. При этом все решения вышестоящих органов, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения нижестоящими. Не должно быть бесконтрольных должностных лиц. В сущности контроль как бы автоматически следует за процессом учета, выявляя с его помощью состояние параметров системы, тем самым осуществляется и первичный контроль этих параметров. Никакие, даже действенные, меры нельзя полностью осуществить, если постоянно не следить, насколько сделанное соответствует поставленным задачам.

Контроль исполнения решений – не самоцель, он диктуется жизненными проблемами, обусловленными законодательством и принятием постановлений. Контроль исполнения решений – одна из важнейших функций государственного и муниципального управления. От систематичности и целенаправленности контроля за исполнением управленческих решений (распорядительных документов) зависит своевременное и качественное выполнение решений вышестоящих органов государственной власти, решений представительного органа территориального образования, а также собственных решений органа государственного и муниципального управления. Контроль, на наш взгляд, едва ли не важнейший элемент системы управления, под каким бы углом и в каких бы структурных срезах (функциональных, процедурных, организационных, технологических) он бы не рассматривался. Стоит отме-

5

тить, что в практике зарубежных высших органов управления, как властного, так и хозяйственного уровня контроль все чаще рассматривается как метод совершенствования управления на всех уровнях.

Современная теория управления утверждает, что только посредством применения систем контроля организация способна обеспечить достижение своих целей. Ослабление контроля означает снижение ответственности за порученное дело. В литературе по теории современного управления достаточно подробно описана роль функции контроля, но контроль в государственном аппарате, представляя собой важную, многогранную проблему, сравнительно слабо разработан в научном отношении.

Государственный контроль осуществляется в установленном правовыми нормами порядке всей системой органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе специальными контрольными органами при участии общественных организаций, трудовыхколлективовиграждан.

В зависимости от научных и практических задач классификация видов контроля может быть основана на различных критериях: природа субъектов контроля, их задачи, содержание контрольной деятельности, характер контрольных полномочии организационно не подчиненныхилиподчиненныхобъектов.

Особое место в системе государственного контроля отводится административному контролю. Административный контроль, несомненно, являющийся элементом управления, поскольку предоставляет соответствующим органам информацию о положении дел в исследуемых единицах, лишается главной части этой информации, которую может обеспечить только стремление к сотрудничеству той среды, в которой работает контролер. Это взаимодействие должно характеризоватьсявзаимнымуважением.

Чтобы исчерпать проблему одностороннего отражения действительной картины в протоколах с детальным и исключительным упором на проверку соблюдения предписаний, следует вспомнить о широко освещаемом в теории организации явлении заученной неумелости. Как известно, оно состоит в том, что работник органов государственного управления (разумеется, это касается не только этих органов), поставленный в условия, в которых его пригодность к данной работе оценивается на основе совпадения его действий с

6

инструкциями, теряет контакт с жизнью, для организации которой он призван, поскольку этот контакт не только не нужен ему, но и вызываетвнемчувстводосадногобеспокойства.

Предписания и инструкции рассматриваются этим работником как нечто абсолютное, и это абсолютное значение предписаний становится источником бюрократизма. Из средства, ведущего к определенной цели, предписание становится самоцелью. Если, например, служащий такого рода сталкивается с положением, не соответствующим инструкции, он действует в противоречии со здравым смыслом и его не беспокоят социальные последствия этих действий. Такой тип «общественных активистов» как раз и может воспитываться контролем, ориентирующимсянатеорию«контрольногофакта».

Государственный финансовый контроль служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой деятельности. Финансовый контроль охватывает своим воздействием общественные отношения, возникающие в сфере финансовой деятельности, т.е. в планомерном процессе создания, распределения и использованияфондовденежныхсредств.

Однако до последнего времени этому вопросу уделялось недостаточно внимания, хотя во всем мире признается необходимость финансового контроля в системе управления финансами. В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г., отмечено, что организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансами и такое управлениевлечетзасобойответственностьпередобществом.

Недостатки действующей системы госконтроля. Контрольные органы обладают возможностями на законной основе собрать информацию против любого чиновника, против любой коммерческой структуры, против любой приватизационной сделки со всеми вытекающими отсюда последствиями. В этом смысле, контрольные органы являются не только составной частью технологического процесса управления государством, но и эффективным инструментом экономической борьбы.

