История государства и права России. В 3 частях. Ч.3. Учебное пособие

стью политического процесса в этот период стала «путаница компетенций», а затем и «война законов».

За 1990-1992 гг. Съезд внес около 300 изменений в действующую Конституцию, пытаясь законодательно ограничить сферу деятельности исполнительной власти. Наконец, в конце 1992 г. между ветвями власти был достигнут компромисс: Ельцин отправляет в отставку правительство Гайдара, а Съезд соглашается на референдум по поводу принятия новой Конституции

вапреле 1993 г. Президент соглашение выполнил, Съезд – нет.

Вмарте 1993 года VIII Съезд народных депутатов внес поправки в Конституцию, направленные на подчинение Правительства РФ Съезду и Верховному Совету. Ельцин в обращении к гражданам России оценил происходящее как антиконституционный переворот и объявил об особом по-

рядке управления страной, т.е. фактическом введении президентской республики, что, однако, так и осталось угрозой.

Ответной мерой другой стороны стал созыв внеочередного IX Съезда народных депутатов, на котором был поставлен вопрос об импичменте Президенту. Для его досрочной отставки не хватило 5% от необходимого числа голосов. В апреле 1993 г. на территории России был проведен всенародный референдум по вопросу, в частности, и о доверии Президенту и его политике. 59% опрошенных высказали ему свое доверие; таким образом, президентская сторона одержала временную победу.

Виюне 1993 г. было созвано Конституционное совещание по выработке согласованного обеими ветвями власти текста новой Конституции. В ходе его работы стало ясно, что президентский вариант и парламентский вариант согласовать невозможно, и через несколько дней Верховный Совет отказался от сотрудничества. В итоге в сентябре Ельцин издал противоречащий Конституции РСФСР 1978 г. Указ о роспуске и Съезда народных депутатов,

иВерховного Совета, а также о проведении в декабре 1993 года выборов депутатов нового представительного органа – Государственной Думы – и проведении всенародного референдума по президентскому проекту Конституции РФ.

Вответ Верховный Совет и срочно созванный внеочередной Съезд народных депутатов при поддержке Конституционного суда объявили об отрешении от должности Президента, нарушившего действующую Конституцию и т.о. совершившего государственный переворот. Переговоры между Президентом и Съездом зашли в тупик. Была установлена блокада Белого дома. 3-4 октября в Москве начались массовые беспорядки. Сторонниками Съезда и ВС было захвачено здание московской мэрии, сделана попытка взять штурмом телецентр в Останкино. Для подавления мятежа в Москву были стянуты войска, введено военное положение, 4 октября здание Верховного Совета было подвергнуто обстрелу из танковых орудий. Осажденные были арестованы, двоевластие закончилось.

61

Через полгода основными политическими силами был подписан Договор об общественном согласии.

9.2. Становление новой системы органов государственной власти Российской Федерации

В итоге переходного периода и победы президентской ветви власти существовавшая 75 лет власть Советов была ликвидирована. Были восстановлены государственные символы России – герб и флаг, существовавшие до революций 1917 г., принят новый гимн. Центральная исполнительная власть усилила свои позиции.

Важное значение для страны имело принятие в декабре 1993 г. на всенародном референдуме новой Конституции России. В нем приняли участие 55% граждан России, имевших право голоса, 58% из них проголосовали за Основной закон. Принятие Конституции РФ завершило процесс оформления новой российской государственности. В состав Российской Федерации в виде ее субъектов вошли национально- и административно-территориальные образования 6 видов: республики, автономные области и округа, края, области и города федерального значения.

В соответствии с Основным законом, в России введена республиканская форма правления; высшая власть в стране принадлежит выборным органам – Президенту и парламенту (Федеральному Собранию). Формально РФ относится к смешанным республикам, но фактически является президентской. Государственную власть в России осуществляют федеральные органы власти и органы власти субъектов РФ; она осуществляется также на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Президент РФ занимает ведущее положение в системе государственных органов. Согласно Конституции РФ, он является главой государства. Президент назначает с согласия Государственной Думы главу Правительства, назначает судей федеральных судов (кроме высших), формирует Совет Безопасности РФ, назначает высшее командование Вооруженных Сил, подписывает и обнародует федеральные законы и т.д.

Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Высшую исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство России. В состав органов исполнительной власти входят федеральные министерства, агентства и службы. Высшими судебными органами являются Конституционный и Верховный суды России.

