Концепция правовой информатизации. Учебное пособие

ГЛАВА 3 МОНИТОРИНГ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

КАК КОНЦЕПТУАЛЬНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ПРАВОВОЙ ИНФОРМАТИЗАЦИИ

Концептуальным результатом деятельности государства в плане реализации Концепции правовой информатизации России является создание системы мониторинга правоприменения.

Всоответствии с Указом Президента РФ от 20.05.2011

№657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»34 мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия, издания, изменения или признания утратившими силу:

- законодательных и иных нормативных правовых актов РФ в целях выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека; - нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной

власти субъектов РФ и муниципальных правовых актов

вслучаях, предусмотренных федеральными законами;

-нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных правовых актов в случаях, предусмотренных актами Президента РФ;

-нормативных правовых актов РФ — в случаях, предусмотренных ежегодными посланиями Президента РФ Федеральному Собранию, иными программными документами, поручениями Президента РФ и Правительства РФ, основны-

34 См.: СЗ РФ. 2011. № 21. Ст. 2930.

61

ми направлениями деятельности Правительства РФ на соответствующий период и программами социально-экономичес- кого развития государства;

-нормативных правовых актов РФ в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов;

-нормативных правовых актов РФ в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы.

Основной целью осуществления мониторинга является совершенствование правовой системы Российской Федерации. Мониторинг проводится в соответствии с планом и согласно методике его осуществления (постановление Правительства РФ от 19.08.2011 № 694 «Об утверждении методики

осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации»35. При наличии соответствующего поручения Президента РФ или Правительства РФ мониторинг осуществляется без внесения изменений в утвержденный Правительством РФ план мониторинга. Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ

иорганы местного самоуправления могут осуществлять мониторинг по собственной инициативе (Указ Президента РФ от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»).

Проект плана мониторинга ежегодно разрабатывается Минюстом России с учетом:

а) ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию;

б) решений (предложений) Конституционного Суда РФ, Европейского суда по правам человека, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

в) предложений Генеральной прокуратуры РФ, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка,

35 См.: РГ. 2011. 24 авг.

62

Счетной палаты Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации, государственных корпораций, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федерального закона;

г) предложений Следственного комитета РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ;

д) национального плана противодействия коррупции, иных программных документов, поручений Президента РФ и Правительства РФ;

е) основных направлений деятельности Правительства РФ на соответствующий период;

ж) программ социально-экономического развития государства;

з) предложений институтов гражданского общества и средств массовой информации.

Федеральные органы исполнительной власти, иные федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов РФ при подготовке предложений к проекту плана мониторинга учитывают в пределах своей компетенции предложения институтов гражданского общества и средств массовой информации о принятии (издании), изменении или признании утратившими силу (отмене) законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, поступивших в соответствующий орган.

Органы государственной власти субъектов РФ при подготовке предложений к проекту плана мониторинга учитывают предложения соответствующих органов местного самоуправления.

Мониторинг законодательства РФ и правоприменения всего комплекса действующих нормативных правовых актов создает такой информационный ресурс, без которого развитие правового регулирования отношений субъектов, реализация

63

управления делами общества и государства немыслимы. Результат мониторинга в данном случае — важнейшее средство оценки состояния современного общества. Его итоги позволяют корректировать, стимулировать развитие общества как информационного, гражданского, социального, демократического и правового. Правовая информация через призму мониторинга комплексно отражает уровень состояния всех прочих его векторов развития, и, более того, это не просто итоговый показатель взаимодействия всех направлений развития страны, но условие готовности каждого из них находиться в связи

ивзаимодействии со всеми другими характеристиками современного социума.

Выработка концептуальных подходов к созданию системы мониторинга правоприменения в Российской Федерации связана с необходимостью определить: цели, принципы

изадачи субъектов этой системы; орган, координирующий мониторинговую деятельность; основные направления государственной политики и проблемы создания системы правового мониторинга, а также разработку плана первоочередных мероприятий, направленных на реализацию указанных концептуальных положений.

Важное место при этом должно занять определение понятийного аппарата: «мониторинг», «система мониторинга»,

«правоприменение», «субъекты и объекты мониторинга» и др., поскольку создание системы правового мониторинга должно основываться на единообразном понимании этих ключевых терминов и понятий.

