Концепция правовой информатизации. Учебное пособие

необходимого для формирования правовой политики, программ законопроектных работ и правового обеспечения осуществляемых в Российской Федерации реформ. Под правовой информатизацией России понимался процесс создания оптимальных условий максимально полного удовлетворения ин- формационно-правовых потребностей государственных и общественных структур, предприятий, организаций, учреждений и граждан на основе эффективной организации и использования информационных ресурсов с применением прогрессивных технологий.

К основным проектам и программным мероприятиям были отнесены, в частности:

-разработка плана проведения работ по подготовке проектов законов и других нормативных актов, регулирующих отношения в сфере правовой информатизации и использования систем правовой информации;

-формирование центрального узла правовой информации на базе НТЦ «Система»;

-создание центрального интегрированного банка правовой информации, включающего ретроспективу российского законодательства и зарубежное законодательство;

-создание и развитие в интересах органов государственной власти Российской Федерации электронных систем доступа к информационно-правовым ресурсам центрального узла правовой информации;

-создание оптоволоконной телекоммуникационной системы, объединяющей органы государственной власти Российской Федерации и центральный узел правовой информации;

-разработка системы долговременного (архивного) хранения систематизированных фондов органов государственной власти Российской Федерации;

-создание предпосылок для формирования информаци- онно-коммуникационной среды единого общегосударственного информационно-правового пространства, построения региональных узлов правовой информации, интегральных

21

баз данных органов государственной власти субъектов РФ и обеспечения их взаимодействия с центральным узлом правовой информации на базе НТЦ «Система».

Программой предусматривались разработка и реализация проектов и мероприятий по следующим направлениям:

-правовая информатизация правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации;

-правовое обеспечение процессов правовой информатизации Российской Федерации;

-создание единого информационно-правового пространства органов государственной власти Российской Федерации;

-формирование государственной политики правовой информатизации Российской Федерации.

Государственный фонд правовой информации должен был быть сформирован из эталонных банков данных, удовлетворяющих информационные потребности широкого круга пользователей, а информационные массивы системы — организовываться в виде эталонных и рабочих баз данных. Эталонные базы ведутся организациями, ответственными за подготовку документов. Информатизация правовой сферы должна обеспечить упорядочение и систематизацию информационно-правовых ресурсов в правотворческой и правореализационной деятельности, что возможно только в результате активного участия государственных структур в процессах формирования и актуализации банков правовой информации. Концепция правовой информатизации России сохранилась до сегодняшнего дня практически

внеизменном виде.

Реализация региональной правовой информатизации осуществлялась в первом десятилетии нового века, в том числе в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002–2010 годы)», утвержденной Правительством РФ от 28.01.2002 № 6513, что указывает на взаимосвязь правовой информатизации Российской Федерации и программ по развитию

13 См.: СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 531.

22

информационного общества и электронного правительства.

В новом программном документе правовой информатизации Российской Федерации должны быть не только отражены задачи построения инфраструктуры государственной системы правовой информации, но и более детально описаны автоматизированные процессы создания, хранения и организации доступа к нормативным актам в электронной среде. При этом среди главных задач правовой информатизации Российской Федерации должны быть автоматизированная систематизация законодательства в целом, и формирование Свода законов Российской Федерации в электронном виде в частности.

В Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной приказом Президента РФ от 07.02.2008 № Пр-21214, к основным направлениям ее реализации, в частности, отнесено создание системы общественных центров доступа населения к государственным информационным ресурсам, в том числе государственной системы правовой информации. Несколько важных положений сформулировано в государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 31315. В программе указано, что использованию потенциала информационных технологий препятствуют разрозненность государственных информационных ресурсов, невозможность сопоставить данные, содержащиеся в этих ресурсах, а также значительное дублирование информации. Необходимо обеспечить полноту, достоверность, актуальность и доступность официальной правовой информации в электронном виде, в том числе за счет модернизации механизмов официального опубликования правовых актов, интеграции систем информационно-правового обеспечения органов государственной власти. Совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав человека

14См.: РГ. 2008. 16 февр.

15См.: СЗ РФ. 2014. № 18 (Ч. 2). Ст. 2159.

23

игражданина в информационной сфере будет обеспечиваться постоянным мониторингом законодательства РФ, актуализацией нормативных правовых актов, приведением их в соответствие с требованиями текущих потребностей информационного общества и международными нормами права. Реализация мероприятий по развитию государственной системы правовой информации должна создать оптимальные условия максимально полного удовлетворения информационных потребностей государственных и общественных структур, предприятий, организаций, учреждений и граждан в использовании правовых актов на основе эффективной организации

ииспользования информационно-правовых ресурсов с применением современных информационных технологий.

