Государственный надзор и регулирование страховой деятельности. Опорный курс лекций

1.2 Становление российской системы регулирования страховой

деятельности

В дореволюционной России деятельность страховых обществ подлежала надзору со стороны Министерства внутренних дел, что предписывалось законами 1894 и 1898 гг. Первоначально надзор осу-

ществлялся учрежденным в 1894 г. Страховым комитетом, позднее, с 1904 г.,

Отделом страхования и противопожарных мер в Главном управлении по делам местного хозяйства. В функции надзора входило: наблюдение за исполнением правил страхования, за сохранностью и правильностью помещения капиталов; рассмотрение проектов уставов страховых компаний и изменений в них, полисных условий, отчетов и балансов; назначение в случае необходимости ревизии акционерных страховых обществ и ликвидация того или иного общества и многое другое.

Задачи страхового надзора были достаточно широки, однако в полной мере они никогда не выполнялись. После введения службы по надзору акционерные страховые общества стали уплачивать сбор на возмещение ее расходов. Размер платежа определялся законодательными органами на каждые три года. Например, на период 1906—1908 гг. он был установлен в размере 0,04% с премий по собственным полисам. Со страхователей этот налог обычно не взимался и уплачивался страховщиками из своих средств.

Одновременно на страховые компании были возложены обязательства в отношении государственного бюджета — уплата страховой пошлины и гербового сбора. Эти налоги уплачивались страхователями вместе с премией.

Страховая пошлина в разные годы колебалась от 25 до 75 коп. с 1000 руб.

застрахованной суммы, но не могла превышать 20% премии. Она вносилась ежемесячно правлением страхового общества в местное губернское казначейство. Гербовый сбор по страховым документам уплачивался за каждый лист в зависимости от величины премии. Максимальная ставка составляла 50 коп. со 100 руб. премии, начиная с премий свыше 300 руб.

11

Гербовый сбор вносился также в местное казначейство, абсолютные размеры этих двух сборов были невелики.

Российское законодательство строго регламентировало, а органы надзора контролировали инвестирование капиталов акционерных страховых обществ. Страховщикам разрешались инвестиции в государственные процентные бумаги и гарантированные правительством облигации, в

закладные листы учреждений поземельного кредита, в облигации городских кредитных обществ и городских займов, в ссуды под заклад ценных бумаг, в

городскую недвижимость и в ссуды под залог городских домов, в ссуды и авансы под полисы по страхованию жизни, на вклады и на текущие счета коммерческих банков. В пределах этого списка действовали определенные ограничения. Например, в городскую недвижимость можно было вкладывать не более 40% свободных средств акционерных страховых обществ и не более чем на пятилетний срок. Ссуды под ценные бумаги ограничивались сроками и не должны были превышать ссуды Государственного банка и т.п. В

наибольшей мере ограничения касались взаимоотношений акционерных страховых обществ и банков.

Крупные банки имели важное значение для страховщиков в роли клиентов. Банки являлись непосредственными страхователями по при-

надлежащему им или заложенному у них имуществу. От их влияния в большой мере зависело страхование большинства крупных фабрик и заводов.

Страховщики, со своей стороны, выступали в роли клиентов банков, но таких, которые никогда не прибегали к займам, а, наоборот, искали помещения для своих капиталов: в форме вкладов и текущих счетов или путем приобретения ценных бумаг при посредстве банков, так как сами страховые общества не имели доступа на фондовую биржу. Помещать средства в частные банки страховщики имели право лишь с разрешения МВД и Министерства финансов. Этими разрешениями определялась сумма, в

пределах которой страховщики могли помещать средства во все частные кредитные учреждения, а также конкретные банки и размеры вкладов в

12

каждый банк в отдельности. Практика такого рода диктовалась стремлением защитить интересы страхователей на случай банкротства кредитных организаций.

