Доступ к правосудию и проблемы бесплатной юридической помощи. Монография

Иначе организация была бы нежизнеспособной, не сумела бы привлечь лучшие силы”8.

Выясняя юридическую природу адвокатуры, следует отметить принятие 26 мая

1922 года Всероссийским исполнительным комитетом (ВЦИК) постановления

“Об адвокатуре”. Руководствуясь этим постановлением, говорилось: “Институт защитников в Советской России не является органом государства. Наша адвокатура представляет своеобразную организацию, действующую по особому положению. Контролируемая законным порядком соответствующими органами государственной власти, подобно всяким иным организациям на территории государства, она имеет особую структуру и самостоятельные функции. Адвокат не является чиновником советского государства, он не назначается, а

принимается в среду защитников волею самой организации”9.

Однако, хотя чиновником советского государства адвокат не является,

независимость адвокатуры коммунистам не нужна. На губернские отделы юстиции возложили организацию обвинения, защиты и юридической помощи населению. Затем из народных судей уездов учредили должность уполномоченного губсуда, который руководил работой судей и подсобных органов юстиции, включая коллегии защитников. Позднее при краевых судах действовали краевые коллегии защитников по оказанию юридической помощи населению10.

Как показывает опыт, адвокаты могут осуществлять свой профессиональный долг, когда они объединены в самостоятельную общественную организацию.

Важно и то, что когда защитник и прокурор являются представителями государства, располагают одинаковыми доказательствами, то, вероятно, и их

8Там же.

9Организационная работа и вопросы этики. Под редакцией В.И. Вегер. М., 1924. - С. 16.

10См.: Вышинский А.Я., Ундревич В.С. Курс уголовного процесса. Судопроизводство. М.,

1934. - С. 163, 175, 217.

11

выводы по делу должны быть одинаковыми. При таком положении защитник неминуемо становится помощником прокурора, а приговор – обвинительным11.

В юридической литературе отмечалось, что основное для адвокатуры – участие в судебных процессах, а поэтому она является “учреждением вспомогательно-

судебным”. Между тем юридическая (правовая) природа суда и адвокатуры различна. Хотя значительная часть работы адвоката действительно осуществляется в суде, адвокатура “учреждением вспомогательно-судебным” не становится. Прав был М.П. Шаламов, когда он считал коллегию адвокатов не вспомогательно-судебным учреждением, а “общественной и самоуправляющейся организацией”12. Организация эта в систему государственных органов входить не должна.

По выводу М.А. Чельцова, “юридическая природа нашей адвокатуры определяется тем, что советский адвокат осуществляет функцию государственного представительства прав и законных интересов отдельных граждан, выступающих в качестве подсудимых, истцов и ответчиков в гражданском процессе”13.

Функции адвокатов действительно имеют государственное значение. Однако,

по справедливому замечанию А. Л. Ривлина, это вовсе не означает, что они осуществляют “государственное представительство и при этом не только в уголовном, но и гражданском процессе”14.

11См.: Цыпкин А. Л. Право на защиту в советском уголовном процессе. Саратов, 1959. - С. 36

– 40, 148 – 149; Фойницкий И. Я. Защита в уголовном процессе как служение общественное. СПб., 1885. - С. 58.

12Шаламов М. П. История советской адвокатуры. М., 1939. - С. 3; Он же. СЮ. 1982. № 6. - С.

13Чельцов М. А. Об адвокатской профессии и юридической природе советской адвокатуры // Советское государство и право. 1940. № 7. - С. 14.

14Ривлин А. Л. Организация адвокатуры в СССР. Киев, 1974. - С. 14.

Отстаивая принадлежность коллегий адвокатов к общественным организациям, А. Л. Ривлин включал их в систему судебных органов (Указ. соч. - С. 60). Однако в судебную систему входят суды, а не коллегии адвокатов или иные органы (ВВС СССР. 1980. № 27. -Ст.

245).

Не включалась адвокатура и в “единую систему Министерства юстиции СССР”, которой была посвящена статья 4 Положения о Министерстве юстиции СССР (СП СССР. 1972. № 6. - Ст. 32).

12

Адвокатура не должна становиться “учреждением вспомогательно-судебным” и

потому, что адвокат помогает суду в установлении истины по делу. Оказание этой помощи не изменяет юридической природы адвокатуры как общественной организации и не подтверждает определение М.А. Чельцовым процессуального положения адвоката-защитника “как активного правозаступника” или

“помощника суда”15.

Статья 161 Конституции СССР 1977 года, посвященная адвокатуре, считалась важнейшей нормой общественных организаций16. При этом, рассматривая юридическую природу адвокатуры, отмечался условный характер термина

“общественная организация”, который в принятом у нас смысле означал негосударственный характер организации, поэтому и говорилось, что “коллегии адвокатов – объединения негосударственные, профессиональные,

добровольные”17, что “адвокатура – самоуправляемая, независимая от государственных органов организация”18.

