Концепция правовой информатизации. Учебное пособие

С1996 г. ФАПСИ была развернута активная работа по заключению соглашений об информационно-правовом взаимодействии между ФАПСИ и федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ. В основу соглашений был положен принцип безвозмездного обмена правовой информацией между ФАПСИ и партнерами. При этом ФАПСИ брало на себя обязательства по безвозмездному информационно-правовому обеспечению деятельности государственных органов. В числе первых такие соглашения были заключены с Минобороны России, ФПС России, Главной военной прокуратурой, Генеральной прокуратурой РФ.

С1997 г. НТЦ «Система» в качестве головного исполнителя начал реализацию президентской программы «Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации» в рамках обеспеченного финансирования (около 13,6 % от запланированного). Создание организационных и технических возможностей информационно-правового взаимодействия с региональными узлами правовой информации и субъектами РФ включало реализацию проектов по созданию и развитию центрального узла правовой информации как информационно-коммуникационного ядра общенациональной системы правовой информации. В дальнейшем это позволило приступить к созданию практически во всех субъектах РФ основы единой ГСРПА с использованием системы передачи данных «Атлас».

По образу и подобию президентской программы в субъектах РФ были приняты в ряде регионов собственные программы правовой информатизации. Непременными участниками реализации этих программ были территориальные органы ФАПСИ, которым отводилась головная роль.

В 1998 г. был получен первый опыт использования ГСРПА для организации и проведения широких обсуждений наиболее значимых для страны и общества законопроектов. Совместно с профильными комитетами и аппаратами Госу-

11

дарственной Думы успешно было проведено обсуждение проекта НК. Несколько позже по аналогичной схеме будет организовано обсуждение проектов Лесного5 и Водного кодексов Российской Федерации6.

Указом Президента РФ от 10.01.2000 № 24 была утверждена новая редакция Концепции национальной безопасности Российской Федерации7. Среди национальных интересов во внутриполитической сфере были определены интересы в сохранении стабильности конституционного строя, институтов государственной власти, единства правового пространства и правопорядка.

Концепция правовой информатизации России и головная роль ФАПСИ в ее реализации полностью оказались соответствующими национальным интересам государства в области безопасности.

К этому времени помимо государственного сектора правовой информатизации эффективно работали коммерческие организации, оказывающие информационно-правовые услуги, в первую очередь, «Гарант», «КонсультантПлюс», «Кодекс».

В государственном секторе правовой информатизации четко обозначилось неоспоримое лидерство ФАПСИ. Ин- формационно-правовые системы ФАПСИ несколько уступали по сервисным возможности коммерческим системам, но за счет безвозмездности предоставления и надежности имели свое достойное место в органах государственной власти

идругих государственных организациях.

В2002 г. ФАПСИ была создана новая информационноправовая система «Законодательство России» и как электронное периодическое издание «Эталонный банк правовой информации “Законодательство России”» прошла государственную регистрацию в Федеральном агентстве по печати

5См.: СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.

6См.: Там же. № 23. Ст. 2381.

7См.: Там же. 2000. № 2. Ст. 170.

12

имассовым коммуникациям, заменив собой достаточно долго

иуспешно поработавший «Банк правовых актов».

С1 июля 2003 г. функции и задачи ФАПСИ в части правовой информатизации России были переданы созданной Службе специальной связи и информации при ФСО России.

В августе 2004 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 07.08.2004 № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны

о ФСО России, в соответствии с которым в качестве одной из основных задач ФСО России определено осуществление государственной политики в области правовой информатизации России и координации работ, производимых в этой сфере.

Указом Президента РФ от 22.03.2005 № 329 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации»9 были внесены изменения в правовые акты Президента РФ по вопросам правовой информатизации России, головная роль в реализации работ по правовой информатизации была возложена на ФСО России.

Можно констатировать, что к настоящему времени завершен условный первый этап работ по правовой информатизации России, начатый ФАПСИ в 1994 г. с «нулевого цикла». Создание ГСРПА на практике реализовало основные теоретические положения Концепции правовой информатизации России, что позволяет в настоящее время реально приступить к дальнейшему решению задач, определенных в данном документе.

В последнее время все чаще привлекает к себе внимание вопрос о необходимости создания Свода законов Российской Федерации. Общая систематизация российского законодательства была одной из первоочередных задач в связи с правовыми реформами и распространением информационных технологий в 90-е гг. XX в. Некоторое ослабление вни-

8 См.: СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3314. 9 См.: Там же. 2005. № 13. Ст. 1137.

13

мания на практике к Своду законов Российской Федерации в конце прошлого — начале нынешнего века сопровождалось, тем не менее, широким изучением проблем систематизации законодательства. С учетом опыта 90-х гг., новых исследований и на основе новейших информационных технологий, а также накопленной в электронной среде правовой информации могут быть определены перспективы правовой информатизации Российской Федерации в целом, и формирование Свода законов Российской Федерации в электронном виде в частности.

