Система государственного контроля в Российской Федерации. Учебное пособие

нию, распределению и использованию государственных и муниципальных денежных фондов и доходов. Основная особенность заключается в том, что они возникают в процессе образования, распределения и использования государственных денежных средств, то есть в процессе финансовой деятельности государства и органов муниципальной системы управления. В материальных финансовых правоотношениях реализуются права и обязанности субъектов по получению, распределению и использованию определенных финансовых ресурсов. В процессуальных финансовых правоотношениях выражается юридическая форма, в которой происходит получение государством или органами муниципальной системы управления в свое распоряжение финансовых ресурсов, их распределение и использование. Поэтому процессуальные субъективные права и обязанности (полномочия) направлены на использование определенной юридической формы и порядка финансовой деятельности.

Сложность и разнообразие финансово-правовых норм, регулирующих отношения по проведению финансового контроля, обусловили появление концепции о выделении этих правовых норм в особую подотрасль финансового права83.

Правовая база финансового контроля призвана определять порядок и принципы его осуществления. Финансовый контроль предусматривает собственную правовую базу, поскольку как категория финансовый контроль практически отсутствует в Конституции Российской Федерации84.

В документальном выражении к правовой базе финансового контроля следует отнести:

•конституционное определение и закрепление основных целей и полномочий контроля;

•законодательное установление задач, функций и полномочий контрольных органов и их работников;

•регламентирование и регулирование содержания, деталей и особенностей процесса контроля путем издания подзаконных нормативно-правовых актов, в том числе и собственных актов контрольных органов.

83Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. - С. 113.

84Собрание законодательства Российской Федерации. — 2009. — № 4. — ст. 445.

121

Правовые нормы, регламентирующие финансовый контроль и содержащиеся как в общей, так и в особенной части финансового права, могут различаться по следующим основаниям:

1)по целям и задачам осуществления финансового контроля

вконкретной сфере финансовой деятельности;

2)по объектам (содержанию или направлениям его осуществления);

3)по формам и методам;

4)по органам, на которые возложено его проведение (при этом необходимо учитывать их правовой статус и полномочия) 85.

Финансовый контроль можно определить и как деятельность государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке корректности финансового планирования, своевременности и полноты поступления доходов в соответствующие денежные фонды, правильности и эффективности их использования, которая регламентируется нормами административного и финансового права. При исследовании сущности правоотношений в сфере финансового контроля можно выделить административно-правовой и финансово-правовой методы. Регулирование отношений финансового контроля при администра- тивно-правовом методе базируется на властных полномочиях между субъектами. Контрольные правоотношения имеют государ- ственно-властный характер, то есть представляют собой «власте-

отношения». Всякий социальный контроль, любой из его видов есть атрибут власти, важнейшее ее проявление86. Финансовоправовой метод контроля призван обеспечивать проверку законности и эффективности финансовой деятельности, в то время как административно-правовой метод предполагает одинаковый режим реализации, вне зависимости от сферы осуществления. В этом специфика административно-правового метода в процессе регулирования отношений финансового контроля, базирующегося на властных полномочиях, императивных нормах права, близкого к методу финансового права, но отличающегося от него направленностью на регламентацию контрольной деятельности, связью

с управленческими задачами исполнительных органов власти,

85Грачева Е.Ю. Финансовое право. – М.: Проспект, 2008. – С.528.

86Грачева Е.Ю. Контрольное правоотношение // Актуальные вопросы административного и финансового права. - М.,2004. - С.21.

122

осуществляющих финансовый контроль. В плане учета субъектного состава административно-правовой метод не распространяется на порядок финансового контроля, осуществляемого парламентом Российской Федерации.