Ныне как и другие самоуправляемые организации, адвокатские образования должны быть построены на началах самоуправления (самодеятельности),

которые характеризуются: добровольным членством; участием в выборных органах и контроле за их деятельностью; соблюдением Законодательства об адвокатуре и выполнением решений выборных органов адвокатских самоуправлений; материальным участием своих членов в создании ее имущественной основы.

Построение всей адвокатуры на началах самоуправления должно иметь существенное значение для принятия правомерных решений, развития активности адвокатов и вследствие этого – для формирования чувства их совместной ответственности за принятые решения, уверенности в серьезном

15См.: Адвокат в советском уголовном процессе. М., 1954. - С. 53, 63; Уголовный процесс. М., 1969. - С. 80.

16См.: Конституционный статус общественных организаций в СССР. М., 1983. - С. 86, 188. Общественные организации, право и личность. М., 1981. - С. 213, 217 – 220, 228.

17Осетров Н. Юридическая помощь адвокатов гражданам и организациям // Социалистическая законность. 1982. № 5. - С. 24.

18Советский адвокат // Известия. 1983. 12 августа.

13

значении участия каждого в управлении делами адвокатского образования или адвокатской палаты.

Адвокаты должны участвовать в достижении целей своей организации,

используя для этого все не запрещенные законом средства и способы защиты прав и свобод лиц, обратившихся к ним за юридической помощью.

Адвокатские образования существуют на свои собственные средства. Для создания материальной основы адвокаты отчисляют в их фонды часть сумм,

полученных за оказанную ими юридическую помощь.

Методы общественных организаций – убеждение и воспитание. Такие методы необходимы и государственным органам. Однако в отличие от них общественные организации не прибегают к формам прямого приказа, они не пользуются принудительными полномочиями государственной власти.

Убеждение и воспитание, привитие навыков общественного самоуправления и формирование общественного мнения – таковыми должны являться основные методы деятельности всего адвокатского сообщества. Здесь если и возможно принуждение, то только в отношении членов сообщества нарушивших этические нормы и правила установленных и принятых самим сообществом.

Адвокаты представляют собой устойчивую профессиональную группу,

имеющую общие интересы, ценности и нормы поведения. В праве адвокатов на объединение должна быть выражена политика, учитывающая комплекс интересов и сложную диалектику взаимоотношений. Поскольку за каждой общественной организацией стоят определенные слои со своими специфическими особенностями и интересами, задача не в том, чтобы их нивелировать, а, напротив, в том, чтобы с максимальной полнотой выявлять и удовлетворять многообразные интересы, прививать навыки общественного самоуправления.

Коллегиям адвокатов следовало решать задачи, присущие ей и только ей.

Членам лишь этой организации надлежало осуществлять защиту по уголовным и гражданским делам, оказывать иную юридическую помощь гражданам и

14

организациям. Участие в решении этих задач отвечало взглядам и стремлениям юриста, желающего стать советским адвокатом19.

К сожалению, многое из отмеченного являлось не фактом, а целью. Казалось бы, тривиальна мысль о том, что общественные организации – составная часть гражданского общества, признак и опора его нетоталитарности. На практике же иначе. Да и в доктрине попытка выявить негосударственный характер адвокатуры была непоследовательной и робкой. Советская адвокатура оставалась частью партийно-государственного аппарата и одним из механизмов обслуживания его интересов. Превращение всех в чиновников – одна из самых неприглядных черт советского тоталитаризма.

Адвокатура не входит в систему публичной власти. Публичная власть принадлежит государственным органам и органам местного самоуправления.

Публичный характер имеет также корпоративная власть общественного объединения в отношении своих членов (такая власть, разумеется, весьма ограничена). В современном государствоведении чаще всего говорится не вообще о публичной власти, а о государственной власти20.

В Законе об адвокатуре в СССР от 30 ноября 1979 года указывалось: “Коллегии адвокатов являются добровольными объединениями лиц, занимающихся адвокатской деятельностью” (статья 3). В постсоветский период при рассмотрении юридической природы адвокатуры проявляется стремление противопоставить профессиональные объединения адвокатов их общественным организациям.

Этатизм (от франц. etat: государство) – противоположность либерализма.

Чрезмерный этатизм вредит саморегулированию гражданского общества,

особенно в экономике, порождает бюрократизм и перегруженность государства.

19См.: Сухарев А. Я. Суд народный // ЛГ. 1977. 7 декабря; Строгович М. С. Суд и адвокатура // Конституционные основы правосудия в СССР. 1981. - С. 117 – 118; Снигирева И. О. Общественные организации в сфере производства и труда // Общественные организации, право и личность. М., 1981. - С. 217 – 220 и др.

