Система государственного контроля в Российской Федерации. Учебное пособие

ность основных звеньев механизма государства, специфические виды государственной деятельности в отличие от деятельности негосударственных организаций (С.А. Голунский, Г.И. Петров, М.С. Строгович и др.); во-вторых, однородная по своим внешним признакам деятельность органов государства, посредством которой реализуются его функции (Н.Г. Александров, И.С. Самощенко, М.И. Байтин и др.).

В процессе управления осуществляется ряд функций управления, которые обеспечивают замкнутый цикл управления. К ним относятся:

-планирование, предполагающее установление цели и мероприятий по её достижению;

-мотивация (стимулирование), обеспечивающее заинтересованность людей в достижении цели;

-контроль, определяющий степень достижения целей и позволяющий переходить к новому циклу управления – корректировке целей или постановке новых целей (планирование).

Таким образом, контроль, являясь завершающей стадией цикла управления, одновременно является и «предтечей» нового цикла управления. Без него цикл управления будет разорван, т.е. управления как такового не будет.

Контрольные гарантии – это система организационных предпосылок и условий, основанная на принципах постоянства, последовательности, объективности, демократичности и действенности. Правильное понимание названных принципов повышает эффективность контроля и помогает использовать его и как средство, позволяющее выявлять нарушения прав местного самоуправления, например, и в превентивных целях.

Основными формами осуществления функций государства являются:

1) законодательная;

2) управленческая (исполнительная);

3) судебная;

4) контрольно-надзорная.

Государственное управление – системное общественное явление

Сегодня Россия переживает сложный период формирования

21

правовых, экономических, социальных основ демократического общества. Объективные условия, в которых придется действовать человеку, диктуют новые формы мышления, поведения. В этой ситуации предстоит усовершенствовать методы государственного участия в экономике, гарантировать законные права хозяйствующих субъектов, ускорить социальное и духовное развитие, активизировать субъективный фактор. И как справедливо отмечают многие известные ученые «Все, что предстоит сделать, реально возможно лишь при развитом государственном управлении»3

Любые решаемые в обществе проблемы не могут быть претворены в жизнь без управления, помимо управления, вопреки управлению.

Государственное управление необходимо рассматривать комплексно, как целенаправленное воздействие органов государства, его учреждений и служащих на различные сферы жизни общества, поведение индивидов и их коллективов. Это – единый цикл регулирования государством различных отношений в обществе путем применения государственной власти и использования прямых и обратных связей субъекта и объекта управления.

Воздействие управляющего субъекта (органа государства, должностного лица и т. д.) на объект – это установление его прямых связей с объектом. Такое воздействие может быть постоянным, эпизодическим или временным. Оно может быть весьма активным, даже силовым, а может быть мягким «управлением дирижера» или вовсе внешне незаметным. Для хорошо отлаженного управления характерно именно последнее.

Современное российское государство способно к совершенствованию, и в целом его деятельность улучшается. В сложившихся условиях важно не принижать государство, уповая на то, что рынок сделает все сам, не ослаблять его функции, а укреплять, повышать его эффективность в соответствии с принципами общечеловеческих ценностей.

В управляемой общественной системе в компонентноструктурном отношении четко обнаруживаются триосновных уровня управляемыхобъектов:

- человек в проявлениях его сознания, поведения, трудовой и общественной деятельности, в своей целостной социально-про-

22

дуктивной активности;

-коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности;

-общество в целом, его социальные образования, отношения,

связи и процессы, возникающие в нем вследствие общественной активности людей и их объединений2.

Условно можно сказать, что в первом уровне реализуются социальные роли, во втором — виды деятельности, в третьем — формы общественных отношений.

В соответствии с основными сферами общества и указанными критериями управляемые объекты подразделяются на следующие видовые группы: экономические, социальные и духовные.

Конституцией РФ населению предоставлено право на местное самоуправление, самостоятельное решение вопросов местного значения. Государственная власть и местное самоуправление – две формы народовластия.

Местное самоуправление является основой демократического строя, важнейшим элементом гражданского общества. Местное самоуправление выступает эффективным средством активизации граждан, удовлетворения самых насущных повседневных потребностей человека, поддержания социальной и политической стабильности в обществе.

Компетенция местного самоуправления устанавливается по принципу возложения на него такого объема полномочий, который оно в состоянии выполнить. Структура местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с получением необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Местное самоуправление в России сегодня находится еще в стадии становления. Идет процесс передачи сверху вниз управленческих функций, финансовых средств, наделения органов самоуправления твердыми источниками доходов, чтобы они не зависели от вышестоящих властей при решении местных вопросов.

Существование и развитие, содержание и формы, направления и смысл совершенствования государственного управления, все другие его стороны и проявления определяются объективны-

23

ми потребностями общества в целенаправленном, организующевластном согласовании поступков и действий людей, обеспечении взаимосвязи и упорядоченности множества активно функционирующих коллективов.