Выборы Президента 1996 г. стали серьезным испытанием для новой политической конструкции государства. Утративший прежнюю общественную поддержку, Ельцин в глазах новой политической элиты все еще оставался символом необратимости реформ. Впервые консолидировано в его поддержку выступил сформировавшийся и проникший во власть крупный российский бизнес (олигархия). На выборах Ельцин набрал во втором туре 54% голосов, опередив представителя КПРФ консерватора Зюганова.

62

С 1992 по 1998 гг. главой российского Правительства оставался Черномырдин, в дальнейшем в итоге «правительственной чехарды» за 2 года было заменено 4 председателя Правительства. С 1995 г. Россия вступила в фазу депрессии. В августе 1998 г. последовало заявление правительства об отказе выполнять обязательства по государственным кредитам (дефолт). Последствием этого решения стал экономический кризис: катастрофический обвал рубля (с 6 до 21 руб./$ за полгода), вспышка инфляции, крах банковской системы.

Серьезной проблемой оставалось отсутствие поддержки Президента со стороны Думы, большинство в которой все еще принадлежало консервативным силам (во главе с коммунистами). Парламент даже «аннулировал» ратификацию Беловежских соглашений о роспуске СССР как юридически несостоятельных и политически вредных.

Популярность Ельцина в стране значительно уменьшилась. В августе 1999 г. Президент предложил Думе утвердить нового Председателя Правительства – руководителя ФСБ Путина. Последний сумел организовать вытеснение боевиков из Дагестана, боевые действия по уничтожению международных бандформирований успешно развивались на территории Чечни.

В середине декабря 1999 г. прошли очередные, 3-и выборы в Государственную Думу РФ, на которых КПРФ впервые оказалась в относительном меньшинстве, а по их итогам двум про-правительственным партиям удалось объединиться в «Единую Россию». Закончился длительный период противостояния ветвей власти в новой России.

Уже 31 декабря 1999 г. Ельцин объявил о досрочном уходе с высшего государственного поста. Таким образом, первый всенародно избранный глава Российского государства стал первым за ее 1000-летнюю историю, добровольно ушедшим с этой должности. Исполняющим обязанности Президента, согласно Конституции, стал Путин, а в марте 2000 г. уже в первом туре голосования он был официально избран на эту должность. Такого молодого руководителя в нашей стране не было со времен Ленина.

9.3. Укрепление роли государства в современной России Первоочередной задачей нового Президента и его команды стало

предотвращение распада Российской Федерации. С этой целью, в первую очередь, была в кратчайшие сроки завершена активная фаза второй чеченской войны. В течение 2000 г. путем либо переговоров, либо проведения арестов Президент добился удаления от центральной власти группы олигархов и ликвидации сложившейся с середины 1990-х гг. олигархической формы правления в России.

Новое руководство страны определило для себя следующие приорите-

ты:

- в области государственного управления – укрепление исполнительной вертикали;

63

-в экономической области – углубление либеральных экономических реформ;

-во внешнеполитической области – возвращение позиций великой державы.

В начале 2000 г. Указом Путина страна была разделена на федеральные округа с введением в них постов полномочных представителей Президента. Сначала округов было 7, с 2010 г. – 8: из Южного выделен СевероКавказский (в 2014-2016 гг. в связи с приобретением Крыма их было 9). Еще одним направлением стало укрупнение субъектов федерации путем слияния национально-территориальных образований с соседними областями или краями. В результате количество субъектов федерации сократилось с 89 до 83 (и лишь в 2014 г. – в связи с вхождением в состав РФ двух новых – увеличилось до 85).

Таким образом федеральный центр стремился свести к минимуму влияние региональных элит. В 2002 г. был учрежден Государственный совет, наделенный консультативными полномочиями при Президенте РФ. В него вошли главы субъектов России, выведенные при этом из состава Совета Федерации – верхней палаты парламента – и лишенные, таким образом, законодательных полномочий.

Путем изменений в избирательном законодательстве правительство постаралось укрепить монопольное положение «партии власти». В результате выборов 2003 г. в Государственной Думе впервые сложилось устойчивое пропрезидентское большинство: «путинская» «Единая Россия» получила по партийным спискам 37% – относительное большинство – голосов.

Началось проведение ряда реформ в области государственного управления: законодательная (веден в действие ряд основополагающих законов – кодексов: Гражданский, Уголовный, Семейный, Бюджетный, Таможенный, Жилищный, Трудовой и др.), судебная, административная и др. Не все они удались. В 2006 г. самой главной проблемой страны была, наконец, названа демографическая.

В экономической области в период «нулевых» наметились позитивные перемены. Почти все десятилетие бюджет был профицитным. В связи с этим возникли условия для досрочной выплаты внешнего долга и создания Стабилизационного фонда страны (ок. 1 трлн. руб.). В 2008-2009 гг. разразился мировой финансово-экономический кризис, затронувший и Россию.

