Система государственного контроля в Российской Федерации. Учебное пособие

Тема2. СУЩНОСТЬИФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГОКОНТРОЛЯ

Чтобы определить сущность государственного контроля, необходимо выделить характерные признаки составляющих его элементов, которыепозволялибыустановитьегоиндивидуальностьиопределить рольиместосредииныхблизкихемупонятий.

Термин «контроль» в научной литературе употребляется достаточно часто. Трудно найти автора, исследующего проблемы государственного управления, которыйвтойилииноймерене затрагивалбы цели, задачи, функции, принципы контроля, компетенции контрольных органов. Такое частое обращение к понятию контроля формирует мнениеодостаточнойизученностисущностиэтогопонятия.

Анализ литературы по административному праву, государственномууправлениюсвидетельствуетотом, чтовопределениисущности контроля среди ученых нет единства. В связи с этим важно избежать соблазнавыработатьединоемногоаспектноепонятиеконтроля.

Слово "контроль" происходит от французского controle, что в буквальном переводе означает вторичная запись с целью проверки первой. Первоначально это слово использовалось преимущественно в бухгалтерском учете. Однако английское слово control имеет другой смысл: "господство", "власть", "насилие". Поэтому термин "контроль" вызывает отрицательные эмоции. Для многих он ассоциируется с насилием, командованием, со словами «поймать», «уличить», «схватить». Такое представление о контроле уводит в сторону от его истинногопредназначения.

Эффективный контроль – это, прежде всего совет, помощь, своевременная подсказка, поощрение, одобрение и т.д. Контроль не несет в себе возмездия за упущения. Контроль – это не чрезвычайная мера, он представляет неотъемлемую часть управленческой деятельности, егофункцию.

В словаре-справочнике по социальному управлению контроль определяется как проверка; наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческихрешенийит. п4.

Выявляя отклонения и их причины, работники контроля определяют пути корректирования организации объекта управления, спосо-

31

бов воздействия на объект с целью преодоления отклонений, устраненияпрепятствийнапутиоптимальногофункционированиясистемы."

Контроль - это процесс, обеспечивающий достижение целей организации. Контролировать – вовсе не значит только вскрывать недостатки: необходимо анализировать любые отклонения – как в сторону ухудшения, так и в сторону улучшения показателей, надо выявлять и положительный опыт, с тем, чтобы своевременно поддерживать новое, прогрессивное, создать возможности для его широкого распространения. Сила контроля состоит именно в том, что он помогает аккумулировать передовой опыт, находит наиболее эффективные методыипутиулучшениядеятельностисоциальныхсистем.

Цель контроля - информационная прозрачность объекта управления для возможности принятия эффективных решений. При этом в понятии информационной прозрачности объекта управления отражено представление о степени управляемости данного объекта, т.е. о том, в какой степени в результате управления обеспечивается (обеспечивалось или будет обеспечиваться) поддержание требуемого состояния или действия объекта управления в соответствующий момент (период) времени. Вполне очевидно, что без предельной информационной прозрачности объекта управления адекватное его восприятие невозможно, управленческое воздействие не будет давать желаемый результат, и управленческая связь с объектом теряется, что и обуславливаетособуюважностьконтролявпроцессеуправления.

В общем процессе управления контроль выступает как элемент обратной связи, так как по его данным производится корректировка ранеепринятыхрешений, планов, атакженорминормативов.

Поэтому контроль выступает одним из главных инструментов выработки политики и принятия решений, обеспечивающих нормальное функционирование системы и достижение ею намеченных целей.

Очевидно, что с изменением условий хозяйствования контроль приобретает характер основы, присутствующей на всех уровнях управления организацией, и обеспечивает оптимальный ход процесса управления на всех других его стадиях (планирование, организация, мотивация, контроль и учет). При этом особенность контроля заключается в его двойственной роли в процессе управления. В результате глубокой интеграции контроля и других элементов процесса управления на практике невозможно определить круг деятельности для ра-

32

ботника таким образом, чтобы он относился только к какому-либо одному элементу управления без его взаимосвязи и взаимодействия с контролем.

КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНАЯДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХОРГАНОВ

Контрольно-надзорная деятельность – это выполнение функций государства посредством действия всех разновидностей государственного надзора и контроля за законностью. Особое место в системе этих средств занимает прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, осуществляемый Генеральным прокурором РФ и подчиненнымиемупрокурорами.

Любые управленческие циклы содержат функцию отслеживания исполнения принятых решений и достижения поставленных целей. Эта функция присуща любому управлению и получила название контрольной. Следует согласиться с мнением В.Е. Чиркина, который считает, что контрольная деятельность в той или иной форме присуща почти всякому государственному органу5.

Тем важнее рассмотреть проблему разграничения понятий «контроль» и «надзор». По мнению Л.А. Николаевой, изучение организации и деятельности отдельных органов, выполняющих правообеспечительные функции, в определенной степени способствовало разрешению проблемы контроля-надзора. Разграничение здесь проводится по принципу: если проверка ведется в качестве основной (единственной) — этонадзор.

Однако при таком подходе не принимается во внимание то обстоятельство, что контроль и надзор являются самостоятельными и различными по правовой природе правовыми формами обеспечения законности. Происходит отождествление понятий надзора и контроля, часто встречаемое и в законодательстве, которое не содержит единого пониманияконтроляинадзора.

Контроль пронизывает все сферы деятельности государственного управления. Он присущ отношениям как внутри управляющей системы (внутренний, или внутриведомственный контроль), так и отношениям управляющей и управляемой систем (внешний, или надведом-

33

ственныйконтроль)6.

Юридическая наука довольно много внимания уделяет изучению контрольной функции государственного управления. Следует отметить, что этот вопрос изучался во все периоды развития нашего государства, в том числе тщательной проработке он подвергался и в советское время. Поэтому научно-теоретическая основа изучения контрольной функции государственного управления достаточно внушительна. Так, например, установлено, что контроль присущ всем органам государственной власти, включая исполнительную, законодательнуюисудебнуювласть. Большимиконтрольнымиполномочиями обладаетПрезидентРоссийскойФедерации.

Здесь зачастую происходит отождествление контрольной и надзорнойдеятельности.

Надзор является формой контрольной функции. Это подтвержда-

ется определениемсущности надзора, сформулированнымВ.М. Савицким: «Сущность всякого надзора заключается в наблюдении за тем, чтобы соответствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности и привлечениювиновныхкнадлежащейответственности»7.

Надзор охватывает далеко не все аспекты контрольной функции. Если сущность контроля состоит в проверке на соответствие заданным параметрам, то набор этих параметров может быть очень вариативным, включать различные количественные и качественные характеристики. Контроль охватывает любые аспекты деятельности, включая проверку целесообразности ее осуществления, то есть соответствиедействийпоставленнымцелям.

При надзоре речь идет о наблюдении за соблюдением формы: проверяются процедуры, порядок, правильность исполнения поручений. Полученный результат остается за рамками надзора. Надзор не решает всего комплекса поставленных перед контрольной функцией задач. В ходе надзора происходит наблюдение за реализацией прав в субъективном смысле. Особенно четко это прослеживается при поведении прокурорского и судебного надзора, однако элемент надзора за

6СтуденикинаМ.С. ГосударственныеинспекциивСССР. М., 1987. С. 76

7СавицкийВ.М. Очерктеориипрокурорскогонадзора. С. 27

34

реализацией права в субъективном смысле присутствует и в административном надзоре. Это отражено и в целях осуществления административного надзора: в большинстве случаев к ним относятся обеспечениеправисвободграждан, безопасностижизнииздоровья.