Необходимость и глубокая заинтересованность каждого человека, коллектива, общности людей в установлении, поддержании

иулучшении постоянных и рациональных взаимосвязей с другими людьми, коллективами, общностями, их стремление к организованному ведению общественно значимых дел, к научно обоснованному течению производственных, научно-технических, духовных и других процессов порождает синтезированную, можно сказать, всеобщую потребность в управлении вообще и в государственном управлении, в частности.

Объективные потребности в управлении, выраженные через управленческие интересы, порождают и обусловливают управленческие цели, в которых намечаются направления деятельности по реализации первых. Это — цели управления, т.е. цели, связанные с разработкой и практическим осуществлением управленческих решений и действий по реальному удовлетворению общественных потребностей в управлении.

Цели управления закрепляются в управленческих решениях, где они подкрепляются волей участников управления. В государственном управлении такой волей является воля народа, сосредоточенная в форме государственной власти.

Управленческие решения — это социальные акты, в которых в логической форме выражены воздействия управляющих звеньев (государственных органов, должностных лиц) на общественную систему (управляемые объекты), необходимые для достижения поставленных целей, обеспечения интересов и удовлетворения соответствующих потребностей в управлении.

Следует заметить, что сами решения, за небольшим исключением (решения по кадровым, финансовым и ряду других вопросов), еще не создают непосредственно управляющих воздействий

ине являются таковыми. Только путем действий (деятельности) указанных в решениях исполнителей возникают намеченные взаимосвязи между государственными органами и управляемыми объектами, происходит изменение направлений, содержания и активности их функционирования. Во многих случаях управлен-

24

ческие действия связаны не только с обеспечением реализации управленческих решений, но имеют и самостоятельный управленческий смысл.

Реализация управляющих воздействий, выраженных в управленческих решениях, приводит к определенным результатам управления, которые состоят в удовлетворении общественных потребностей в государственном управлении или, иными словами, в сохранении, упрочении и прогрессивном развитии управляемой общественной системы (управляемых объектов), в упорядочении и повышении уровня трудовой и социальной активности людей.

Известно, что потребности в государственном управлении, отражающие объективные процессы и закономерности функционирования и развития общества, сохраняя свою объективную природу, пройдя через сознание людей, получают субъективное проявление в интересах и целях.

В настоящее время происходит формирование принципиально новой системы государственного управления, основанной на более четком разграничении полномочий между уровнями власти. Сегодня активно разрабатывается Концепция разграничения полномочий по вопросам межбюджетных отношений1. Концепция предполагает внести в действующие сегодня законы поправки и дополнения, которые предусматривают правовую упорядоченность во взаимоотношениях при определении сфер ответственности между уровнями власти.

Новая концепция государственного управления

В научной литературе многие специалисты и долгое время считали управление управленческой деятельностью. Сегодня в науке складывается подход к управлению как к сложному управляющему воздействию, что заставляет нас по новому подойти к анализу огромного числа элементов и взаимосвязей государственного управления, втомчислеикисследованиюгосударственногоконтроля.

Управление подразделяют на виды по различным основаниям. В зависимости от сфер общественной жизнедеятельности выделяют:

- управления обществом в целом;

-экономическое управление;

-социальное управление;

-политическое управление;

-духовно идеологическое управление.

Многие авторы основанием видов управления признают природу и субстанциональную специфику субъектов управления, исходя из чего разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий - государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры), менеджмент (субъект управляющих воздействий - предприниматель, собственник, хозяин дела).

Среди всех видов управления, государственное управление занимает особое место, что объясняется некоторыми только ему присущими свойствами. По мнению доктора юридических наук профессора Г.В. Атаманчука, таких свойств три.

1)определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект - государство, в котором видят мощную властную силу. М. Вебер писал: "государство есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное насилие как средство".

2)в современной Краткой философской энциклопедии государство понимается как "структура господства, которая постоянно возобновляется в результате совместных действий людей, действий, совершающихся благодаря представительству, и которая в конечном счете упорядочивает общественные действия

втой или иной области".

Государство потому и является государством и тем самым отличается от общественных структур, что в нем сосредоточено и им организуется в обществе государственная власть. А власть - это такая взаимная связь, в процессе которой люди в силу разных причин - материальных, социальных интеллектуальных, информационных и других - добровольно или по принуждению признают верховенство воли других, а также целевых, нормативных установлений и в соответствии с их требованиями совершают те или иные поступки и действия, строят свою жизнь. Известная власть существует в семье, группе людей, их коллективе; она содержится в традициях, обычаях, общественном мнении, морали и

26

т.д. Но все это несравнимо с государственной властью, имеющей в источнике правовую обусловленность, а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения. Поэтому в государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею.

3) Специфическое свойство государственного управления - его распространенность на все общество, даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики. Государство придает государственному управлению свойство системности. В отличии от других видов управления государственное управление без этого свойства просто не может состоятся. В нем задействованы десятки миллионов людей, множество государственных органов и других структур, а в них большое число должностных лиц и других служащих.

