Актуальные проблемы институциональной экономики. Теория и практика. Учебное пособие для студентов магистратуры, обучающихся по направлениям подготовки

ответствующий спрос. Вместе с тем, на наш взгляд, выше приведенное определение недостаточно полно, т.к. не включает в число монопсонистов государство в качестве субъекта госзакупок. Это положение позволяет государству в значительной мере усиливать неопределенность для каждой фирмы-подрядчика относительно ее перспектив на «государственном» рынке, поскольку единственный потребитель, определяющий спрос, имеет выбор среди своих поставщиков и среди различных, порой взаимозаменяемых, видов продукции, а поставщики не могут выбрать себе другого покупателя.

3.Такая важная особенность государственного хозяйствования, как определение характеристик продукции ее будущим покупателем (правительственным органом, военным ведомством и т.д.), сокращает для фирмы (корпорации) возможности проектирования коммерческих программ. Практически это означает, что государственные органы принимают на себя часть функций менеджмента частной фирмы в процессе принятия технологиче- ских решений.

4.Объем финансовых расходов, связанных с крупными или технологически сложными государственными заказами, как правило, достаточно велик для частного финансирования, поэтому государство выполняет на рынке функции как покупателя, так и инвестора, что не характерно для конкурентного рынка.

5.В лице государства фирма-производитель (поставщик) полу- чает стабильного платежеспособного партнера, в большей степени, чем частные компании, застрахованного от рыночных рисков. Поэтому, как справедливо отмечают специалисты ИЭ РАН, «контракты с государственным или коммунальным органом являются для частного предпринимателя весьма привлекательным бизнесом, т.к. помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции»1.

Âсвязи с этим наряду с общепринятыми рыночными механизмами и институтами, «государственный» рынок имеет специально созданные институты, регламентирующие особенности хозяйственных отношений, в первую очередь, специальную норма- тивно-правовую базу, институт контроля, структуру управления на разных уровнях рынка — федеральном, региональном, муниципальном.

Таким образом, общенациональные рынки экономически

развитых стран обслуживают общенациональные потребности

1 Дерябина М.А., Цедилин Л.И. Государственно-частное партнерство: теория и практика, М.: ИЭ РАН, 2007. С. 20.

71

(совокупный спрос), а «государственные» рынки удовлетворяют государственные потребности (государственный спрос) в товарах, работах и услугах. Используя заказы как мощный экономи- ческий инструмент, государство решает определенные социаль- но-экономические задачи, например, стимулирует те или иные отрасли народного хозяйства, обеспечивает проведение научных исследований, создание и внедрение новых технологий, разработок в области здравоохранения, экологической безопасности и т.д.

Например, в странах Европейского Союза в рамках общего интеграционного процесса создан единый европейский рынок государственных заказов. В некоторых ключевых отраслях (индустрия высоких технологий, тяжелое машиностроение) государственные заказы используются в качестве инструмента регулирования, позволяющего сориентировать собственных производителей на принятие определенных решений в области инвестиций, структурных преобразований для производства продукции, обеспечивающей конкурентоспособность экономики в целом. В наукоемких отраслях доля государственных закупок может достигать до 50% объема производства. Общий объем закупок в странах- участницах ЕС составляет около 20% совокупного ВВП Союза.

Анализ и обобщение зарубежного опыта и отечественной практики позволяют выделить ряд социально-экономических îñî-

бенностей развития контрактных отношений в сфере государственных закупок:

(1)вся деятельность в рамках контрактов осуществляется на средства федерального бюджета (бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов), внебюджетных источников финансирования и регламентируется условиями контрактного договора, сметами расходов и другими документами. Подрядчик государства не имеет права самостоятельно распоряжаться полученными из бюджета средствами;

(2)определение характеристик продукции по крупным контрактам ее будущим покупателем, а также осуществление контроля в процессе реализации контракта осуществляется государством в лице уполномоченных органов (правительственным ведомством, видом вооруженных сил и т.д.);

(3)особая система ценообразования и стимулирования, предполагающая развитую дифференцированную типологию контрактов на все виды товаров и услуг, а в связи со сложностью расчетов, например, по крупным государственным программам, особенно заказам на НИОКР, кон-

72

тракты с государством детально разработаны, регламентированы и сложны как по структуре, так и по финансовому механизму;

(4)государственные контракты могут сопровождаться определенными социально-экономическими условиями (например, привлечение субъектов малого предпринимательства, организаций инвалидов и т.д.). И, наконец, вся совокупность контрактных отношений, формирующихся в процессе размещения и реализации государственных заказов, имеет целенаправленное государственное регулирование.