Целями организации системы правового мониторинга являются: систематическое получение информации о состоянии действующего законодательства и его систематизация; упорядочение законотворческой деятельности; определение эффективности правового регулирования, причин и пробелов в правоприменительной практике на основе изучения правоприменительной практики; выявление соответствия законодательства планируемому результату правового регулирования

64

ивыработка мер по его совершенствованию36.

Всвязи с этим необходимо понимать, что правовой мониторинг следует рассматривать как систематическую, плановую деятельность субъектов мониторинга по сбору, обработке, анализу и обобщению не только состояния действующего законодательства РФ (в широком смысле слова), но

иправоприменительной практики, являющейся видом юридической деятельности, которая опосредует накопление соци- ально-правового опыта в области урегулированных правовыми нормами общественных отношений с целью выявления его соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, институтов гражданского общества и граждан.

Следует признать, что основные проблемы правового мониторинга в теории юриспруденции набирают силу. Результаты работы Совета Федерации за последние годы, которые систематически включаются в ежегодные доклады Федерального Собрания о состоянии законодательства, вносят существенный вклад в подготовку Указа Президента РФ от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»

иподготовку Методики по его осуществлению.

В настоящий момент реализуются разные подходы к укреплению этой области. В институте законодательства

исравнительного правоведения при Правительстве РФ наряду с непосредственным вниманием к мониторингу на протяжении ряда лет исследуются проблемы юридической техники, включая в этот комплекс и проблемы юридической технологии. Это позволяет укрепить не только культуру работы над каждым правовым актом, но и обозреть механизм его включаемости в правовую систему Российской Федерации

исистему международных правовых актов и договоров. И, естественно, что эта сторона дела входит в систему право-

36 См.: Морозов А. В., Филатова Л. В. Ведение Министерством юстиции Российской Федерации регистров нормативных правовых актов М. : РПА Минюста России, 2013. С. 53.

65

вого мониторинга.

Вопросы мониторинга занимают важное место в системе правовых и управленческих проблем в условиях информа- ционно-технологических инноваций. Хорошее начало положено методическими рекомендациями по организации мониторинга правоприменения, изданными в ВГУЮ (РПА Минюста России). Эта проблема находит отражение и в планах деятельности Минюста России и их реализации.

В настоящее время наблюдается стремление совместить задачи мониторинга с действиями, которые являются исходными для содержания этого направления работы с правовой информатизацией. Внимание сосредоточено на вопросах учета, регистрации, ведения реестров и регистров нормативных правовых актов на разных уровнях их принятия и действия. В этот же ряд действий включаются и контрольно-наблюда- тельные формы в области нормотворчества и применения нормативных правовых актов.

Наиболее близким к пониманию задач мониторинга являются точечные наблюдения и анализ результатов применения отдельных нормативных правовых актов или их совокупности по той или иной конкретной проблеме. Например, оценка актов по вопросам коррупции, применения законодательства РФ в области регулирования порядка работы с персональными данными. Цель такого приема сводится к выявлению фактов нарушения предписаний закона и последующего принятия поправок и дополнений в наблюдаемый закон. Но практика показывает, что такой подход часто влечет непрерывное исправление, латание закона под влиянием фактов текущего характера.

Задачей правового мониторинга является реализация одного из приоритетных направлений государственной политики — повышения качества и эффективности законодательства как важного фактора развития государства.

Для реализации указанной задачи значительную роль должно сыграть создание государственной системы правовой информатизации, поскольку в настоящее время в Российской

66

Федерации такая национальная система отсутствует. Целесообразно создание национального центра правовой информации на базе НЦПИ при Минюсте России и возложение функций по ведению Единого регистра нормативных правовых актов. Эти вопросы также требуют разработки концептуальных подходов, правового статуса, соблюдения территориаль- но-распределенного принципа, использования единых стандартов и методик работы с нормативными правовыми актами и основываться на применении современных информационных технологий37.

Проведение правового мониторинга непосредственно связано с необходимостью законодательного закрепления не только правовых норм, касающихся его организации, но

иключевых положений определяющих:

-понятие, виды, соотношение нормативных правовых актов РФ;

-вопросы планирования законопроектной деятельности, основные правила подготовки и внесения проектов нормативных правовых актов;

-проведение экспертизы проектов для оценки качества проекта нормативного правового акта, внесенного в правотворческий орган;

-правила юридической техники;

-порядок официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов;

-порядок действия нормативных правовых актов во времени, пространстве и по кругу лиц;

-толкование нормативных правовых актов, которое не должно изменять смысл правовых норм;

-ведение учета и систематизации нормативных правовых актов.