В 2008 г. новым Президентом РФ стал поддержанный Путиным и бывший при нем председателем Правительства Медведев. Путин, в свою очередь, на 4 года занял пост «премьер-министра». При Медведеве были выдвинуты некоторые инициативы в области совершенствования государственного аппарата и государственного управления: принят пакет антикоррупционных законов, при помощи новых электронных технологий была повышена прозрачность работы чиновников, милиция заменена на полицию и

64

т.д. Были продлены сроки полномочий Президента (с 4 до 6 лет) и Государственной Думы (с 4 до 5 лет).

Среди знаковых внешнеполитических событий этого периода – «пятидневная война»: силовая операция по принуждению напавшей на российских миротворцев Грузии к миру и последовавшее за ней признание Россией независимости ее автономных областей – Южной Осетии и Абхазии. Следующим шагом по возвращению себе Россией статуса великой державы стало ее участие в 2015 г. в военном конфликте на Ближнем Востоке (Сирия).

Вусловиях возвращения Путина на пост Президента РФ избирательная кампания 2011-2012 гг. ознаменовалась масштабными акциями протеста либеральной оппозиции, проходившими под лозунгом «За честные выборы». Тем не менее, на парламентских выборах 2011 г., по официальным данным, «Единая Россия» набрала около 50% голосов, что позволило ей сохранить контроль над Государственной Думой (в 2016 г. доля партии «ЕдРо» составила уже 76%).

Победителем президентской кампании 2012 г. стал Путин, заручившийся поддержкой 63% избирателей. С тех пор его рейтинг находится около 70-80%. На выборах 2018 г. он набрал уже 77% голосов.

В2014 г. в связи с присоединением Крыма против нашей страны рядом развитых западных стран были ведены экономические и политические санкции, усугубленные резкими колебаниями цен на основные источники дохода страны – углеводородные энергоносители (нефть и газ). Поэтому главной задачей российской экономики остается ее перевод с сырьевого на инновационный путь развития.

Таким образом, во втором десятилетии XXI века Россия столкнулась с теми же проблемами, которые СССР безуспешно пытался решить в 1970-80-

егоды: преодоление технологической отсталости, создание диверсифицированной экономики, развитие человеческого капитала. Ситуация мирового кризиса требует от нашей элиты «смены вех»: пришло время отказаться от прежних либерально-монетаристских иллюзий и в корне изменить экономическую стратегию.

9.4. Государственное устройство Российской Федерации

Вконце 1991 – начале 1992 года в России происходила ликвидация сохранившихся общесоюзных органов власти и управления. Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика получила название Российская Федерация – Россия.

Принятие в 1993 г. Конституции РФ способствовало приостановлению процесса суверенизации некоторых регионов страны. Согласно Конституции, в состав Российской Федерации вошли 89 субъектов: республики, края, области, города федерального значения, автономные округа и автономная область. С 2005 г. начался процесс объединения некоторых субъектов Федерации, в результате которого к началу 2014 г. их количество сократилось до

65

83. Однако в связи с тем, что в марте 2014 г. в Крыму состоялся референдум, на котором абсолютное большинство его населения высказалось за вхождение в состав России, число субъектов увеличилось до 85.

Конституция Российской Федерации (ст.1) характеризует страну как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Кроме того, ст. 7 Конституции определяет, что: «Российская Федерация – социальное государство». Ст. 14 основного закона гласит: «Российская Федерация – светское государство».

В Конституции РФ 1993 г. закреплялась следующая система органов государственной власти: 1) Президент Российской Федерации; 2) Федеральное Собрание Российской Федерации, состоящее из двух палат – Государственной Думы и Совета Федерации; 3) Правительство Российской Федерации и система подчиненных ему федеральных органов исполнительной власти; 4) органы государственной власти республик и других субъектов Федерации; 5) система судов, осуществляющих правосудие в Российской Федерации; 6) прокуратура Российской Федерации.

Президент Российской Федерации объявляется Конституцией РФ главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с Конституцией он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, а также обеспечивает функционирование и взаимодействие органов государственной власти. К его ведению отнесены и вопросы определения основных направлений внутренней и внешней политики государства.

Президент РФ сочетает два качества: органа государства (президентство федеративной республики) и высшего должностного лица. Как орган государства, Президент РФ, например, подписывает или отклоняет законы, распускает при определенных условиях Государственную Думу, назначает судей, осуществляет помилование. В качестве высшего должностного лица он председательствует на заседаниях Совета Безопасности, является Верховным главнокомандующим и т.д.