Сущность надзора — проверка правильности исполнения, то есть надзор за определенной деятельностью, за определенными правоотношениями, в ходе которых происходит реализация права, как в объективном, так и в субъективном смысле. Фактически надзор осуществляется за правильностью реализации правовых норм. В случае нарушения порядка их реализации возникают охранительные правоотношения в виде реакции надзорного органа, выраженной в соответствии с предоставленными ему полномочиями. Однако это происходит только при нарушении конкретных правовых норм. При осуществлении надзора не происходит оценки целесообразности существования тех или иных отношений, целесообразности реализации тех илииныхсубъективныхправилиобязанностей.

Предполагается, что в современной России имеется три вида (ти-

па) надзора: судебный, прокурорскийиадминистративный8.

Существуют следующие отличия административного надзора от прокурорского.

Во-первых, органы прокурорского надзора не входят в систему исполнительнойвласти, тогдакакорганыадминистративногонадзора включены в нее. Прокуратура вправе осуществлять надзор за законностью в деятельности самих органов административного надзора и законностьювыносимыхимирешений.

Во-вторых, осуществляя надзор, прокуроры не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (ст. 26 закона о прокуратуре), они могут только ставить вопрос о предоставлении необходимых документов, о проведении ревизии и т.п. Органы административного надзора наделены гораздо большими полномочиями: от инспектирования до приостановления (запрещения) хозяйственной деятельности; им предоставлено и право применения так называемыхмерпресекательногохарактера9.

В-третьих, органы административного надзора осуществляют

8БахрахД.Н. Административноеправо. М., 2000. С. 395; ДмитриевЮ.А., Евтеева А.А., ПетровС.М. Административноеправо. М., 2005. С. 315

9См., напр.: Костылев В.В. Организационно-правовые основы контрольной деятельности государственных инспекций в социальной сфере. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Харьков, 2003. С. 7-8.

35

проверки только по вопросам, относящимся к их компетенции и только в сфере их деятельности (энергонадзор − в сфере электроснабжения, санэпиднадзор − за соблюдением санитарноэпидемиологическихправилит.д.), тогдакакпрокурорскимнадзором охватывается законность в деятельности всех государственных органов(доопределенногоуровня) ивовсехсферах.

В-четвертых, и это существенно отграничивает прокурорский надзор от административного: последний осуществляется и в отношенииграждан.

В-пятых, органы административного надзора (их должностные лица) сами могут привлекать виновных к административной ответственности; прокуроры вправе лишь возбудить производство об административном правонарушении. «Надзор основан лишь на проверке исполнениязакона»10, иэтоутверждениеаксиоматично.

Контролькакфункциявластииуправлениясостоитвтом, чтобы установитьсоответствиеилинесоответствиефактическогосостояния управляемогообъектазаданномусостояниюсцельюустраненияотклоненийотзаданныхпараметров.

Вместе с тем нельзя сводить контроль только к информационной составляющей государственного управления. Посредством контроля на основе информации, полученной в ходе проверок, контрольные органы: обобщают результаты проверок; выявляют и изучают причины тех или иных нарушений, условий, которые их вызвали; влияют на поведение соответствующего субъекта посредством, например, выдачи предписаний об устранении выявленных недостатков; издают новые нормативные акты или разъясняют уже действующие; пресекают неправомерные действиядолжностных лиц, юридических лиц и граждан, виновных в нарушениях установленных правил поведения, с привлечением их к юридической ответственности.

Государственный контроль является необходимым элементом государственного управления обществом. Он представляет собой своеобразное "мерило" эффективности государственного воздействия на общественные отношения в определенных сферах деятельности. Именно в процессе его осуществления возможно выявить, насколько эффективногосударственноеуправление.

10 Бакаева О.Ю., Матвиенко Г.В. Таможенное право / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2003. С. 256.