Необходимость начать подготовку к составлению и изданию Свода законов Российской Федерации, официального систематизированного полного собрания действующих нормативных актов РФ, была признана в 1995 г. в целях реализации положений ст. 15 Конституции, упорядочения законодательства, обеспечения его стабильности, укрепления конституционной законности.

На первом этапе подготовки к изданию Свода законов Российской Федерации Государственно-правовому управлению Президента РФ и Минюсту России необходимо было осуществить инвентаризацию всех действующих, формально не отмененных федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, нормативных постановлений Правительства РФ, иных нормативных актов, а также нормативных актов СССР, продолжавших действовать на территории РФ.

Научным организациям, в частности Институту государства и права Российской академии наук, Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, юридическому факультету Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, Московской юридической академии, иным научно-исследовательским и образовательным учреждениям юридического профиля предлагалось представить рекомендации по принципам формирования и структуре Свода законов Российской Федерации. На Институт государства и права Российской академии наук и Институт законодатель-

14

ства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ возлагалось научное обеспечение работ по подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации и организация рабочих групп для анализа актов законодательства, намечаемых

квключению в Свод законов Российской Федерации, с привлечением ученых-юристов и специалистов-практиков из других учреждений и организаций. Была образована временная комиссия по подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации в качестве рабочего органа при Президенте РФ.

В1998 г. в целях реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию от 17.02.1998 «Общими силами —

кподъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)»10 и повышения эффективности работы, связанной сформированием Свода законов Российской Федерации, был принят ряд указов Президента РФ, в соответствии с которыми было предписано приступить к систематизации действующего законодательства в целях включения нормативных актов в Свод законов. Были определены координирующие функции Минюста России и Государственно-правового управления Президента РФ, даны поручения министерствам и ведомствам, а также рекомендации высшим органам судебной власти и прокуратуры.

Однако в конце 90-х гг. на Свод законов уже стали смотреть как на слишком простую систематизацию, полагая, что более актуальной является кодификация отдельных отраслей права. Действительно, вопрос отраслевой и межотраслевой кодификации законодательства в связи с обновлением законодательства и возникновением новых областей правового и государственного регулирования был чрезвычайно актуальным в прошедшее десятилетие. Кроме того, в юридической практике широко распространились информационные справочно-правовые системы, сопровождавшиеся накоплением большого количества нормативной информации в элек-

10 См.: РГ. 1998. 24 февр.

15

тронных носителях и широкими научными исследованиями. В связи с этим внимание к вопросу о Своде законов Российской Федерации несколько ослабло. Переиздание фундаментальных трудов конца 90-х гг., затрагивающих данный вопрос, не свидетельствует однозначно о таких работах сегодня. Поэтому предложения по созданию Свода законов Российской Федерации и использованию компьютерных технологий в решении указанной задачи требуют дополнительных пояснений и обоснований.

Прежде всего следует признать, что достижения в области правовой информатизации Российской Федерации не только не исключают необходимость общей систематизации российского законодательства, а, наоборот, предполагают работу над его Сводом законов. В настоящее время в электронной среде (в российском сегменте сети Интернет и на электронных носителях) собраны практически весь массив действующего законодательства и большое количество другой правовой информации (правоприменительных актов, комментариев и других справочных материалов, учебной и научной литературы). Доступ к этому массиву электронных документов обеспечивают крупнейшие публичные порталы: Официальный интернет-портал правовой информации с информаци- онно-правовой системой «Законодательство России» ФСО России, Программный комплекс «Эталон Плюс» Научного центра правовой информации при Минюсте России, а также негосударственные порталы: «Гарант-Сервис», «КонсультантПлюс», «Информационная компания “Кодекс”» и др.

В связи с огромным количеством электронной правовой информации встают вопросы о достоверности и полноте, а значит, и интеграции и систематизации этих информационных ресурсов. Ситуация с правовой информатизацией Российской Федерации вполне сравнима с положением дел в области законодательства во времена М. М. Сперанского. Тогда первым этапом на пути подготовки Свода законов Российской Империи стало создание Полного Собрания законов

16

Российской империи, особенностью которого было включение более 30 тыс. нормативных актов, расположенных в хронологическом порядке, начиная с Соборного уложения 1649 г. и заканчивая Манифестом от 14 декабря 1825 г., вне зависимости от их юридического статуса.

С 90-х гг. в России издается СЗ РФ, которое является официальным периодическим изданием. В нем в хронологическом порядке и по соответствующим разделам публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Совета Федерации, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции и о соответствии Конституции законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов (ст. 7 Федерального закона от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»11).