Финансово-правовые нормы, регламентирующие проведение финансового контроля в различных сферах финансовой деятельности, закреплены в специальных правовых актах. Однако можно констатировать, что нормативно-правовое обеспечение финансового контроля в России пока не является системным. Между законами и нормативными актами разных уровней существует немало разночтений. Финансово-контрольное законодательство в последнее десятилетие характеризуется направленностью на ликвидацию пробелов в правовом регулировании этой экономической области. В частности, были приняты Бюджетный87, Налоговый88 и Таможенный89 кодексы Российской Федерации, проводится кодификация банковского и валютного законодательств, других интегрированных массивов законодательства. В правовую структуру финансового контроля в зависимости от специфики объекта входят: бюджетный контроль (Бюджетный кодекс Российской Федерации90); налоговый контроль (Налоговый кодекс Российской Федерации91); таможенный контроль (Таможенный кодекс Российской Федерации92, Таможенный кодекс Таможенного Союза – приложение к Договору о Таможенном кодексе таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЕС (высшего органа таможенного союза) на уровне глав государств)93; валютный контроль (Федеральный закон от 10.12.2003 №173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном

87Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. — ст.

3823.

88Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. — ст.

3824.

89Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 22. — ст.

2066.

90Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. — ст.

3823.

91Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. —

ст.3824.

92Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 22. — ст.

2066.

93Таможенныйвестник. 2010. №2.

123

контроле»94); банковский контроль (Закон Российской Федерации от 02.12.1990 №395-1 «О банках и банковской деятельности»95); страховой контроль (Закон Российской Федерации от 27.11.1992 №4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»96); аудиторский контроль (Федеральный закон от 30.12.2008 №307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»97).

Финансовый контроль в бюджетной сфере определяется как бюджетный контроль, под которым понимается «часть общегосударственной системы регулирования общественных отношений, вскрывающая допущенные отклонения от принятых стандартов и имевшие место нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять соответствующие корректирующие меры, а в необходимых случаях привлечь виновных к ответственности, взыскать причиненный государству ущерб и вместе с тем разработать и осуществить мероприятия, направленные на предотвращение возникновения подобных нарушений в дальнейшем»98. В Бюджетном кодексе Российской Федерации99 в общих чертах определены содержание и организация финансового контроля в Российской Федерации на уровне бюджетных правоотношений на всей территории России. Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрено регулирование системы государственного бюджетного контроля на всех уровнях государственной власти. Кодекс включает в себя детальную регламентацию контрольных полномочий участников бюджетной деятельности и определяет порядок проведения контрольных мероприятий в отношении средств соответствующих бюджетов. Бюджетный кодекс Российской Федерации признает право органов государственного и муниципального финансового

94Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 50. — ст.

4859.

95Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. — № 6. — ст. 492.

96Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 26. — ст.

2607.

97Собрание законодательства Российской Федерации. — 2009. — № 1. — ст. 15.

98Статья 1 Лимской декларации цит. По кн,; Грачева Е.Ю., Хорина Л.Я. Государственный финансовый контроль; курс лекций. М.: ТК Велби; Издательство «Проспект», 2005. - С. 100.

99Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. — ст.

3823.

124

контроля выступать полноправными участниками бюджетного процесса. Кроме того, он предусматривает распределение контрольных полномочий в бюджетной сфере между законодательными (представительными) и исполнительными органами власти и распределение полномочий между контрольными органами. Так, органы финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами власти, должны обеспечивать контроль над исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводить экспертизу проектов указанных бюджетов, различных целевых программ и иных нормативно-правовых актов бюджетного законодательства. Органы финансового контроля, созданные исполнительными органами власти, также должны осуществлять ведомственный контроль над исполнением бюджетов, однако в их компетенцию не входит экспертиза, а их работа носит более оперативный характер. В обязанность органов исполнительной власти также входит обязательное предоставление контролирующим органам всей необходимой информации, касающейся бюджетного контроля.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации100 получили законодательное закрепление формы финансового контроля в зависимости от времени проведения: предварительный бюджетный контроль, текущий бюджетный контроль и последующий бюджетный контроль; определено их содержание и порядок проведения.

В соответствии со статьей 270.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации101 введен «внутренний финансовый аудит» - новая норма, направленная на укрепление законности в бюджетной сфере и предоставляющая возможность создания подразделений внутреннего контроля органам исполнительной власти и органам местного самоуправления.

Норма этой статьи предполагает повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств, и для этого подразделениям внутреннего контроля необходимо разработать внутренние стандарты, соблюдение которых

100Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. — ст.

3823.

101Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. — ст.

3823.

125

должно контролироваться.

Налоговый контроль регламентируется Налоговым кодексом Российской Федерации102, где в императивном порядке закреплены налоговые нормы. Иными словами, Налоговый кодекс Российской Федерации не допускает изменения условий и порядка исполнения налоговых норм, а также изменения прав и обязанностей сторон и прочих санкций. Хотя Налоговым кодексом Российской Федерации предусмотрены случаи, в которых субъекты налоговых правоотношений могут выбирать тактику своего поведения в сфере налогового контроля, Налоговый кодекс Российской Федерации103 различает следующие налоговые нормы:

−обязывающие нормы, требующие от государственных налоговых органов и налогоплательщиков выполнение определенных действий (например, обязанность по уплате налогов в установленный срок, обязательная регистрация налогоплательщика и т.д.);

−запрещающие нормы, устанавливающие запрет на совершение определенных действий (например, банкам запрещено задерживать исполнение поручений налогоплательщиков по перечислению налогов в бюджет, налогоплательщикам запрещено перекладывать свою обязанность по уплате налогов на другое лицо или вносить изменения в финансовые документы по истечении установленного срока и т.д.);

−уполномочивающие нормы, устанавливающие права участников налоговых отношений на совершение конкретных самостоятельных действий в предусмотренных рамках (например, самостоятельный выбор налогоплательщика удобной для него формы ведения бухгалтерского учета и т.д.).

Также в статье 13 Налогового кодекса Российской Федерации104 определены виды налогов и сборов, порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов, права и обязанности налоговых органов и налогоплательщиков, формы и методы налогового контроля, ответственность за совершение налоговых пра-

102Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. — ст.

3824.

103Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. — ст.

3824.

104Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. — ст.

3824.

126

вонарушений, порядок обжалования действий и бездействия налоговых органов и некоторые другие нормы. Следует отметить, что налоговое законодательство накладывает на налогоплательщиков санкции за нарушение налоговых норм, при этом государственные налоговые органы не несут ответственности за несвоевременность и ошибочность своих действий. Таким образом, Налоговый кодекс Российской Федерации105 детально регламентирует осуществление налоговыми органами налогового контроля, определяя налоговый контроль как одну из форм проверки соблюдения налогоплательщиками и иными обязанными лицами законодательства о налогах и сборах, проводимую в порядке и на условиях, определяемых федеральным законодательством. В систему налоговой службы входят его территориальные органы, именуемые в совокупности налоговыми органами. Основное звено в системе налоговых органов — территориальные органы по районам и городам. Именно на них возложено осуществление непосредственно контрольных функций. Главные задачи налоговых органов заключаются в обеспечении единой системы контроля над соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации и ее субъектов. В связи с этими задачами органы налоговой службы контролируют соблюдение законодательства о предпринимательской деятельности, законность сделок, применение контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением. Законодательство (Налоговый кодекс Российской Федерации106) закрепляет права, обязанности и ответственность налоговых органов и их должностных лиц по контролю, вытекающие из их функций в области налогообложения, а также применяемые ими меры к взысканию налогов и санкции к налогоплательщикам в случае совершения ими налоговых правонарушений.

Налоговый кодекс Российской Федерации определяет виды налогового контроля, такие как камеральная и выездная налоговые проверки. В соответствии со статьей 34, главой 5 Налогового

105Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. — ст.

3824.

106Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. — ст.

3824.

127

кодекса Российской Федерации107 полномочиями налоговых органов при осуществлении общегосударственного финансового контроля наделяются таможенные органы.

Правовые нормы таможенного контроля закреплены в Таможенном кодексе Российской Федерации108. Глава 34 Таможенного кодекса Российской Федерации определяет объект таможенного контроля и методы проведения таможенного контроля, а также прописывает меры, принимаемые таможенными органами в отношении отдельных товаров. Так, раздел IV Таможенного кодекса Российской Федерации полностью посвящен таможенному контролю: в пяти главах достаточно подробно рассмотрены вопросы таможенного контроля. Однако он не дает ни определения понятия «таможенный контроль», ни классификации видов таможенного контроля. В Таможенном кодексе фискальный и контрольнонадзирательные функции уравнены с функцией обслуживания внешней торговли. Таким образом, основным содержанием Таможенного кодекса Российской Федерации является лишь механизм реализации правил определения налогооблагаемой базы.