36

Важно, чтобы контроль был систематическим и динамичным, охватывал все сферы общественной деятельности. Не может сопровождаться сколько-нибудь ощутимым эффектом контроль, проводимый эпизодически, только при обнаружении каких-либо недостатков. В этом случае неизбежно ограничивается регулирующее воздействие контрольных действий, снижается их предупредительное значение в укреплении дисциплины, воспитании у работников чувства ответственностизарезультатысвоейработы.

Польский специалист в области управления Ковалевский выделя-

ет такие понятия как стратегический контроль и контроль всех видовдеятельности.

Сущность данной концепции состоит в следующем: чтобы полностью ориентироваться в том, что делается в контролируемом объекте, все ли его функции осуществляются должным образом, не нужно контролировать каждую функцию или каждого работника. Достаточно охватить контролем определенные стратегические пункты. Их контроль должен дать картину всей деятельности и выявить возможные недостатки. Контроль стратегических пунктов позволяет ориентироватьсякомплексноизначительнобыстрее, чемконтролькаждого отдельного вопроса. Контроль всех функций более трудоемок, не оставляет свободного времени для самоконтроля, позволяет контролируемым давать неточные данные и т.п. Практический вывод может быть в следующем: везде, где это возможно и где руководитель может разработать стратегическую сетку, традиционный контроль всех функцийдолженбытьзамененстратегическимконтролем.

Выделяют три, отличающиеся по структуре деятельности и це-

лям, основных вида контроля: предварительный, текущий и заключительный.

Все эти виды контроля схожи по форме осуществления, так как имеют одну и ту же цель: способствовать тому, чтобы фактически получаемые результаты были как можно ближе к требуемым. Различаются они только временем осуществления. Предварительный кон-

троль. Текущийконтроль. Заключительныйконтроль

Осуществление ряда взаимосвязанных контрольных функций позволяет комплексно рассматривать контролирование как единый, непрерывный процесс, характерный для любых ситуаций. В этом процессе можно выделить три логических этапа. Первый этап связан с установлением норм (стандартов) и критериев, по которым должен

37

оцениваться итог деятельности. Второй этап состоит в сопоставлении полученных результатов с нормами, по которым нужно оценивать работу. Третий этап заключается в том, чтобы на основе полученных результатов принять управленческие решения по исправлению допущенных отклонений от норм, если достигнутые результаты существенноотличаютсяотних.

Система контроля, которая не позволяет устранить серьезные отклонения прежде, чем они перерастут в крупные проблемы, бессмысленна. Естественно, что проводимая корректировка должна концентрироваться на устранении настоящей причины отклонения. Но поскольку, однако, большая часть работы по выполнению документов в администрации является результатом объединенных усилий групп людей, то абсолютно точно определить корни той или иной проблемы не всегда представляется возможным. Важно подчеркнуть, что причиной возникающих проблем может быть любая переменная величина и что вклад в отклонение полученных результатов от желаемых может давать сочетание различных факторов. Поэтому нельзя выбрать какое-то одно корректирующее действие только потому, что оно решает возникшую проблему. Прежде, чем выбирать корректирующее действие, необходимо взвесить все имеющие отношение к данной проблеме, внутренние переменные и их взаимосвязи. Поскольку все подразделения администрации, так или иначе, связаны между собой, любое крупное изменение в одном из них затронет и другие. Вот почему надо вначале убедиться, что предпринимаемое корректирующеедействиенесоздастдополнительныхтрудностей, но поможетихразрешить.

Система эффективного контроля – это такая система, которая дает нужную информацию до того, как разовьется кризис. Контроль, также как и планы, должен быть гибким и приспосабливаться к происходящим изменениям. Наиболее эффективный контроль – это простейший контроль, с точки зрения тех целей, для которых он предназначен. Простейшие методы контроля требуют меньших усилий и более экономичны. Но самое важное состоит в том, что если система контроля слишком сложна и люди не понимают и не поддерживают ее, тотакаясистемаконтролянеможетбытьэффективной.