Публикуемые в СЗ РФ акты помещаются в статьях, имеющих соответствующие порядковые номера. Приложения к актам помещаются в тех же статьях, что и сами акты. При публикации федерального конституционного закона и федерального закона указываются наименование закона; даты его принятия Государственной Думой и одобрения Советом Федерации; должностное лицо, его подписавшее; место и дата его подписания; регистрационный номер. При публикации постановления палаты Федерального Собрания указываются его наименование, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его принятия, регистрационный номер. При публикации иного акта палаты Совета Федерации указываются его наименование, место и дата его принятия, регистрационный номер. Федеральный конституционный закон, федеральный

11 См.: РГ. 1994. 15 июня.

17

закон, акт палаты Совета Федерации, в которые были внесены изменения или дополнения, могут быть повторно официально опубликованы в полном объеме. Собрание законодательства издается и распространяется не только в бумажном, но и в электронном виде. Электронная версия периодических изданий позволяет знакомиться с соответствующими нормативными актами, которые расположены в хронологическом порядке. При этом возможна сортировка документов по убыванию и возрастанию даты, а также по номеру, наименованию, виду документа, установлению связей с другими документами. Кроме того, предусмотрены дополнительные возможности работы с документами (поиск по тексту, экспорт в файл, создание закладок, печать и т. д.). Тем не менее, даже электронная версия СЗ РФ не позволяет увидеть полную картину российского законодательства, так как оно издается один раз в неделю, а нормативные акты не консолидированы с учетом их изменений и дополнений.

Однако в настоящее время более удобными для оперативной работы с нормативными актами оказываются не машиночитаемые издания официальных текстов нормативных актов, а информационно-правовые системы. Информационные ресурсы этих систем составляют более полную базу данных. Они быстрее обновляются и пополняются.

Сегодня, когда реально происходит переход от простейших компьютерных способов обработки и хранения нормативных данных к автоматизированному вводу данных, к онлайновым и сетевым технологиям, важно учитывать эти изменения в подходах к правовой информатизации Российской Федерации. Еще в конце последнего десятилетия утверждали, что «к сожалению, никакой компьютер не даст возможности ознакомиться с этим огромным количеством законов простым смертным. Это физически невозможно, не говоря уж о том, что не каждый человек имеет доступ у нас в стране к компьютерам». Сегодня обсуждается уже не «доступ к компьютерам», а вопросы доступа к сети Интернет

18

ииспользование компьютера не только как средства оперативной редакторской работы или распечатывания текстов, но

икак инструмента автоматизированного учета и поиска правовых документов.

Сучетом предыдущего опыта правовой информатизации Российской Федерации и систематизации законодательства в их взаимосвязи на основе новейших информационных технологий должен быть осуществлен переход к автоматизированной систематизации правовых актов. С этой стороны следует подходить к решению вопроса об активизации работы над подготовкой Свода законов Российской Федерации. Еще в первой половине 90-х гг. прошлого столетия правовую информатизацию Российской Федерации на государственном уровне справедливо стали рассматривать в качестве необходимого средства обеспечения важнейших направлений формирования и функционирования российской государственности и развития полноценного гражданского общества. В начале 90-х гг. в качестве меры по созданию общенациональной системы правовой информации на Государственно-правовое управление Президента РФ и ФАПСИ были возложены обязанности по созданию и ведению «эталонного банка данных правовой информации», необходимого для формирования концепции правовой политики, программ законопроектных работ и правового обеспечения осуществляемых в Российской Федерации реформ.

В целях унификации формирования эталонных банков данных правовой информации в 1993 г. Указом Президента РФ

от 16.12.1993 № 2171 был утвержден Общеправовой классификатор отраслей законодательства12. В 2000 г. «в целях унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения автоматизированного обмена правовой информацией между федеральными органами государственной власти, ор-

ганами государственной власти субъектов Российской

12 См.: СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 119.

19

Федерации, органами прокуратуры Российской Федерации и органами местного самоуправления» был одобрен новый классификатор правовых актов. Федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам прокуратуры РФ и органам местного самоуправления рекомендовано использовать классификатор правовых актов при формировании банков данных правовой информации и при автоматизированном обмене правовой информацией. По мнению авторов проекта, разработанная система классификации правовых актов учитывала современное состояние законодательства и перспективы его развития, была пригодна для реализации как в компьютерных системах, так и на бумажных носителях, важна для будущей работы по созданию Свода законов Российской Федерации. С этой целью схема предметного классификатора была согласована со схемой Свода законов Российской Федерации.

Дальнейшая работа по правовой информатизации Российской Федерации и автоматизированной систематизации законодательства предполагает совершенствование их нормативного обеспечения. Во-первых, на основе программных документов по развитию информационного общества должны быть обновлены программные акты по правовой информатизации. Во-вторых, следует учитывать новейшее законодательство об информации. В-третьих, необходимо определить юридический статус нормативной информации, распространяемой в электронном виде.

и электронного правительства, служат основой для обновления программы правовой информатизации Российской Федерации. Концепция правовой информатизации России была принята впервые в 1993 г. в целях формирования нормативной базы правовой информатизации и обеспечения ускорения создания региональных центров правовой информации и организации эталонного банка данных правовой информации,

20