Существующая система многочисленных контрольных органов дублирует друг друга и неэффективна. Они используют только метод последующего контроля, т.е. какое-либо событие уже произошло, допущены нарушения, ресурсы растрачены, время упу-

7

щено и только после этого контрольные органы изучают проблему и предлагают меры наказания. Контрольные органы не отвечают за конкретные результаты. Все проконтролировать система контроля физически не может, поэтому выбор объекта и предмета контроля носит субъективный и заказной характер. Такой контроль неэффективен, он не созидательный.

Существующая система государственных контрольных органов выполняет примерно полпроцента от той работы, которую она призвана выполнять, хотя формально она существует на все сто процентов. Создание научно обоснованной системы госконтроля за федеральными объектами позволит решить крупную экономическую проблему — превратить формальный контроль в созидательный контроль, обеспечить реальную контролируемость объектов федерального значения.

8

Тема 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННО–АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Государственный контроль является важным функциональным элементом любой системы власти и управления, в том числе местного самоуправления. Он позволяет проверять эффективность исполнения законов, нормативных правовых актов, принимаемых решений, проверять состояние дел в различных сферах деятельности, в том числе и стиль работы органов и должностных лиц местного самоуправления. Посредством государственного контроля должен обеспечиваться принцип обратной связи в управлении, а также дисциплина и ответственность за порученное дело.

Контроль помогает добиться правильного понимания подконтрольными органами и должностными лицами своих задач, их точной ориентации в стратегических и текущих делах, в выборе методов и форм достижения поставленных целей, развивает инициативу исполнителей, заставляет их активнее искать резервы, творчески подходить к делу.

Бесспорно, государственный контроль представляет собой важную проблему в системе государственно-административного управления, и вместе с тем сегодня она сравнительно слабо разработана в научном отношении. Не будет большой ошибкой, если подчеркнуть, что у нас до сих пор нет достаточно грамотной и квалифицированной «теории государственного контроля», отвечающей современному состояниюгосударственногоуправления.

Правда, на практике сложились некоторые методы государственного контроля, но пригодность их в современных условиях трансформации общества, однако, вызывает сомнения. Если соблазниться весьма общей и упрощенной характеристикой государственного контроля, то пришлось бы прежде всего признать его резко выраженную односторонность, воплощеннуювлозунге «Лови вора!», со всемивытекающимиотсюдапоследствиями.

Следовательно, необходимо признать, что и устаревшие методы осуществления контроля, и неправильный круг интересов органов, осуществляющих государственный контроль, действуют на практике до сих пор. Отсюда возникает целый ряд задач по совершенствованию

9

государственногоконтроля, состоящихнетольковобнаружениинепорядков, но и впервую очередь, по нашему мнению, во вскрытиипородивших их причин, в концентрации сил и средств не на мелочах, а на узловыхпроблемахит. д.

Приэтомстоитзаметить, чтопочтикаждоеявление, котороенам, сегодня представляетсянепонятнымилинеобоснованным, аиногдаи бессмысленным, сформировалось в исторических условиях, в соответствиисними.

Концепция контроля в социалистическом государстве формировалась в период, когда по различным причинам социалистическое государство вынуждено было применять администрирование, в условиях жестко централизованной экономики, а порой я даже бы сказал жестоко поддерживало характер контроля, основывающийся исключительно на проверке соблюдения предписаний и выявлений нарушений. Осуществление такого контроля сводилось к простой регистрации вактах недостатков, т. е. негативной стороны деятельности проверяемых организаций. Такой контроль давал одностороннее видение действительности. Осуществление такого контроля сводилось к простой регистрации в актах недостатков, т. е. негативной стороны деятельности проверяемых организаций. Такой контроль давал одностороннее видение действительности. Контроль зачастую соотносился с понятием«механизма наказания», т.е. ассоциировалсясоднойкрайностью - методомнаказания.

Сегодня новые условия развития экономики, ее механизмы изменились, и формыконтролятоженужноприспособитькним.

Ключевым элементом архаичной концепции контроля, несовместимой с современными взглядами на административное управление,

являлся«контрольныйфакт».

Любая контрольная деятельность понималась как совокупность действий, состоящих впроверке исравнении предписанных ситуаций с фактическими ситуациями, в констатации и доказательстве отклонения от обязательной нормы. Контроль-рым фактом представлялось событие, в процессе которого нарушена |норма. В протоколах контроляпомещаласьлишьинформацияо«контрольныхфактах», т. е. об отрицательных явлениях. Такие методы контроля находят место в практике, исейчас.

Но мы с вами должны понимать, что сущность контроля состоит не только в установлении теневых сторон деятельности, но прежде

10