ÂРоссии одна их базовых проблем дальнейшего развития контрактных отношений в сфере государственных закупок — создание государственного контрактного права как особого раздела хозяйственного права, формирование диверсифицированной системы контрактов на поставки товаров, оказание услуг и выполнение работ для государственных и муниципальных нужд.

Âбольшинстве стран (США, Англия, Франция, Италия и др.) закупочная политика регулируется специальным законодательством. Это объясняется, во-первых, особым юридическим характером договоров в сфере государственных закупок, вовторых, тем, что все законодательные акты носят комплексный характер, поскольку включают в себя нормы гражданского и административного права, так как предметом их правового регулирования выступает закупочная деятельность государства.

Âнашей стране государственный контракт (на муниципальном уровне — муниципальный контракт) заключается в порядке, предусмотренным Гражданским кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ, и соответствующими федеральными законами. Под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Âсвязи с различным характером государственных нужд понятие государственного (муниципального) контракта предполагает совокупность договоров, имеющих различную правовую природу (купли-продажи, договора поставки, подряда, договора об оказании услуг), регулируемых Гражданским кодексом РФ.

Как показывает мировой опыт, по мере развития законодательства о государственных закупках, совершенствования механизма контрактных отношений происходит формирование

73

государственной контрактной системы как института, структурирующего деятельность по планированию, размещению и выполнению государственных заказов. Именно государственная контрактная система может стать эффективным инструментом концентрации материальных, трудовых ресурсов и научного, промышленного потенциала страны для осуществления науч- но-технических, инновационных, социально-экономических программ.

Литература

1.Бьюкенен Дж. Избранные труды. М.: Таурус-Альфа, 1997.

2.Гринберг Р.С., Рубинштейн А.Я. Основания смешанной экономики. Экономическая социодинамика. М.: Институт экономики РАН. 2008.

3.Градов А.П. Введение в историю экономики. СПб.: Нестор,1999.

4.Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок: монография. РАН. Москва, 2008.

5.Смотрицкая И.И. Черных С.И. Государственные закупки в системе взаимоотношений государства и рынка// Общество и экономика.2010¹ 1 С. 78—87.

6.Смотрицкая И.И. Государственные закупки в системе мер антикризисного регулирования экономики //ЭКО. 2009. ¹ 7. С. 144—154.

7.Смотрицкая И.И. Развитие контрактных отношений в новой экономике России// Вестник Института экономики РАН. 2013.

¹4. Ñ. 67—78.

8.Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. США: Федеральная контрактная система и экономика, М.: Наука, 2002.

9.Ходжсон Д. Экономическая теория и институты. М.: Дело, 2003.

Вопросы к кейсу

1.Как вы понимаете термины «общественные блага» и «общественные потребности»?

2.Чем отличается государственное предпринимательство от частного?

3.Какова роль государственных закупок в системе обеспечения общественных потребностей?

4.Как влияют государственные закупки на макроэкономические показатели государства и регионов?

5.Что такое государственный рынок? Каковы социально-экономи- ческие особенности государственного рынка?

6.Какие институты имеет государственный рынок?

7.Верно ли утверждение, что институт контрактных отношений в сфере государственных закупок имеет свою специфику?

74

Вопросы для размышления

1.Какой объем государственных закупок для обеспечения общественных благ (в процентах к ВВП или расходной части Федерального бюджета) может служить индикатором активной социальной функции государства?

2.Как, с помощью каких экономических механизмов, контрактная система закупок может стимулировать модернизацию промышленности?

