Система государственного контроля в Российской Федерации. Учебное пособие

Специфика менеджмента в государственной службе часто обозначается емкими терминами «администрирование» и «бюрократия». Эти термины обычно обозначают тяготение менеджмента в государственной службе к автократической модели управления, в которойключевымихарактеристикамименеджментаявляются:

следованиеинструкциям; разделение на тех, кто выдает инструкции, и тех, кто их выпол-

няет; концентрациявластииполитическойволи;

ограничениесвободы; административныйконтроль; авторитарныйстильуправления.

Особенности контроля исполнения управленческих решений особенно четко проявляются впринципах итребованиях, предъявляемым к осуществлению контроля в органах государственного и муниципальногоуправления.

Контроль базируется на общих и частных принципах контроля исполнения распорядительных документов органов государственного и муниципального управления. Из каждого принципа вытекает определенное требование, которым следует руководствоваться при осуществлении контроля в органах государственного и муниципального управления.

Общие принципы контроля органов государственного и муниципального управления отражают социально-политическую сторону контроля.

К методам контроля в органах государственного и муниципальногоуправленияотносятся:

-анализ документов, характеризующих объект контроля: планы работы, отчетыобисполненииэтихпланов, принятыерешеният.п.;

-непосредственноеизучениеобъектаконтролянаместе, посредствомбеседсдолжностнымилицамиислужащими;

-заслушивание отчетов должностных лиц на заседаниях коллегии органауправления;

-периодическая аттестация служащих на соответствие занимаемымдолжностямит.п.

61

Вопросыдлясамоконтроля

1.Сущностьгосударственногоконтроля

2.Функциигосударственногоконтроля

3.Контрольно-надзорнаядеятельностьгосударственныхорганов

4.Стратегическийконтроль

5.Созидательныйконтроль

6.Видыконтроля

62

Тема3. АДМИНИСТРАТИВНЫЙИСЛУЖЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ

Административный контроль в государственном аппарате представляет собой важную проблему, сравнительно слабо разработанную в научном отношении. Не будет большой ошибкой, если подчеркнуть что у нас нет правильной «теории контроля», отвечающей современномусостояниюуправленческойнауки.

Административный контроль, несомненно, являющийся эле-

ментом управления, поскольку предоставляет соответствующим органам информацию о положении дел в исследуемых единицах, лишаетсяглавнойчастиэтойинформации, которуюможетобеспечитьтолько стремление к сотрудничеству той среды, в которой работает контролер. Это взаимодействие должно характеризоваться взаимным уважением.

Чтобы исчерпать проблему одностороннего отражения действительной картины в протоколах с детальным и исключительным упором на проверку соблюдения предписаний, следует вспомнить о широко освещаемом в теории организации явлении заученной неумелости. Как известно, оно состоит в том, что работник органов государственного управления (разумеется, это касается не только этих органов), поставленный в условия, в которых его пригодность к данной работе оценивается на основе совпадения его действий с инструкциями, теряет контакт с жизнью, для организации которой он призван, поскольку этот контакт не только не нужен ему, но и вызывает в нем чувство досадного беспокойства. Однако это не творческое беспокойство. Предписания и инструкции рассматриваются этим работником как нечто абсолютное, абсолютное значение предписаний становится источником бюрократизма. Из средства, ведущего к определенной цели, предписание становится самоцелью. Если, например, служащий такого рода сталкивается с положением, не соответствующим инструкции, он действует в противоречии со здравым смыслом и его не беспокоят социальные последствия этих действий. Такой тип «общественных активистов» как раз и может воспитываться контролем, ориентирующимся на теорию «контрольного факта».

Следовало бы напомнить и о побочном обстоятельстве, в определенных условиях дающем о себе знать довольно ощутимо. Контроль, фиксирующий только так называемые «контрольные факты», может

63

легко привести к сведению счетов. Ибо в любом интенсивно работающем учреждении тщательный и мелочный контроль может обнаружить ряд «контрольных фактов», представляющих второстепенный и побочный результат на фоне плодотворной и в принципе правильной деятельности. Однако еслиименно этот фонполностьюигнорировать, то акт проверки может быть использован как исходный документ для несправедливыхперсональныхрепрессий.

Что же такое административный контроль и какова его роль в свететеорииадминистративногоуправления?