Для выполнения функций Президента Российской Федерации при нем существует множество различных структур: Администрация Президента РФ, Совет Безопасности, Государственный Совет, различные совещательные органы, полномочные представители. Непосредственно Президенту подчинены «силовые» министры (обороны, внутренних дел и др.), а также некоторые другие министры (иностранных дел, юстиции и др.), руководители иных ведомств (например, ФСБ), он руководит их деятельностью.

Российский парламент – Федеральное Собрание – является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Он выполняет в системе государственного управления особые функции, причем, осуществляя их, он может действовать в совокупности обеих палат (например,

66

принятие государственного бюджета) или в качестве одной палаты. Парламент РФ осуществляет следующие функции.

Во-первых, парламент выполняет функцию представительства всего народа, это орган,выражающий его суверенитет. Во-вторых, парламент выполняет законодательную функцию.Только он принимает законы: федеральные законы, федеральные конституционные законы и законы о поправках к Конституции РФ. Палаты по отдельности принимают подзаконные акты.

В-третьих, Федеральное Собрание, его палаты путем принятия законов и другими способами участвует в верховном руководстведелами государства. ФС является одним из высших органов государственной власти в России.

В-четвертых, Федеральное Собрание или та или иная его палата формируют или участвуют в формировании, роспуске, освобождении или отрешении от должности других высших органов, должностных лиц РФ и субъектов РФ. Парламент (в частности, Государственная Дума) дает (или не дает) согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, Совет Федерации назначает членов Конституционного и Верховного Судов РФ

Впервую из палат – Государственную Думу – входят 450 депутатов, избираемых гражданами России по одномандатным округам по мажоритарной системе (225 чел.) и по единому федеральному округу (по партийным спискам) по пропорциональной системе (еще 225 чел.), сроком на 5 лет.

ВСовет Федерации входят по два представителя от каждого из 85 субъектов Российской Федерации (по одному от законодательного (представительного) и от исполнительного органов государственной власти субъекта РФ) и представители, назначаемые Президентом РФ, число которых составляет не более 10% от числа членов Совета Федерации.

Правительство РФ, управляя страной, осуществляет следующие функции. Во-первых, Правительство действует как высший орган исполнительной власти, ему подчинены другие центральные федеральные исполнительные органы государственной власти. Во-вторых, Правительство РФ обеспечивает координацию и единство деятельности органов исполнительной власти. В-третьих, Правительство РФ осуществляет непосредственную управленческую деятельность на территории всей страны. Оно вправе принимать постановления общего характера и распоряжения, обязательные для физических и юридических лиц.

Правительство РФ – коллегиальный орган, куда входит более трех десятков человек.Председатель Правительства назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Состав Правительства: Председатель, его заместители (вице-премьеры) и федеральные министры.

Наряду с федеральными министерствами есть также другие центральные органы государственного управления; их обобщенно называют ведом-

67

ствами. Сейчас это: федеральные службы (например, Федеральная служба безопасности) и федеральные агентства (Федеральное архивное агентство), но могут быть и другие: государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные надзоры, главные управления и т.п.

Закон устанавливает, что систему органов государственной власти субъекта РФ составляют:

1)законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта;

2)высший исполнительный орган государственной власти субъекта;

3)иные органы (например, конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ).

Конституция РФ регулирует вопросы, связанные с определением статуса, порядка избрания, полномочий и сферы компетенции органов местного самоуправления. В соответствии с Конституцией к ведению органов местного самоуправления относятся следующие полномочия: самостоятельное управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; обеспечение охраны общественного порядка; решение всех вопросов, имеющих местное значение. В России функционирует около 20 тысяч муниципальных образований, на которых организовано местное самоуправление.

Итак, главной тенденцией в государственном управлении начала XXI стала централизация, дальнейшее укрепление исполнительной вертикали при формальном сохранении демократических норм и институтов. В течение последних двух десятилетий этот курс поддерживался большинством (70-80%) населения страны. В настоящее время в стране фактически продолжает формироваться политический режим авторитарной власти. Россия входит в период политической стабильности в области государственного управления.

9.5. Судебная реформа в Российской Федерации В соответствии с Конституцией РФ и «Концепцией судебной реформы

вРоссийской Федерации» был принят комплекс правовых актов, направленных на совершенствование судебной системы страны и повышение статуса судей. Прежде всего, это важнейшие законы: «О Конституционном Суде Российской Федерации» 1994 г., «Об арбитражных судах в Российской Федерации» 1995 г., «О статусе судей Российской Федерации» (в редакции 1995 г.), «О мировых судах в Российской Федерации» 1998 г. В 1996 г. Президент РФ утвердил федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», в 1999 г. – «О военных судах Российской Федерации», в 2002 г. – «О третейских судах в Российской Федерации» и «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации».