В социалистической экономике государственное регулирование в области страхования проявлялось в управлении и контроле деятельности двух страховых организаций, являвшихся государственными учреждениями:

Ингосстраха, обслуживавшего экспортно-импортные операции, и Госстраха,

обеспечивавшего потребности страховой защиты внутри страны.

При переходе к рыночной экономике в 90-е гг. возникло множество новых частных страховщиков. С развитием свободного страхового рынка появилась потребность обеспечения защиты интересов участников страхования от недобросовестного исполнения со стороны страховщиков принятых на себя обязательств. Механизмом, обеспечивающим такую защиту, служит система лицензирования страховых организаций до начала их деятельности и последующий контроль за исполнением действующего законодательства в области страхования.

Государственный надзор за страховой деятельностью в России с 1992 г.

осуществлялся Федеральной службой по надзору за страховой деятельностью (Росстрахнадзором). В 1996 г. этот орган был ликвидирован как самостоятельный и его функции переданы Департаменту страхового надзора, созданному при Минфине РФ. В соответствии с действующим Федеральным законом этот орган в 2004 г. переименован в Федеральную службу страхового надзора (ФССН).

1.3 Необходимость и причины государственного регулирования

страховой деятельности

Страховая деятельность во всех странах находится под надзором государства. Это объясняется значением страхования в экономической и социальной жизни общества. Интересы общества в развитии страхования

13

предполагают прямое участие государства в наблюдении за функционированием этой сферы. Эта необходимость определяется двумя обстоятельствами.

Во-первых, страхование выполняет важные народнохозяйственные задачи, обеспечивая компенсацию ущербов и пополняя инвестиционные ресурсы.

Во-вторых, страхователи нуждаются в защите, так как они доверяют страховым компаниям свои деньги, зачастую не будучи в состоянии сделать заключение о надежности своих вложений. Поэтому в каждой стране существует законодательство о надзоре за страховыми организациями, в

соответствии с которым строится система надзора.

Значительная либерализация и продвижение принципов свободного рынка в масштабе национальных, региональных комплексов и мирового хозяйства не распространяются на страховую деятельность, где до сих пор сохраняется существенная степень государственного и надгосударственного вмешательства, свойственная даже для традиционно либеральных типов экономических систем. Причины сохранения существенной степени государственного вмешательства в страховую деятельность состоят в следующем.

1. Социальный характер страхования. Страховые продукты покупают,

потому что это необходимо не только отдельному человеку, но и обществу в целом. Во многих случаях государство обязывает граждан пользоваться услугами страховщиков, тем самым создавая необходимость регулирования их деятельности.

2.Неопределенность стоимости продукта, отражающаяся в невозможности однозначной оценки издержек, связанных со страховым продуктом, как в момент продажи, так и в период исполнения страховщиком своих обязательств, в частности при урегулировании убытков.

3.Непрозрачность издержек. В страховании процесс ценообразования требует экспертной оценки размера нетто-премии и масштабов расходов на

14

выплаты. Продукты страховых компаний, как правило, имеют

нематериальную природу, и потребитель не в состоянии оценить их качество в момент покупки. Страховщик, например, может установить цену,

неадекватную качеству страховой услуги, злоупотребить недостаточной осведомленностью страхователя относительно содержания и условий заключаемых договоров, ошибки или неточности которых могут выясниться только после наступления страхового случая.

В силу названных причин регулирование страховой деятельности объясняется необходимостью недопущения на рынок некачественных страховых услуг и продуктов, обеспечения выполнения обязательств по договорам страхования и предотвращения злонамеренного использования неинформированности страхователей со стороны страховых компаний.

4. Целая группа специальных причин, также определяющих необходимость регулирования страховой деятельности, связана со значительными отрицательными последствиями неплатежеспособности и/или финансовой неустойчивости страховых компании, когда страховая организация не может выполнить свои обязательства перед страхователем.