Вряд ли кто-либо будет утверждать, что обнаружение неправильных действий, вскрытие их причин и принятие на этом фоне профилактических мер не составляет важной задачи органов контроля. Такие учреждения, как прокуратура, милиция и др., посвящают свою работу исключительно этой задаче. Сегодня контрольную (надзорную) деятельностьпризваныосуществлятьвсефедеральныеслужбы.

Контроль не является изолированным, существующим само по себе явлением, а составляет часть организационной динамики. Теория контроля должна быть соответствующим образом вмонтирована в комплексное целое в качестве составного фрагмента науки об административномуправлении. Следовательно, освещаяпроблемыконтроля, необходимо определить их роль и место в науке об административномуправлении, проявляятемсамымсистемныйподход.

Сейчас не приходится отстаивать положение, что контроль является составным элементом, функцией управления. Рассмотрим следующий вопрос: каким образом административный контроль может быть включен в процесс управления? Существует только один очевидныйпуть, ведущийкэтойцели: черезпредоставлениеинформации разным распорядительным центрам. Но разве односторонняя информация может с полным правом называться информацией? Ведь это дезинформация, показискаженнойкартины.

Попробуем проиллюстрировать 'эту мысль на сознательно упрощенном примере. Обратимся к информации, отражающей рабочий день определенного работника. Допустим, что можно сказать о нем следующее: 1) опоздал на несколько минут на работу; 2) перестал работать за несколько минут до окончания служебного времени; 3) во время рабочего дня пил пиво, покинув рабочее место. Предположим, эта информация совершенно точна. Как же выглядит данный человек в свете этой информации? Скорее всего отрицательно. Но сохранится

64

ли это мнение, если дополнить информацию другими данными, столь же достоверными, как и предыдущие, а именно: в течение того же дня этот работник выполнил порученную ему работу полностью и безупречно, кроме того, активно включился в выполнение работы того, кто отсутствовал по болезни. Таким образом, данный работник, помимо выполнения своей работы, сумел заменить отсутствующего товарища и сделал это по собственной инициативе. Резюмируем: если воспользоваться односторонней информацией как материалом, на основе которого будет принято какое-либо решение на высшем уровне, тоонобудетнеправильным.

Сущностьконтролязаключаетсявтом, чтобыустановить: соответствует ли деятельность государственных (муниципаль-

ных) органов управления, учреждений, организаций, предприятийпоставленным, взятымзадачам;

выполняютсялиикакименновозложенныенанихобязанности; каковы практические социально значимые результаты проде-

ланнойработы; имеютсялиотклоненияотпоставленныхцелей;

и если да, то каковы причины, что мешает работе, какими способами можно повысить ее эффективность, оптимизировать управляющеевоздействие.

Проблема огромного значения состоит в том, что наше будущее и будущее наших учреждений зависит от темпа, в котором они способны модернизироваться, изменяться, адаптируясь к новым условиям рыночной экономики и не утрачивая при этом свои качественные параметры. Этой проблемы не было ни в XIX в., ни в первой половине XX в. Но ведь «контрольный факт» не оказывает стимулирующего воздействия на темп модернизации, в отдельных случаях он сдерживает регресс, а в других случаях (из-за слепого следования предписаниям) может стать фактором застоя и консерватизма, т. е. регресса. Немедленная поддержка какоголибо усовершенствования, изучение его генезиса и условий, словом, полная и глубокая его разработка, а в дальнейшем популяризация того, что в противоположность рассмотренному нами негативному «контрольному факту» представляло бы позитивный «контрольный факт», имеют огромную общественную ценность.

Административный контроль может обнаруживать и разрабатывать позитивные «контрольные факты», поскольку для выявления как

65

негативных, так и позитивных «контрольных фактов» требуется тот же самый объем знаний. Если административный контроль настолько изучил учреждение, что собрал основательно документированный негативный материал, то он обычно располагает и позитивными фактами в таком объеме, что составление акта проверки со всесторонним освещением фактов не потребует слишком большого дополнительного усилия. Оно рентабельно и оправданно как с точки зрения принципов науки об администрировании, так и с позиций задач контроля как информационного органа, поскольку дополнение негативных фактов положительнымизаменяетдезинформациюцелостнойинформацией.

