Система государственного контроля в Российской Федерации. Учебное пособие

всеговопределениисоотношенияпозитивныхинегативныхсторон. Контроль как функция власти и управления состоит в том, чтобы установить соответствие или несоответствие фактического состояния управляемого объекта заданному состоянию с целью

устранения отклонений от заданных параметров.

Сущность государственного контроля, на наш взгляд,

состоит в том, что субъект управления осуществляет с точки зрения законности и целесообразности учет и проверку того, как управляемый выполняет установленные нормативными правовыми актами предписания, правила, ограничения, и в случае выявления нарушений может применить меры административного принуждения.

Контроль в демократическом государстве представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации о жизни общества в целом, о тех политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности его органов власти и управления.

Но вместе с тем нельзя сводить контроль только к информационной составляющей государственного управления. Посредством контроля на основе информации, полученной в ходе проверок, контрольные органы: обобщают результаты проверок; выявляют и изучают причины тех или иных нарушений, условий, которые их вызвали; влияют на поведение соответствующего субъекта посредством, например, выдачи предписаний об устранении выявленных недостатков; издают новые нормативные акты или разъясняют уже действующие; пресекают неправомерные действия должностных лиц, юридических лиц и граждан, виновных в нарушениях установленных правил поведения, с привлечением их к юридической ответственности.

Государственный контроль, на наш взгляд, является необходимым элементом государственного управления обществом. Он представляет собой своеобразное "мерило" эффективности государственного воздействия на общественные отношения в определенных сферах деятельности. Именно в процессе его осуществления возможно выявить, насколько эффективно государственное управление.

Системы государственного контроля характеризуются совокупностью следующих признаков:

11

-строгая регламентация порядка осуществления контрольной деятельности государства;

-независимость органов государственного контроля;

-высокая определенность объекта и субъекта контроля;

-единообразнаяправоваярегламентациямеханизмовконтроля;

-открытость и прозрачность методов контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти.

Демократическое развитие государств требует, чтобы общество само могло контролировать, как государство исполняет свои обязанности по обеспечению прав и свобод граждан, насколько должностные лица государства соблюдают нормативные правовые акты и привлекаются ли они к ответственности в случае их нарушения.

Следовательно, государственный контроль — это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров.

Общепризнанно, что контроль – функция управления.

Государственный контроль - форма осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других нормативных актов, издаваемых органами государства. А это значит, что государственный контроль существует только во взаимосвязи с государственным управлением.

Управление рассматривается как реальное управляющее (т.е. целеполагающее, организующее и регулирующее) воздействие субъекта любого вида власти на общественные явления, отношения и процессы, сознание, поведение и деятельность людей, вследствие которого что-то сохраняется, изменяется, развивается.

Управление, по мнению известного правоведа и ученого В.Г. Атаманчука, представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное) организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную коллективную

игрупповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально соз-

данные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, союзы и т.д.)1

Чтобы выявить сущность государственного контроля, его цели, задачи, принципы, место и роль в теории науки важно исследовать

12

егосвязьстакойкатегориейкакгосударственноеуправление.

В этой связи необходимо провести категориальный анализ базовых понятий, которые составляют теорию государственного контроля.

Овладение понятийным аппаратом – методологически важная задача курса. Каждое понятие (термин, категория, дефиниция) несет свою функциональную нагрузку. Это есть тот языковый аппарат, с помощью которого описывается предметная область теории, сущность изучаемого явления. Понятие – продукт сознания отражения в нем конкретного предмета в виде абстракции. По мнению известного ученого Н.И. Глазуновой, каждое понятие - это квинтэссенция теоретического знания о предмете2.

Овладеть понятийным аппаратом – значит овладеть теорией, т.е. систематизированным знанием.

•Понятие как отражение в нашем сознании сущности предмета помогает соотнести «должное» и фактическое, «сущее», а проанализировав причину разрыва между тем, что должно быть,

итем, что есть, мы можем выбрать вектор развития изучаемого явления, найти необходимые способы управляющего воздействия на соответствующую динамику.

•Наконец, через понятийный аппарат мы находим общий язык, чтобы понять друг друга, когда вкладываем одинаковый смысл в употребляемыеслова.

•Научные термины и категории обобщают сферу профессиональной деятельности, создают язык общения на уровне абстракций.

Таким образом, искусство мыслить — это умение оперировать научными понятиями, терминами, категориями. Овладеть этим искусством или хотя бы приблизиться к этому — наша с вами задача.

Условновыделимвнашемкурсепонятиябазовыеиключевые.

Базовые, основополагающие («матричные») — это те, которые отражают объект нашего изучения: государство, государственная власть, управление, контроль и др.

Ключевые — это термины, позволяющие всесторонне осмыслить объект изучения, дающие ключ к теоретическому познанию и обобщению.

13

Перейдем к анализу базовых понятий.

Государство — публичная и легитимно (нормативновыраженная) властная сила общества.

Государственная власть — право и возможность государства регулировать общественные отношения, определять правила (нормы) поведения и деятельности человека и создаваемых им структур.