Новейшее законодательство об информации также требует учета при совершенствовании правового обеспечения деятельности по подготовке Свода законов Российской Федерации, тем более что в поле зрения исследователей, которые выдвигают предложения по возобновлению этих работ, попадают иногда лишь нормативные акты о создании Свода законов Российской Федерации, которые уже отменены. Однако согласно компетенции Минюста России, наряду с другой деятельностью по учету и координации законопроектной и нормотворческой деятельности, оно «участвует в организации работы по систематизации законодательства Российской Федерации и подготовке Свода законов Российской Федерации». Кроме того, не отменен и действует Указ Президента РФ от 14.02.1998 № 170 «О мерах по повышению эффективности

работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации»16. Следует обратить внимание на то, что действующая часть данного акта связывает работу по формированию Свода законов с деятельностью по подготовке «контрольных текстов» нормативных актов на «машиночитаемых носителях» и поддержанию их «в контрольном состоянии»,

16 См.: СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 829.

24

а также с обеспечением программно-технического сопровождения работы по подготовке контрольных текстов нормативных актов на машиночитаемых носителях и поддержанию их в контрольном состоянии. С учетом действующего законодательства об информации терминология вышеупомянутого Указа и других нормативных актов нуждается в изменении и приспособлении к новейшему информационно-правовому понятийному обороту. Своего уточнения и определения требует, например, понятие «машиночитаемый документ». В законодательстве давно уже закреплено понятие «электронного документа», которое по своему смыслу является более широким, чем «машиночитаемый документ». «Электронный документ» предполагает не только «машинное чтение», но и весь цикл автоматизированной деятельности с ним (создание, хранение, распространение).

С учетом юридического значения нормативной электронной информации полагают, что основная роль в формировании и развитии правовых информационных систем должна отводиться государству. Высказывается предложение, что государство должно стать участником коммерческих структур, владеющих информационными правовыми системами. Однако едва ли непосредственное участие представителей государства способно заметно усилить аналитическую деятельность информационных компаний. Государственное воздействие более эффективно путем государственного регулирования и контроля, например, посредством придания официального статуса соответствующей систематизации законодательства.

В соответствии с законодательством о правовой информатизации Российской Федерации ее основу создают так называемые «эталонные банки» правовой информации. В Концепции правовой информатизации России под эталонным банком понимается «совокупность эталонных электронных копий правовых актов». Тавтология в определении не дает возможности понять юридическое содержание этого понятия.

25

Термин «эталон», означающий средство измерения или образец, в переносном смысле этого слова едва ли будет достаточным для определения юридического значения электронных документов. Видимо, в этом случае также следует обсуждать официальный статус документов.

Согласно законодательству официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», РГ или СЗ РФ (ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»).

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6 упомянутого выше Закона).

Тексты федеральных законов, распространяемые в машиночитаемом виде НТЦ «Система», являются официальными. «Система» издает и распространяет официальные «машиночитаемые» сборники, являющиеся электронными копиями официальных периодических изданий СЗ РФ и БНА, выпускаемые издательством «Юридическая литература» Администрации Президента РФ. Официальный характер применительно к электронным документам, видимо, означает их приоритетный характер и позволяет использовать соответствующие тексты в ходе правоприменительной практики.

В действительности получили распространение тексты так называемых «текущих редакций» нормативных актов, которые с учетом внесения изменений в нормативные акты составляются неофициально и могут быть основой для текущей юридической деятельности. Считают также, что они являются «инкорпорированными» текстами и служат исходным материалом для официального «переиздания» нормативных актов

26

и подготовки систематических собраний законодательства. Очевидно, что электронный Свод законов Российской

Федерации может быть собранием законодательства, составляемым по предметному признаку и консолидированным с учетом текущей редакции законов на определенную дату.

Главными целями правовой информатизации являются:

-информационно-правовое обеспечение внутренней деятельности органов государства;

-информационно-правовое обеспечение внешних по отношению к государственным органам субъектов, в том числе физических лиц;

-сохранение и структурирование информационного правового поля.