В современной теории менеджмента все сильнее подчеркивается принцип оптимизации действий. Можно с полным правом допустить, что он далеко не чужд и практике контроля, хотя недостаточно пропагандируется. Речь идет о том, что даже в рамках абсолютного правопорядка и полного соответствия предписаниям существует, как правило, не один, а много способов решения вопросов, с которыми сталкивается администрация. Эти способы имеют различное общественное значение. Поэтому целью должно быть не любое решение вопросов, лишь бы оно соответствовало предписаниям, полномочиям, политической линии. Наоборот, следует чувствовать ответственность за: а) наилучшее соблюдение предписаний и ту свободу действий, которуюонидопускают; б) наиболееправильноепониманиеполитической линии в данных условиях; в) наилучшее использование собственных полномочий.

Для того чтобы представить принцип оптимизации на простом примере, рассмотрим проблему сроков решения дел. Представим ка- кую-то типичную категорию дел массового характера, для решения которых предписанием установлен максимальный срок два месяца. Далее допустим, что внутренним распоряжением (установкой) руководителя данного учреждения предусматривается срок для решения подобныхдел, непревышающий20 дней.

Из этого можно сделать следующий вывод: во-первых, нормативные сроки предписания не превышены, во-вторых, внутреннее распоряжение, ужесточая сроки, не противоречит предписанию. Но это вовсе не означает, что со сроками все обстоит благополучно. Никого нельзя привлечь к ответственности за несоблюдение сроков. Если при этом контроль установит, что в данных условиях ничто не мешало, чтобы подобного рода вопросы рассматривались в течение 10, а не 20

66

дней, то придетсяконстатировать, что с точки зрения научной организации труда и надлежащего обслуживания заинтересованных лиц, с точки зрения науки об административном управлении и общеобязательногопринципаоптимизацииупомянутыевопросыбылирешеныв неправильные сроки. Следовательно, именно с указанных позиций можно сформулировать серьезные обвинения. Кроме того, имеются основания утверждать, что авторы внутреннего распоряжения, определяя максимальный трехнедельный срок для рассмотрения упомянутых дел, недостаточно глубоко изучили проблему, не проникли в ее суть и поэтому отдали плохое распоряжение, санкционируя необоснованнуюпроцедуру. Поэтомувихадресследуетнаправитьпретензии.

Необходимо подчеркнуть, что действие контроля, основанное на модели «контрольного факта», вообще не позволяет использовать его в качестве инструмента борьбы за оптимизацию действий. Даже нарушения принципа оптимизации не будут им замечены, если не обнаружатсянарушенияпредписаний.

На одной конференции по повышению квалификации группы руководящих работников органов контроля одного отраслевого министерства был поставлен вопрос, как следует при контроле оценивать практику работников, постоянно ориентирующихся на средние показатели крайних границ, определенных правом (например, для конкретного вида государственного имущества установлена задача сбора арендной платы в границах от 2500 до 3000 руб., а фактически назначается 2750 руб., так как эта величина средняя). Такого рода практика является выражением тупого следования предписаниям и продуктом «обученной неумелости». Однако, несмотря на явный вред, подобная практика не будет осуждена или даже замечена в ходе проведения контроля, ориентированного на поиск «контрольных фактов», посколькунеявляетсяотклонениемотнормы.

Плохо осуществленный контроль может принести такой же вред, как и плохо выполненная работа. Кроме того, следует учесть и экономические моменты: затраты на содержание органов контроля, затраты труда персонала, направленного для обслуживания контролеров и оторванного от собственных занятий (иногда дело доходит до периодической дезорганизации работы контролируемых органов, а иногда даже приводит к полной приостановке работы). Следует также обратить внимание на практику некоторых учреждений, единственный смысл и цель деятельности которых состоит «в подготовке на случай

67

контроля». Проведение контроля представляет определенную общественную ценность, и следует стремиться к тому, чтобы эта ценность превышала затраты и было получено положительное сальдо. Не всегда и не на всех участках это получается. Ситуация, вкоторойзатраты на контроль превышают полученную от него пользу, можно назвать «автономизацией контроля». В этом случае контроль из средства, ведущего к определенным целям, становится самоцелью, так как сальдо егопользыивызванныхимзатратнеоправдываетсебя.

Наконец, следует обозначить еще одну важнейшую проблему: в качестве измерителя оценки деятельности органов контроля предлагается показатель — во скольких случаях контролирующий высказался за ограничение документации. Если выводов подобного рода не было или их было мало, хотя очевидна перегруженность администрации канцелярской работой, то органы контроля должны считаться совиновниками, поскольку созданы не только для обеспечения должного порядка, но и для содействия оптимальному функционированию органов администрации. Такая постановка вопроса как бы открывает новый раздел в теории административного контроля: предложения со-

вершенствованиявобластиорганизациитруда.