Принципы осуществления валютных операций, полномочия и функции органов валютного контроля, права и обязанности юридических и физических лиц в отношении владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, ответственность за нарушение валютного законодательства закреплены в Федеральном законе Российской Федерации от 10.12.2003 №173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»109. Согласно данному закону, в обязанность таможенных органов входит валютный контроль операций, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через государственную границу.

Надзор за деятельностью кредитных организаций осуществляется в соответствии с главой VII Закона Российской Федерации от 02.12.1990 №395-1 «О банках и банковской деятельности»110. Статья 22 Федерального закона от 10.12.2003 №173-ФЗ «О ва-

107Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. — ст.

3824.

108Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 22. — ст.

2066.

109Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 50. — ст.

4859.

110Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. — № 6. — ст. 492.

128

лютном регулировании и валютном контроле»111 наделяет банки полномочиями агентов валютного контроля, подчиненных Центральному банку Российской Федерации. Согласно данному закону Центральный банк Российской Федерации является основным органом валютного регулирования в России. В соответствии с законодательством Центральный банк и уполномоченные банки должны:

−проводить проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования;

−проводить проверки полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов;

−запрашивать и получать документы и информацию, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов;

−выдавать предписания об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства Российской Федерации

иактов органов валютного регулирования;

−применять установленные законодательством Российской Федерации меры ответственности за нарушение актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования.

Всфере валютных отношений роль Банка России достаточно важна. Являясь кредитором последней инстанции, Банк России112 организует систему рефинансирования, устанавливает правила проведения банковских операций, проверяет их соблюдение, осуществляет финансовый контроль кредитных организаций при выдаче им лицензий для проведения различных операций, в том числе валютных. В российском законодательстве нет какого-либо нормативного документа, определяющего понятие «страховой контроль». Некоторые положения государственного надзора за деятельностью субъектов страхового дела определены в главе IV

Закона Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. №4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»113. В свя-

111Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 50. — ст.

4859.

112Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 28. — ст.

2790.

113Ведомости СНД и ВС Российской Федерации. - 1993. - №2. - ст.56.

129

зи с реформированием федеральных органов исполнительной власти в 2004 году была создана Федеральная служба страхового надзора, которая осуществляет функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела) и находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации114.

Аудиторскую деятельность в Российской Федерации регламентирует Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»115.

В частности, в данном законе определена сущность аудиторской деятельности, а также введено понятие «обязательный аудит». В законе достаточно подробно прописаны виды аудиторской деятельности, права и обязанности аудиторских фирм, правила оформления результатов аудиторской проверки, отчета и аудиторского заключения. Определены процедура аттестации и лицензирования специалистов-аудиторов.

Анализируя правовое регулирование финансового контроля, рассмотрим принципы, отражающие его сущность. Принципы можно классифицировать по различным основаниям. Рассмотрим некоторые из них в зависимости от их правовой роли.

К числу конституционно-правовых принципов можно отнести следующие:

-принцип соблюдения интересов государства (муниципального образования) в финансовой сфере. Этот принцип предполагает законодательное закрепление приоритета государства (муниципального образования) при осуществлении финансового контроля;

-принцип законности методов и форм реализации финансово-

го контроля. Он обусловлен Конституцией Российской Федерации116 и предусматривает, что органы финансового контроля дей-

ствуют в рамках закона, соблюдая Конституцию Российской Федерации117, обеспечивают охрану интересов общества и граждан. Принцип законности требует от должностных лиц строгого соблюдения и исполнения правовых норм;

-принцип иерархии компетенции в процессе взаимодействия

114Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 31. — ст.

3258.

115Собрание законодательства Российской Федерации. — 2009. — № 1. — cт. 15.

116Собрание законодательства Российской Федерации. — 2009. — № 4. — ст. 445.

117Собрание законодательства Российской Федерации. — 2009. — № 4. — ст. 445.

130