20См.: Юридическая энциклопедия. М., 2001. - С. 918.

15

Власть прибегает к различным способам огосударствления адвокатуры.

Хотя ее организация и деятельность должны регулироваться только правовыми нормами и федеральными законами, в роли законодателя выступает то Правительство РФ; то Минюст, то недавно реорганизованная Росрегистрация и др.

В декабре 2006 года съезд Гильдии российских адвокатов принял резолюцию, в которой выразил отрицательное отношение к созданию

государственной адвокатуры в виде незаконных и неэффективных государственных юридических бюро21.

Ограничение саморегулирования адвокатуры противоречит ее юридической природе и представляет опасность для прав и свобод человека и гражданина. Что же касается огосударствления адвокатуры, то “она уже почти находится под ярмом государственного надзора и контроля”22.

Справедливо и то, что когда “речь идет о так называемых внутрикорпоративных отношениях – там закону и власти делать нечего. Это наш внутренний, собственный, локальный, адвокатский закон”23. Но дело не только в противоправном вытеснении закона другими актами. Адвокат, член Исполкома Гильдии Российских адвокатов и депутат Государственной Думы С.А. Попов верно считает: “Дума не является органом власти, а является органом, который юридически оформляет решения, принятые в другом месте.

Правильно, в разных местах – иногда в Правительстве, иногда в администрации Президента”. Депутат отмечает “построение вертикали, которое у нас в обществе, доводится до абсурда”24.

Нормальному доверителю не нужен адвокат-помощник суда или другого органа власти. Адвокатская деятельность должна содействовать установлению истины и укреплению законности. Но не вообще, абстрактно, без прямой связи с защитой прав отдельного доверителя.

21См.: Стенограмма V очередного съезда Гильдии российских адвокатов // Адвокатские вести. 2006. № 11-12. - С. 31, 32.

22См.: Адвокатские вести. 2006. № 11-12. - С. 12.

23Там же. - С. 13.

24Там же. - С. 17.

16

К сожалению, в наших условиях истина познается в прокуратуре и других властных структурах. Иногда она объективна, а иногда высосана из пальца, чем и объясняются тяжелые последствия. В условиях так называемого “басманного правосудия” они неизбежны.

Стремление к огосударствлению адвокатуры несовместимо с конституционным правом на квалифицированную юридическую помощь. Извращение юридической природы адвокатской профессии превращает адвоката в чиновника, неспособного свободно и стойко отстаивать интересы доверителей. Об этих обстоятельствах приходится напоминать в связи с прокламируемыми экспериментами.

Будучи министром юстиции РФ, Ю. Чайка знал, что согласно Федеральному закону № 63-ФЗ от 31 мая 2002 года “Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации”: “Адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления” (пункт 1 статьи 3). Однако 15 марта 2005 года на заседании коллегии Минюста Юрий Чайка заявил: “Политика, направленная на резкое ослабление влияния государства на адвокатуру, не привела к ожидаемым результатам”. В связи с этим “в настоящее время в качестве эксперимента в ряде субъектов Федерации готовится создание системы государственной юридической помощи малообеспеченным категориям граждан”. В рамках эксперимента, заявил министр, создаются временные государственные адвокатские бюро. Они будут заниматься защитой тех, кто не имеет возможности самостоятельно оплатить услуги адвоката. Принятое решение министр объяснил низким качеством юридической помощи, оказываемой населению адвокатами.

Для решения проблемы бесплатной юридической помощи отдельно было

предложено усилить в отношении адвокатов полномочия Федеральной

регистрационной службы (Росрегистрации). Положение о Федеральной

регистрационной службе утверждено указом Президента РФ от 13 сентября

17

2004 года № 1315. Это Положение имеет значение для всего правозащитного движения в стране. Согласно указу, Росрегистрация подведомственна Минюсту и осуществляет на территории России функции по надзору и контролю за соблюдением законодательства адвокатами и адвокатскими образованиями. По сообщению министра юстиции РФ, предлагаемые изменения согласованы с руководством Федеральной палаты адвокатов.

В число задач Росрегистрации входит: организационное и методическое руководство деятельностью его территориальных органов, связанное с ведением реестров адвокатов, с выдачей удостоверений адвокатов, с участием территориальных органов в работе квалификационных комиссий при адвокатских палатах субъектов РФ и с реализацией иных функций, установленных законодательством РФ. Росрегистрация проводит проверки, относящиеся к ее компетенции и принимает по их результатам соответствующие меры.

Намечено создание государственных юридических бюро, для чего потребуется 50,4 млн. казенных рублей25, а затем еще больше.