Управление — целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное) организующее и регулирующее воздействие людей на собственную, общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, союзы и т.д.).

Субъекты управления — должностные лица государствен- но-административных (муниципальных) органов, служащие, исполняющие и ответственные за исполнение гражданами административных решений (постановлений, распоряжений) в своей компетенции имеющие полномочия по урегулированию поведения, отношений граждан в рамках административных предписаний, решений.

Управляемые объекты — деятельность людей (общества) по воспроизводству материальных и духовных продуктов и социальных условий жизнедеятельности людей. На «выходе» управляемых объектов возникают потребительские ценности.

Администрация (англ. the management, administration) — в пе-

реводе означает управление, руководство, орган исполнительной власти и управления; структура; должностные лица управления, руководящийперсоналкакого-либоучреждения, предприятия.

Субъекты исполнительной власти — органы и лица, правомочные принимать публично значимые решения (постановления, распо-

ряжения), устанавливающиенормативные предписания, правила.

Публичное административное управление (Public Administration) — управляющее воздействие администрации на общественные процессы и отношения, которые проявляются в публичной сфере, т. е. в общественной социальной жизни, публичном секторе экономики.

Если субъект — государственная администрация, органы ис-

14

полнительной власти и их должностные лица, то в данном случае речьидет огосударственно-административномуправлении.

Если субъект — администрация муниципальных образований и должностные лица районных управ, муниципалитетов, то естественно речь идет о муниципальном административном управлении, или административном управлении на муниципальном уровне.

Если субъект — администрация предприятия или его руководство, то речь в данном случае идет о менеджменте.

Государственное управление — практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохраненияилипреобразования, опирающиесянаеговластнуюсилу.

Система государственного управления — совокупность взаимодействующих субъекта государственного управления (государственных органов) и управляемых объектов (общественных элементов и взаимосвязей), подвергаемых государственно управляющим воздействием.

Функция государственного управления — конкретный вид управляющего воздействия государства в целом, отличающийся предметом, содержанием и способом сохранения либо преобразования управляемых явлений.

Какое же содержание заключает в себя понятие «административное управление»? По мнению профессора Н.И. Глазуновой:

1.Это разновидность социального управления: осуществляется через людей, распространяется на людей с целью урегулирования, организации, упорядочения отношений людей.

2.Нужно различать внутриорганизационное управляющее воздействие администрации данной организации, учреждения, предприятия и внешнее на общество, за рамками данной организации, учреждения — властно-публичное управляющее воздействие, которое могут оказывать лишь органы (и должностные лица) публичной власти: органы государственной и муниципальной власти (и их должностные лица с публично-властными полномочиями).

3.Это сфера реализации исполнительной (подзаконной)

15

власти, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государст- венно-территориального устройства: федеральном, федеральноокружном, субъектов Федерации, административных единиц в рамкахсубъектовРоссийскойФедерации, местном(муниципальном).

4.Это особый вид общественной деятельности (государственная служба, муниципальная служба) по управлению делами государства.

5.Это не стратегическое руководство, не стратегическое управление и планирование, а повседневное, оперативное управление делами государства, обеспечение государственным аппаратом функций государства, исполнение законов.

6.Это особый вид общественных отношений — неравновесных, управленческих, субъектно-объектных, связанных с осуществлением исполнительной власти.

7.Это процесс (администрирование), реализующий правоотношения, возникающие между гражданами (физическими лицами), организацией (юридическими лицами) и государственным (муниципальным) органом власти.

Соотнесем базовое понятие «административное управление» с близкими, но не совпадающими по содержанию терминами.

Административное управление и государственное управле-

ние. Данные категории можно соотнести как часть и целое. Государственное управление — воздействие государства на общество в целом. Государство в данном случае выступает как основной, но не единственный институт политической системы общества.

Государственное управление можно представить как целостное, системное воздействие на общество через:

а) политическое руководство и политическое управление, которое осуществляется конституционно установленными институтами политической власти и выборными (политическими) должностными лицами;

б) черезорганы исполнительной власти всех уровней, карьерных чиновников, т.е. государственнуюадминистрациювсехуровней.

Государственно-политическое управление — это деятель-

ность институтов политической власти трех уровней: 1) общенационального, федерального; 2) субъектов РФ; 3) местного

16

самоуправления.

Субъектами политической власти являются Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, высшие должностные лица субъектов Федерации (президенты республик, губернаторы областей) и представительные законодательные органы государственной власти субъектов Федерации; советы уполномоченных муниципальных образований и выборные должностные лица местной администрации.

Главными критериями государственно-политического управления является наличие у его субъектов (первичного) мандата, полученного в результате победы на выборах, как делегированное им право на власть непосредственно народом.

Таким образом, сущностными признаками государственнополитического управления являются: 1) его субъекты — органы государственной и муниципальной политической (публичной) власти, предусмотренные Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, уставами муниципальных образований; 2) выборные политические должностные лица избираются народом и в силу этого обладают «первичным» мандатом; 3) деятельность субъектов государственнополитического управления (органов власти и выборных должностных лиц) регулируется нормами конституционного права; 4) субъекты государственно-политического управления имеют правомочие учредительства государственных органов, публичных служб, государственных учреждений.