Если суммарные затраты на систему контроля превосходят создаваемые ею преимущества, организации лучше не использовать эту систему контроля. Контроль должен быть экономичным. Затраты на

38

систему контроля состоят из затрат времени, расходуемого на сбор, передачу и анализ информации, а также из затрат на все виды оборудования, используемого для осуществления контроля, и затрат на хранение, передачу и поиск информации, связанной с вопросами контроля. Один из способов возможного увеличения экономической эффективности контроля состоит в использовании метода управления по принципу исключения, который характеризуется тем, что система контроля срабатывает только при наличии существенных отклонений от стандартов. Например, система контроля администрации должна реагировать только тогда, когда большинство пунктов распорядительногодокументаневыполняетсяэффективноивопределенныесрокив силуизвестныхпричин.

Измерение результатов, позволяющих установить, насколько удалось соблюсти установленные стандарты, - это самый трудный и самый дорогостоящий элемент контроля. Для того чтобы стать эффективной, система контроля должна соответствовать тому виду деятельности, который подвергается контролю. Так как контроль исполнения распорядительных документов охватывает все сферы деятельности администрации, то здесь нужны единые стандарты, такие как сроки поступления информации об исполнении, степень выполнения каждогопунктараспоряженияилипостановленияидругие.

Таким образом, теория менеджмента рассматривает контроль как совокупность взаимосвязанных этапов, с четко определенными процедурами на каждом из этапов. Выполнение этих процедур являетсянеобходимымусловиемэффективногоконтроля.

В современных условиях разделения властей в Российской Федерации субъекты, осуществляющие контроль, изменились. В зависимости от того, о каком субъекте идет речь, можно разделить контроль на

государственный, общественныйичастный.

Государственный контроль осуществляют государственные органы, организации, учреждения; общественный — всевозможные общественные организации, трудовые коллективы, отдельные граждане; частный — контролирующие структуры(специальные юридические и физические лица), например, различные негосударственные аудиторскиефирмы(компании).

Исходя из направленности контроля, можно условно выделить внешний и внутренний контроль. М. С. Студеникина называет «внутренний» контроль внутриведомственным, а «внешний» — надведом-

39

ственным. Внутренний контроль осуществляется в отношении органов одной системы, а внешний — в отношении организационно не подчиненныхобъектов.

Поскольку цели и характер управленческой деятельности, организационные формы ее осуществления многообразны, то многообразен и контроль за нею. Это дает широкие возможности для классификации.

В зависимости от научных и практических задач классификация видов контроля может быть основана на различных критериях: природа субъектов контроля, их задачи, содержание контрольной деятельности, характер контрольных полномочии организационно не подчиненныхилиподчиненныхобъектов.

Организующийконтрольнепосредственноивполноймеререализуется при осуществлении государственного контроля (это система государственныхоргановпроверки).

Когда идет речь о государственном надведомственном контроле, акцент, в первую очередь, делается на то, какие органы определены в качестве субъектов контроля, в какой мере объекты контроля выполняют свое социальное назначение, обеспечивают стабильное функционированиегосударстваиобщества, общенациональныеинтересы.

Контролируемая подсистема госорганов исполнительной власти состоит из министерств, ведомств, органов и организаций, учреждений. Характерной чертой данной подсистемы является наличие развитого внутреннего контроля, что следует учитывать контролирующей подсистеме при осуществлении внешнего (надведомственного) контроля.

Относительно самостоятельное место в системе контроля, особенногосударственного, занимаетподсистеманормативныхправовых предписаний. Чтобы осуществлять контроль, необходимо иметь предмет контроля, знать, что должно быть соблюдено и как это проконтролировать.

Таким образом, контроль — это механизм обеспечения определенных требований (установлений), сформулированных в законах и другихнормативныхправовыхактах.

С точки зрения теории управления, контроль присутствует в любой управляемой системе. В государственном управлении контролю принадлежит значительное место, так как он служит важной функцией государственного, административного и иных видов управления. В

40