Вскоре бесплодность эксперимента с созданием государственных юридических бюро стала очевидной. 13 ноября 2006 года Правительство РФ приняло постановление о продлении срока эксперимента на 2007 год. Пришлось дополнительно выделять на финансирование государственных юридических бюро значительные суммы26.

Функции Федеральной регистрационной службы несовместимы с

юридической природой адвокатуры. Деятельность Росрегистрации связана с принципом профессиональной тайны адвоката и с применением Федерального закона “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма”. Этот федеральный закон 2 июля 2004 года был дополнен статьей 7.1, устанавливающей права и обязанности адвокатов в случаях, когда они готовят или осуществляют от

25См.: Газета “Адвокат” 2005. № 4. - С. 5.

26См.: РГ. 2006. 17 ноября.

18

имени или по поручению своего доверителя операции с денежными средствами или иным имуществом. При этом игнорировалось, что истребование от адвокатов и их корпоративных органов “сведений, связанных с оказанием юридической помощи по конкретным делам, не допускается” (пункт 3 статьи

18 Федерального закона от 31 мая 2002 года). От возложения на адвокатов и их корпоративные органы обязанности доносить на клиентов отказались лишь впоследствии.

Что касается бесплатной юридической помощи, то важно отметить многомиллионную задолженность государства перед адвокатами, которые ведут дела по назначению. Но вместо того чтобы решать эту проблему,

принимаются меры для превращения адвокатов в госслужащих27.

Значение проблемы бесплатной юридической помощи трудно переоценить. Ее решение связано с различными системами оплаты труда адвокатов. И все же огосударствление адвокатуры опасно. Внедряемый эксперимент игнорирует пункт 8 статьи 25 Федерального закона от 31 мая 2002 года, согласно которому: “Труд адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда, оплачивается за счет средств федерального бюджета. Расходы на эти цели учитываются в Федеральном законе о федеральном бюджете на очередной год в соответствующей целевой статье расходов”. К сожалению, данная норма не выполняется, но для сохранения ее фиктивного характера нет никаких оснований.

Игнорируется и пункт 1 статьи 3 Федерального закона от 31 мая 2002 года,

согласно которому адвокатура не входит в систему государственных органов и

27 См.: Ткачук С. Государство хочет взять под контроль адвокатов // Новые Известия. 2005. 16 марта; Каллиома Л. Минюст создает государственную адвокатуру // Известия. 2005. 17 марта. Усиление государственного руководства адвокатурой способно вновь поставить ее на колени. Речь идет о формировании корпуса квази-адвокатов из чиновников, получающих заработную плату в фиксированном размере от казны. Мы это, как говорится, уже проходили. После упразднения дореволюционной присяжной адвокатуры целых пять лет велись поиски новых форм правозаступничества (см.: Бойков А.Д. Адвокатура и адвокаты.

М., 2006. - С. 15, 17).

19

органов местного самоуправления. Избегая чрезмерный этатизм, адвокатура входит в состав этих органов не должна. Однако, не считаясь с базовыми ценностями, министр юстиции заявляет: юридической помощью малоимущим

“адвокаты абсолютно не занимаются... Они просто боятся конкуренции.

Почему адвокатское сообщество поднялось на дыбы? Они монополизировали свои услуги”. В действительности же конкуренция в адвокатуре существовала и существует и юридической помощью адвокатов по назначению пользуется значительный массив граждан28.

По моему мнению, согласиться с экспериментом по изменению юридической природы адвокатуры неправомерно. В соответствии с частью 1

статьи 48 Конституции Российской Федерации предоставление бесплатной юридической помощи регламентируется законом, а не актами Президента,

Правительства, Минюста или Федеральной регистрационной службы.

Если исходить из Федерального закона от 31 мая 2002 года, то адвокат является независимым профессиональным советником по правовым вопросам; он не вправе вступить в трудовые отношения в качестве работника, за исключением творческой деятельности и работы в адвокатских образованиях (пункт 1

статьи 2). По тому же Федеральному закону адвокатура не входит в систему государственных органов и органов местного самоуправления (пункт 1

статьи 3).

Не будучи рабочими или служащими, адвокаты не входят в состав должностных лиц. Адвокаты должны иметь право самостоятельно определять число членов своей корпорации. Адвокаты, не занимающие руководящие должности в корпорации, не вправе работать по трудовым договорам.

Однако вместо независимой адвокатуры создаются государственные

учреждения, подчиненные Минюсту и его регистрационной службе.

Устанавливается предельная численность служащих государственных юрбюро.

Федеральная регистрационная служба контролирует и регулирует деятельность

28 См.: Урок правописания. Минюст приступает к масштабной экспертизе всей правовой базы России // РГ. 2005. 22 июля.

20