В государственном управлении используются разнообразные материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация; оно состоит из массы управленческих решений и организационных действий. Для государственного управления свойство системности обрело принципиальное значение. Только его наличие придает ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность. Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Государственное управление — сложное явление, имеющее множество аспектов — политических, экономических, моральноэтических, организационно-технических, информационных и др. В то же время интересы как более глубокого и всестороннего познания государственного управления, так и тем более его практического совершенствования требуют целостного его познания. Выделяя комплексный, многоаспектный характер государственного управления, некоторые ученые в то же время полагают, что «ядром предмета теории государственного управления является его правовой аспект и соответственно урегулированные преимущественно административ-

27

нымправомуправленческиеотношения».

Место и роль государственного управления определяются тем, что оно:

а) в своем осуществлении опирается на власть; б) распространяет свое влияние на все общество; в) действует системно.

В широком смысле система государственного управления включает в себя: субъект управления (управляющую систему) - взаимодействие — общественную систему (управляемую жизнедеятельность). В этой системе субъект управления определяет го- сударственно-властный характер, а общество формирует содержание взаимодействия. Поэтому государственное управление всегда должно быть связано с обществом и отражать его запросы в управлении.

Поэтому исходя из вышеизложенного можно смело утвер-

ждать, что система государственного управления представля-

ется в таком виде: субъект управления — воздействия - управляемые объекты.

Государственное управление есть деятельность всех органов государства включающая все виды государственной деятельности. По распространенному взгляду, «в самом общем виде управление — это процесс воздействия на систему в целях перевода ее в новое состояние на основе использования присущих этой системе объективных законов».

Такая широкая трактовка государственного управления как властного воздействия государства на общественную систему, довольно широко используемая в научной литературе, помогает раскрыть управленческую природу власти и властный характер управления, их реальное проявление в целенаправленной деятельности государства, всей системы его органов по обеспечению социально-экономического прогресса в стране.

Если продуктом познания является знание, то продуктом предметной деятельности — изменение объективной действительности, то продуктом управления — упорядоченность, достигаемая на основе знания. Управление может быть определено как сознательное упорядочение различных действий социальной системы, обеспечивающее достижение признанных этой системой целей.

28

Упорядочение совершаемых и намечаемых действий сводится в конечном счете либо к установлению между ними вертикальных связей, к подчинению одного интересом другого, либо к установлению между ними горизонтальных связей, к такому сочетанию двух или более одноуровневых с точки зрения определенного критерия действие, которые обеспечивают достижение желаемого совокупного результата.

Имеется и более широкое понимание координирования. Так, А.Е. Лунев считает, что координация как согласование и установление целесообразного состояния действий может быть горизонтальной и вертикальной. В таком понимании координация, совпадает с управлением в целом. Субординирование и координирование можно рассматривать как двуединое проявление сущности управленческой деятельности и как ее базовые формы.

В научной литературе при характеристике государственного управления выделяют такие его признаки, как целенаправленность, научная обоснованность, планомерность воздействия государства через систему его органов на общественные отношения и связи, государственно-властный характер управления, универсальность, практичность, экономичность, общественная активность, разнообразие организационных форм, осуществление государственного управления.

Управление в государстве — это организующая работа государственных органов, направленная на объединение усилий граждан, государственных органов, учреждений и организация для решения задач экономического, социально-культурного и адми- нистративно-политического характера. Государственное управление, в каком бы смысле оно не рассматривалось, тесно связано с категорией властвования. Вполне обоснован с этой точки зрения вывод о том, внешнее проявление власти позволяет определить ее наиболее в общем виде как управление. Все формы государственной деятельности направлены на реализацию государственной власти.

Управление как процесс функционирования власти означает выработку и проведение государственной политики, регулирование общественных отношений и поведение людей, организацию их совместной деятельности в процессе производства и в различных сферах общественной жизни.

29

Осуществляется управление посредствам государственного механизма. Эта деятельность по своему характеру и содержанию исполнительная. Ее непосредственными исполнителями выступают органы государственного управления.

Для реализации законов в сфере управления осуществляется правотворческая деятельность.

Государственное управление выступает способом упорядочения взаимоотношений между нациями, классами, социальными группами, с помощью которого реализуется политика, т.е. отношения по поводу политической власти, обусловленные в конечном итоге национальными интересами собственности на средства производства.

Государственное управление имеет огромное значение для общества, во многом предопределяет его качественное состояние, уровень развитости и создаваемые им возможности для людей посредством целеполагания, государственное управление привносит в общество интегрированное сознательное начало, на осуществлении которого сосредотачиваются совокупные усилия общества и самого государства.

Активная роль отношений государственного управления проявляется в мобилизирующей силе власти, в авторитете общепринятых норм. Мера силы власти, авторитета зависит от прочности связей отношений государственного управления с общественными отношениями по поводу материального и духовного производства. Утверждение идеалов, достижение близких и дальних целей происходят не само по себе, а в результате последовательного и систематического использования всего механизма функционирования государственно-управленческих отношений.

Вопросы для самоконтроля

1.Государственныйконтролькакфункциягосударственного управления.

2.Понятие, принципы, функцииизадачиконтроля.

3.Субъектыиобъектыконтроля.

4.Новая концепция государственного управления

30