Втечение многих лет контроль не интересовался данной проблемой, а ведь он должен не только проявлять в этой области активность, но и помогать многим органам управления, страдающим от обилия ненужнойотчетности.

О практике контрольно-надзорной деятельности в современной России

Государственное регулирование является неотъемлемой частью современной экономики, ограничивая тенденции к монополизации, компенсируя несовершенство рынков и способствуя производству общественных благ. Общим для экономически развитых стран является

иобратный процесс — дерегулирование национальных экономик, устранение законодательных барьеров, препятствующих экономическомуросту.

ВРоссии начало реформ было связано с ликвидацией действовавших в рамках плановой экономики ограничений рыночной деятельности. Впоследующем, послерезкойлиберализации, числоограничений на свободу хозяйствования стало постепенно расти. В значительной мере это было вызвано тем, что основные усилия федеральных органов власти начиная с 1992 г. концентрировались на макроуровне эко-

68

номики, где решались фундаментальные задачи финансовой стабилизации.

Наибольшиетрудностинамикроуровнехозяйствованиябылисвязаны с регистрацией юридического лица, получением лицензий и других разрешений на начало производственной деятельности, а также работой на рынке в условиях текущего контроля и надзора за ведением хозяйственной деятельности. Соответствующие правила, ставящие необоснованные помехи ведению хозяйственной деятельности, утверждались как на уровне федеральных ведомств, так и на региональном иместномуровнях.

Во второй половине 1990-х годов в российской экономике сформироваласьнарастающаятенденцияквыстраиваниюразнообразныхи весьма затратных ограничений на начало и ведение хозяйственной деятельности, подавляющих деловую, в том числе инвестиционную активность и увеличивающих непроизводительные издержки хозяйствующихсубъектов.

Постановка проблемы на первом этапе концентрировала внимание на изменении процедур государственного регулирования бизнеса и предполагала принятие важных законов прямого действия, которые должны были остановить нарастающий поток ведомственного нормотворчества, ухудшающегоусловияведенияпредпринимательства.

Для межведомственной координации проведения дебюрократизации экономики была создана Комиссия Правительства Российской Федерации по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление. Принят ряд федеральных законов, нацеленных на упрощение и облегчение разрешительных и контрольных (надзорных) процедур.

Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» достигнуто упорядочение наборатребованийкрегистрацииюридическихлиц:

установлен исчерпывающий перечень подаваемых при регистрациииликвидациидокументов;

определенсрокрегистрации— неболее5 рабочихдней; перечисленыпричиныдляотказаврегистрации; установлены правила получения информации из государственно-

гореестраюридическихлиц.

Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензи-

69

ровании отдельных видов деятельности» перечень лицензируемых видов деятельности сокращен до 120 (в 17 сферах деятельности лицензирование регулируется другим законодательством); устранено излишнее дробление и детализация лицензируемых видов деятельности. Введен единый и упрощенный порядок лицензирования на всейтерриторииРоссийскойФедерации. Законустановил:

исчерпывающий перечень документов, требующихся при получениилицензии;

единые фиксированные ставки лицензионного сбора, платы за рассмотрение заявления соискателя лицензии, за переоформление лицензииипредоставлениеинформацииизреестралицензий;

исчерпывающий перечень оснований отказа в предоставлении лицензии;

экстерриториальность действия лицензий на территории РоссийскойФедерации.

Федеральныйзаконот8 августа2001 г. №134-ФЗ«Озащитеправ юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведениигосударственногоконтроля(надзора)» установил:

принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора);

требования к проведению и оформлению результатов контрольныхмероприятий;

право некоммерческих организаций обращаться в суд в защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе в защиту прав неопределенного круга юридических лиц и индивидуальныхпредпринимателей.

Былаформализованапроцедурапроведенияпроверок. Принятые три закона способствовали рационализации сущест-

вующих процедур регистрации, лицензирования и осуществления контрольно-надзорной деятельности, но не решили проблему избыточности и несоответствия обязательных требований к продукции, процессам производства (т. е. норм, лежащих в основе процедурных инструментов) современному уровню развития науки и технологии. Эта задача была поставлена в Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002—2004 гг.). Первоочередной мерой стало проведение реформы совокупности действующих обязательных требований к продукции, процессам производства

70