1.4 Цели регулирования страховой деятельности

Главной целью регулирования страховой деятельности является защита прав потребителей и содействие интересам общества. Одновременно следует выделить пять конкретных целей регулирования страховой деятельности,

достижение которых характерно для всех стран мирового хозяйства:

контроль за платежеспособностью, обеспечение справедливости и доступности продукта, обеспечение стабильности рынка, поддержка национальных страховых компаний, содействие экономическому развитию.

Контроль за платежеспособностью страховых организаций является исторически первой и основной формой регулирования, связанной со спецификой страховой деятельности — социальной значимостью

15

страхования как института социальной защиты. Необходимость государственного контроля платежеспособности признается государственными институтами практически всех стран и регионов мирового хозяйства.

Обеспечение справедливости при реализации страхования связано с другой неотъемлемой характеристикой страхования — асимметричностью информации. Страховщик обычно располагает гораздо более качественной информацией относительно страхуемых рисков в целом, чем страхователь,

поэтому регулирование страхования призвано обеспечивать защиту потребителя от возможных злоупотреблений. С другой стороны, клиенты сравнительно лучше информированы относительно индивидуального риска,

который они передают на страхование. Поэтому в общем случае регулирование может обеспечивать справедливость как для страховщиков,

так и для страхователей.

Обеспечение доступности продукта. В условиях рынка страховщики компенсируют более высокий риск повышением цены. Однако высокие цены ограничивают доступность продукта для необеспеченных страхователей. При определенных условиях (например, наличии прямых государственных субси-

дий) страховщики могут согласиться поддерживать цены на доступном уров-

не с целью равноправного предоставления услуг разным категориям потре-

бителей.

Стабильность рынка. Стабильность цен нечасто предлагается в качестве цели регулирования, но потребители отрицательно реагируют на неожиданный рост цен. Поэтому стабильность важна в интересах страховщиков с точки зрения поддержания их репутации и доверия населения к страховому рынку в целом. Резкие колебания цен приводят к активизации групп потребителей и политических элит, которые в этом случае вмешиваются в процесс регулирования и нарушают согласие,

установившееся между бюрократией и страховщиками.

16

Поддержка национальных страховых компаний. В странах,

придерживающихся моделей жесткого государственного вмешательства, или в странах, находящихся на этапе становления страховых рынков, в целях защиты национальных страховщиков используются прямые запреты и дискриминационный режим налогообложения для иностранных страховых организаций. В государствах с развитыми страховыми рынками и либеральными традициями регулирования протекционизм принимает скрытые формы.

Содействие развитию экономики. Каждое государство стремится к достижению траектории самоподдерживающегося, устойчивого экономического роста. Регулирующие органы, как правило,, не ограничиваются узкими интересами страхования и преследуют общие экономические цели, стимулирующие развитие экономики: требования к инвестированию активов и предоставление налоговых льгот для отдельных видов вложений и т. д.

Основополагающей целью государственного регулирования является контроль и поддержание платежеспособности. Методы и инструменты

регулирования платежеспособности в том или ином сочетании используются практически на всех страховых рынках.

На этапе создания страховой организации органами надзора уста-

навливаются требования к:

•минимальному размеру собственного капитала;

•репутации и компетентности менеджмента;

•репутации собственника;

•одновременному проведению операций по страхованию жизни или по страхованию иному, чем страхование жизни.

Оперативное поддержание платежеспособности и финансовой ус-

тойчивости, как правило, обеспечивается:

•правилами формирования страховых резервов;

•правилами инвестирования;

17

•правилами соответствия активов обязательствам;

•ограничением размера принимаемого риска;

•установлением лимита собственного удержания;

•регулированием отношений с перестраховщиками;

•созданием резервных фондов;

•требованиями к составу и порядку предъявления финансовой отчетности;

•заключением независимого аудитора по финансовому отчету;

•дополнительными выборочными проверками органами надзора достоверности предоставляемой информации;

•ограничением тарифов снизу.