Судебная система России включает два вида судебных органов: федеральные суды и суды субъектов Российской Федерации.

68

К федеральным судам относятся: 1) Конституционный Суд Российской Федерации; 2) Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; 3) федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов.

Всистему судов субъектов Российской Федерации входят: 1) конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации; 2) мировые судьи, относящиеся к судам общей юрисдикции субъектов Российской Федерации.

Вкомпетенции Конституционного Суда Российской Федерации, созданного еще в 1991 г., относятся: конституционный контроль, направленный на охрану суверенитета народов России; защита конституционного строя государства, основных прав и свобод человека и гражданина; обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей ее территории.

Верховный Суд РФ является вышестоящей инстанцией по отношению

кверховным судам республик, краевым (областным) судам, судам городов федерального значения, судам автономных округов и автономной области, военным судам округов (флотов), федеральным арбитражным судам округов. Следует отметить, что в 2014 г. Высший Арбитражный Суд РФ был объединен с Верховным Судом РФ, а вся система арбитражных судов была передана в его непосредственное подчинение. Рассмотрению судебных коллегий Верховного Суда РФ подлежат дела по первой и второй (кассационной) инстанциям, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.

Суды субъектов Российской Федерации – краевые, областные, городские суды федерального значения, суды автономной области и автономных округов и верховные суды республик – относятся к среднему звену системы судов общей юрисдикции. Они имеют равные полномочия и одинаковую структуру. Суды субъектов РФ, являясь вторым звеном судебной системы общих судов, осуществляют надзор за судебной деятельностью районных судов, рассматривая вынесенные ими решения в кассационном и надзорном порядке, включая и повторное рассмотрение дел по вновь открывшимся обстоятельствам. Кроме того, они имеют право рассматривать дела, отнесенные к их подсудности, в качестве суда первой инстанции.

Основное звено судебной системы РФ общей юрисдикции составляют районные суды, рассматривающие в пределах своей компетенции дела в качестве суда первой инстанции. Они являются второй инстанцией в отноше-

69

нии мировых судей, функционирующих на территории соответствующего судебного района.

Введение суда присяжных заседателей относится к важным демократическим завоеваниям современной России в области судоустройства. В целом оно доказало свою жизненную необходимость, сыграло положительную роль в деле осуществления правосудия.

В субъектах РФ создаются аналоги Конституционного Суда РФ, действующие, как и он, автономно. При этом в республиках в составе России, в которых приняты конституции, создаются соответствующие конституционные суды, а в остальных субъектах, где основным законом является устав, образуются уставные суды. В настоящее время они созданы не во всех субъектах федерации.

Мировые судьи, начавшие свою деятельность на территории РФ в соответствии с федеральным законом 1998 г., рассматривают в качестве суда первой инстанции мелкие гражданские, административные и уголовные дела. Они обеспечивают максимальную доступность правосудия для населения, и значительно уменьшают нагрузку на районные суды.

Военные суды в Российской Федерации относятся к судам общей юрисдикции и являются федеральными судами. Они осуществляют правосудие в Вооруженных Силах России, в органах и формированиях, где предусматривается военная служба.

Военные суды располагаются по месту дислокации воинских частей и учреждений Вооруженных Сил РФ и подразделяются на окружные (флотские) и гарнизонные военные суды. Допускается образование военных судов и за границей по месту дислокации российских воинских формирований, если это предусмотрено международным договором РФ.

Федеральные арбитражные суды округов действуют в десяти округах в качестве суда кассационной инстанции и по вновь открывшимся обстоятельствам. Они являются вышестоящими судебными инстанциями по отношению к арбитражным судам субъектов РФ, действующим на территории соответствующих судебных округов. Арбитражные суды субъектов РФ рассматривают дела в качестве суда первой и апелляционной инстанции, а также по вновь открывшимся обстоятельствам.

Существуют также и постоянно функционирующие третейские суды. К таковым можно отнести Международный коммерческий арбитражный суд и Морскую арбитражную комиссию при Торгово-промышленной палате РФ. Высшим органом судейского сообщества является Всероссийский съезд судей, который образовывает Совет судей Российской Федерации и Высшую квалификационную коллегию судей Российской Федерации.

Систему прокуратуры трудно отнести к какой-либо из ветвей власти известной триады: законодательной, исполнительной или судебной. Прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систе-

70