Для достижения указанных целей необходимо решение следующих задач:

-разработка основ государственной политики в области формирования и использования информационно-правовых ресурсов;

-развитие индустрии правовой информатизации;

-координация работ по формированию и использованию информационных ресурсов Российской Федерации;

-обеспечение использования общей коммуникационной среды, единого комплекса взаимосвязанных информационных технологий по ведению эталонных банков правовой информации и других необходимых компонентов инфраструктуры правовой информатизации, а также поддержка развития сферы правовых информационных услуг в условиях рынка;

-организация и финансирование работ по информатизации правовой сферы;

-обеспечение информационной безопасности, права на информацию;

-обеспечение сертификации и лицензирования информационных ресурсов и услуг в правовой сфере;

-обеспечение обмена банками правовой информации различных уровней в едином информационно-правовом про-

27

странстве;

-создание научно-технической продукции правовой информатизации на основе новейших информационных технологий;

-организация и осуществление международного сотрудничества в области формирования и использования правовых информационных ресурсов;

-подготовка нормативных актов и нормативно-техничес- кой документации в области правовой информатизации.

Информатизация правовой сферы осуществляется путем создания эталонной географически децентрализованной правовой базы, используемой в общенациональном информационном пространстве. Вся совокупность взаимосвязанных подсистем правовой информации, реализованных в виде территориально распределенной сети стационарных и тиражируемых банков нормативных актов всех видов, иной правовой и социальной информации, образует Российскую автоматизированную систему информационно-правового обеспечения правотворческой и правореализационной деятельности, правового образования и воспитания.

Очевидно, что подобная глобальная система может строиться только как многоуровневая, начиная от общей гетерогенной сети телекоммуникации высших органов государственной власти и управления, объединяющей локальные сети эталонных банков правовой информации, и заканчивая региональными сетями, связанными с базовыми региональными центрами, с учетом возможной эволюции как отдельных компонентов, так и системы в целом с обязательным согласованием интересов всех уровней.

Органы государственной власти и управления, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший арбитражный суд РФ формируют и актуализируют эталонные банки только тех правовых актов, которые принимают сами (под эталонным банком понимается совокупность эталонных электронных копий правовых актов), и передают копии этих банков и изменений к ним в центральный и региональные узлы

28

системы правовой информации.

Узел системы правовой информации — это субъект права, имеющий лицензию и распространяющий или обеспечивающий доступ к сертифицированной правовой информации.

Работу по организации интегральных банков нормативных актов, формируемых из копий эталонных банков, а также по обеспечению к ним оперативного доступа пользователей других уровней системы целесообразно возложить на центральный узел системы правовой информации, функции которого в соответствии с распоряжением Президента РФ от 24.09.1992 № 536-рп «О мерах по созданию системы правовой информации»17 выполняет НТЦ «Система».

Основной объем работ по обеспечению правовой информацией широкого круга потребителей должны будут выполнять региональные узлы правовой информации. В их функции входит:

-получение копий эталонных банков нормативных актов и их изменений, организация и ведение копий банков;

-организация, накопление, хранение и ведение актов местных органов власти и управления данного региона;

-организация и осуществление поиска информации по запросам пользователей в локальном и удаленном режимах;

-организация и проведение работ по правовой информатизации региона;

-консультативная помощь потребителям региона по правовым вопросам.

Система должна быть открыта для включения новых (как центральных, так и региональных) узлов.

Для всех узлов системы должна быть разработана унифицированная комплексная технология обработки правовой информации, включающая в себя ввод и предварительную обработку (формальный и логический контроль) данных, их семантическую и лингвистическую обработку, хранение, восстановление и дублирование информации, и, наконец, опера-

17 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 13. Ст. 1057.

29

тивное предоставление информации потребителям.

В связи с этим позиция ФСО России заключается в том, что на ближайшее десятилетие мы ставим перед собой задачу по развитию ГСПИ. Именно так сформулировано мероприятие в распоряжении Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р «О государственной программе Российской Федерации “Информационное общество (2011–2020 годы)”»18. Исполнителем мероприятия, как уже отмечалось, определена ФСО России.

На наш взгляд, ГСПИ будет состоять из набора функциональных подсистем, каждая из которых будет представлять собой сложную самостоятельную систему, функционирующую по единым нормативно-организационным и технологическим принципам, а именно — подсистем:

-информационно-правого обеспечения правотворческого процесса органов государственной власти различных уровней;

-официального опубликования правовых актов в электронном виде;

-ведения банков правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления на технологической основе «Законодательство России»;

-хранения правовой информации в электронном виде;

-доступа к официальной правовой информации. Государственная система правовой информации может

быть условно централизованной и иметь два уровня управления:

-федеральный, объединяющий системы правовой информации федеральных органов государственной и исполнительной власти;

-региональный, объединяющий типовые системы правовой информации органов государственной власти субъектов РФ с входящими в каждый субъект органами местного самоуправления.

Для разработки каждой из подсистем есть свои реаль-

18 См.: СЗ РФ. 2010. № 46. Ст. 6026.

30