Особое значение в системе инструментов государственного регулирования платежеспособности, а также справедливости и доступности страхования в ряде стран придается тарифной политике. В случае усиления конкуренции компании стремятся привлечь клиентов за счет низкой цены,

которая не позволяет сформировать адекватные резервы, что может привести к неплатежеспособности и банкротству. Для предотвращения подобных ситуаций тарифы, применяемые страховыми компаниями, могут ограничиваться снизу.

С другой стороны, страховщики могут устанавливать цены выше конкурентного уровня, пользуясь неосведомленностью потребителя: в этом случае возникает необходимость ограничения тарифов сверху.

Можно выделить три вида регулирования страховых тарифов.

•Первый предусматривает обязательное одобрение органом надзора перед их использованием - в крайнем случае это может быть обязательное установление тарифов или некоторого коридора их колебания.

•Во втором случае компания может устанавливать и применять тарифы по своему усмотрению в соответствии с существующими правилами,

но при этом обязана представлять отчет о внесенных изменениях в

регулирующие структуры.

18

• В третьем случае вопрос определения уровня тарифа находится полностью в ведении страховщика.

Другой способ ограничения цен — установление максимальной доли издержек и комиссионных в уплачиваемой страхователями премии.

Инструменты, контролирующие долю комиссионных вознаграждений и издержки, служат достижению второй цели регулирования страховой деятельности — обеспечению справедливости и доступности продукта.

Таким образом, регулирование цен может осуществляться:

•контролем за установлением тарифов;

•установлением верхнего предела цен;

•установлением максимальной доли издержек в уплачиваемой страхователями премии;

•установлением максимальной доли комиссионных в уплачиваемой страхователями премии.

Внекоторых государствах тарифы не регулируются вовсе. В частности,

вРоссии и в странах Европейского союза в соответствии с Директивами по страхованию отменена мелочная опека над условиями и правилами страхования и над тарифной политикой страховых организаций. В некоторых странах все же существует ряд мер по регулированию тарифов снизу и/или сверху.

Для обеспечения равного доступа к страхованию для различных социальны групп выполняются следующие задачи регулирования:

• непосредственное субсидирование государством наименее обеспеченных слоев населения, нуждающихся в страховом покрытии;

• введение обязательных видов страхования как основание для более жесткого регулирования, ведущего к снижению цен и к расширению круга страхователей;

• в ряде случаев обязательное требование продления или перезаключения договора медицинского страхования;

19

•установление различных тарифов для жителей городских,

пригородных и сельских территорий. В ряде случаев это требование дополняется установлением различных тарифов для жителей процветающих и депрессивных регионов.

Зачастую органы надзора выполняют функцию комитета по защите прав потребителей, принимая и улаживая жалобы и претензии клиентов к страховым компаниям и регулируя таким образом рыночное поведение страховщиков.

Поддержанию стабильности рынка достигается за счет:

•выявления и прогнозирования развития страхового рынка;

•государственной поддержки профессиональных объединений страховщиков и механизмов саморегулирования рынка;

•создания гарантийных фондов, использующихся для обеспечения обязательств несостоятельных страховщиков;

•передачи портфеля банкрота другим участникам рынка.

Поддержка национальных страховых компаний и ограничение работы иностранных страховщиков характерны для стран с несложившимися страховыми рынками. Это достигается на развивающихся страховых рынках за счет:

•ограничений в процессе лицензирования и продажи существующих компаний иностранным инвесторам;

•ограничений доступа к каналам распространения и сбыта иностранными страховщиками;

•определения количества и объема разрешенных операций иностранных страховых компаний;

•предоставления монополии на проведение ряда видов страхования уполномоченным национальным страховым компаниям.

Возможности регулирования страховой деятельности с целью развития экономики практически не ограничены. Среди наиболее очевидных выделяются принципы налогообложения, правила инвестирования и участие

20