Все вышеперечисленные вопросы, включая организацию мониторинга правоприменения, должны найти отражение в проекте федерального закона «О нормативных правовых

37 См.: Бачило И. Л. Теоретические проблемы мониторинга правовой системы // Вестник мониторинга права РФ. 2006. № 1. С. 64.

67

актах Российской Федерации».

Определение концептуальных положений указанного федерального закона имеет непреходящее значение не только для совершенствования федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, муниципальных актов, ведомственных нормативных правовых актов, но и правоприменительной практики, а, следовательно, и организации системы

с 80-х гг. прошлого века. Более того, в 1997 г. он был даже принят Государственной Думой в первом чтении, но окончательное принятие его так и не состоялось, несмотря на многократные попытки доработки.

Однако следует признать высокую степень актуальности такого федерального закона особенно в связи с созданием системы мониторинга правоприменения и реализацией соответствующих задач, определенных в Национальном плане противодействия коррупции на 2014–2015 гг., утвержденный Указом Президента РФ от 11.04.2014 № 22638.

Продолжающиеся в настоящее время активные нормотворческие процессы в Российской Федерации, направленные на развитие и совершенствование законодательства в свою очередь требуют глубокого, постоянного, планового, системного и непрерывного анализа действующего законодательства — мониторинга правоприменения как важной составляющей системы правового мониторинга. Особенно следует отметить необходимость инвентаризации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, учитывая их значение для реализации федеральных законов.

Особое место в мониторинге правоприменения должны занимать акты органов правоохранительной и судебной систем. Это не нормативные правовые акты, но они обязательны и действуют на всей территории РФ. Следует отметить,

38 См.: СЗ РФ. 2014. № 15. Ст. 1729.

68

что судебная и иная правовая статистика, например о совершенных преступлениях и возбужденных уголовных делах, — это наиболее развитая область правовой статистики, которая, несомненно, должна быть востребована при проведении мониторинга правоприменения и учитываться в соответствующих методологиях.

Важной составляющей проведения государственной политики по формированию указанной системы мониторинга правоприменения является создание или определение координирующего центра мониторинговой деятельности, а также определение субъектов государственного мониторинга на федеральном и региональном уровнях.

Следует также отметить, что эффективность мониторинга зависит и от степени взаимодействия субъектов, участвующих в проведении мониторинга. Роль координатора мониторинговой деятельности целесообразно возложить на Минюст России, который должен занимать ведущее место

вмониторинговой деятельности и осуществлять полномочия по планированию, координации, разработке методологических основ мониторинга и контролю за его проведением.

Осуществляя правоприменительную деятельность в соответствии со своей компетенцией, Минюст России создает многочисленные информационные ресурсы.

Базы данных правовой информации Минюста России, (в частности, «Фонд» и «Эталон») основаны на качественной юридической обработке правовых актов, помещаемых в них, имеют возможности: выявления взаимосвязей и ссылок между документами; создания актуальных редакций; определения нормативности; классификации (рубрикации) правовых актов

всоответствии с Классификатором правовых актов, утвер-

жденным Указом Президента РФ от 15 марта 2000 года № 51139; внесения сведений об источниках официального опубликования.

Качественной может считаться только такая система,

39 См.: СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.

69

которая обеспечивает представительную полноту фондов нормативных актов, их высокое качество, постоянное ведение, т. е. своевременное и точное внесение в документы изменений и дополнений, точный и удобный поиск необходимой информации.

В соответствии с задачами, возложенными на него федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, Минюст России выполняет функции, предусматривающие:

-осуществление государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и ведение их Государственного реестра (постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых ак-

тов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»40);

-ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ (постановление Правительства РФ от 29.11.2000 № 904 «Об утверждении Положения о порядке ве-

дения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»41);

-ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов (постановление Правительства РФ

от 10.09.2008 № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»42);

-ведение реестра зарегистрированных в Минюсте России и его территориальных органах в субъектах РФ обще-

ственных и религиозных объединений (Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»43, Федеральный закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести

ирелигиозных объединениях»44);

-обеспечивает сбор и обработку статистических дан-

40См.: СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

41См.: Там же. 2000. № 49. Ст. 4826.

42См.: РГ. 2008. 19 сент.

43См.: СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

44См.: Там же. 1997. № 39. Ст. 4465.

70