Государственно-административное управление — это прак-

тическая реализация исполнительной власти. Сущностная характеристика этого базового понятия может быть представлена в нескольких аспектах.

Государственно-административное управление — это: 1)

деятельность государственных органов, институций «вторичного» мандата; 2) государственные органы формируются политическими (выборными) органами и должностными лицами; 3) подпадают под регуляцию административного и админист- ративно-процессуального законодательства; 4) государственноадми нистративное управление осуществляется не только на трех уровнях публичной власти, а имеет более сложную иерархическую структуру «этажей» управления на: федеральном,

17

общенациональном уровне; уровне федеральных округов; уровне субъектов Федерации; уровне административнотерриториальных округов в субъектах Федерации; уровне местном (города, района).

На уровне муниципального образования осуществляется административное управление как деятельность муниципальных служащих, муниципальной администрации.

Функциональная деятельность администрации, служащих существенно отличается от деятельности политиков, выбираемых на государственные должности. Если политики разрабатывают стратегию развития общества, создают законы, то административные органы управления, гражданские служащие исполняют политические решения, обеспечивают выполнение законов в обществе, реализуют всю совокупность функций и полномочий государства, участвуют в подготовке государственных программ и решений различного масштаба, уровня, характера, осуществляют их реализацию.

В силу своей функциональной занятости органы административного управления делятся на: территориальные, общей компетенции; отраслевые, определенно-функциональные.

Государственно-административное управление — вид государственной деятельности по управлению делами государства, в

рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц характеризуется названными выше и дополнительно следующими признаками:

а) непрерывный и оперативный характер деятельности; б) осуществление специализированных функций, требую-

щих единообразной технологии; в) установление юридическо-функциональных режимов;

г) применение мер административной ответственности; д) деятельность иерархически построенного аппарата

управления; е) профессиональный персонал; ж) административное ус-

мотрение.

Государственно-административное управление имеет аналог — термин в англо-американском лексиконе — public administration. Слово «public» буквально означает «общественный», является антонимом слову «частный», приватный (pri-

18

vate).

Итак, слова «государственный» и «публичный» используются для обозначения деятельности и отношений, которые не относятся к частному сектору.

Предмет государственно-административного управления — го-

сударственный сектор экономики, инфраструктура (федеральные дороги, аэропорты, транспорт и т. д.). Вся сфера социальных услуг, службы, занимающиеся дорожно-коммунальным хозяйством, государственные учреждения образования, здравоохранения, армия (включая объекты ее инфраструктуры, предприятия ВПК), милиция, тюрьмы, пожарная охрана и многое другое, чья деятельность финансируется из средств национальных бюджетов различных уровней: федерального (общенационального), субъектов РФ, местных.

Важно подчеркнуть, что все указанные объекты находятся в прямом административном подчинении органов государственного управления различного уровня. Поэтому термин «госу-

дарственное администрирование» как процесс государственно-

управляющего воздействия, как деятельность государственной администрации отличается от термина «деловое администрирование», т. е. управление бизнесом.

Государственное администрирование — это собственно практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений.

Государственноеадминистрирование, такимобразом, — этоиобширнейшая сфера практической деятельности государственных органов, учреждений, должностных лиц; и особый род занятий по госу-

дарственнойслужбе.

Термин «государственное администрирование» может употребляться и в узком толковании как технологический процесс управления, практическая деятельность в рамках конкретного государственного органа, учреждения.

Особо необходимо подчеркнуть, что деление государст-

19

венного управления на государственно-политическое и госу- дарственно-административное — достаточно условное.

Таким образом, в государственно-управляющем воздействии невозможно четко отделить политические функции от административных — приложения политико-правовых норм к конкретным ситуациям и индивидуумам, политические органы и должности — от административных публичных служб и государственных служащих, можно лишь расставлять акценты в деятельности (в основном политические, административные, политико-административные, административно-политические).

Государственный управленец в своей деятельности выполняет различные функции: политические (издает подзаконные нормативно-правовые акты, административные предписания, убеждает коллег, подчиненных в необходимости следовать определенным политико-правовым приоритетам, организует «команду» единомышленников, формирует определенные ценности, образцы культуры для своей организации и т. д.); админи- стративно-распорядительные, когда расставляет кадры и дает указания императивного, бесспорного, неколлегиального свой-

ства; оперативные, квалификационно-управленческие (инфор-

мационно-аналитического, проектно-расчетного, мониторингоконтрольного, планирующего, прогностического и т. д. характера). Соотношение между различными видами деятельности зависит от иерархического положения госоргана и должностного лица в управлении.

Теория государственно-административного управления предметом изучения имеет все элементы системы государства: как урегулированные правом правовые отношения, так и иного характера отношения — политические, социальные, психологические, нравственные и т. п.; другими словами, в системе административного управления в отношениях «управляющих» между собой и с гражданами возникает многообразие отношений, которое и становится предметом изучения.

Функции государства — это основные направления его деятельности, которые объективно обусловлены потребностями общественной жизни. В правовой литературе под формами осуществления функций государства понимаются: во-первых, деятель-

20