Кейс 3.3. Система общественных закупок

Формирование системы общественных закупок связано с особенностями социально-экономического развития каждой страны. Следует отметить, что в западных странах не употребляется привычное для нас понятие «закупки для государственных нужд». Вместо этого используются термины «общественные (публичные) закупки» и соответственно закупки для обеспече- ния «общественных (публичных)» потребностей.

Используемое в российской экономике понятие «государственные нужды» и «государственные закупки», в первую очередь, обозначает субъект закупочной деятельности — государство в широком смысле (включая все государственные и муниципальные органы, предприятия государственного сектора), которое определяет условия, процедурные и правовые особенности закупок.

При этом в соответствии с Бюджетным кодексом РФ под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ (в соответствии расходными обязательствами РФ или расходными обязательствами субъектов РФ) потребности в товарах, работах, услугах для реализации государственных функций, обеспечения обороноспособности страны, выполнения государственных целевых социально-экономических программ, для исполнения международных обязательств. То есть государственные нужды âêëþ-

÷àþò â ñåáÿ êàê федеральные нужды, òàê è нужды субъектов РФ. В свою очередь под муниципальными нуждами понимаются

обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления

75

федеральными законами и законами субъектов РФ. По своей социально-экономической сущности закупки на муниципальном уровне, наряду с федеральными и региональными закупками, направлены на решение общей задачи удовлетворения общественных потребностей, в связи с чем, они осуществляются на общих принципах с государственными закупками.

Таким образом, в совокупности государственные и муниципальные нужды составляют общественные нужды (потребности), за обеспечение которых государство несет ответственность перед обществом.

В современной российской экономике можно выделить следующие основные этапы общего процесса обеспечения общественных нужд:

(1)ýòàï формирования государственного заказа как комплекс мероприятий по определению объемов и номенклатуры государственного спроса, проводимый органами государственной власти, получателями и распорядителями бюджетных средств, с целью создания сводного перечня государственного заказа, утверждаемого в качестве приложения к закону о бюджете на соответствующий финансовый год (на федеральном и региональном уровне);

(2)государственный заказ как вид оферты — государственные органы, бюджетные учреждения или иные уполномоченные получатели средств федерального бюджета или средств бюджетов субъектов РФ в качестве «государственных заказчиков» обращаются к хозяйственным субъектам различной форм собственности с предложением поставить товары, выполнить работы или оказать услуги с указанием сроков, объемов, ассортимента и т.д.;

(3)заключение договоров (контрактов) с участником размещения государственного заказа, предложившим условия, наиболее удовлетворяющие государственного заказчика. В соответствии с российским законодательством заказ признается «размещенным» после заключения государственного или муниципального контракта;

(4)собственно государственная закупка на основе реализации заключенных контрактов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг.

То есть государственная (муниципальная) закупка выступает результатом, заключительной стадией процесса обеспечения государственных (муниципальных) нужд, несущей на себе отпеча- ток всех предшествующих стадий и одновременно — формой

76

обеспечения общественных потребностей, так как обмен товарами между производителями и потребителями осуществляется в процессе купли-продажи на товарном рынке.

Приобретение товаров работ и услуг для обеспечения общественных потребностей одно из ключевых направлений деятельности государства. Экономические цели функционирования государства и механизмы их достижения должны определяться необходимостью удовлетворения общественных потребностей, аккумулирующих интересы населения страны, представляющего весь спектр участников национального рынка. В связи с этим устой- чивость развития инновационной экономики в значительной мере зависима от оптимального сочетания общественных и частных интересов, определения необходимого соотношения между ролью государства и частной инициативой.

Государственные закупки как элемент экономической деятельности государства выполняют ряд функций, основными из которых являются: воспроизводственная, аллокационная, стимулирующая, социальная и инновационная.

Воспроизводственная функция заключается в удовлетворении государственных нужд в товарах, работах, услугах для обеспече- ния стабильных воспроизводственных экономических связей с участием государства и для реализации присущих государству функций.

Аллокационная функция (allocation — размещение) выражается в организации размещения государственных заказов и осуществлении государственных закупок в целях достижения наибольшей эффективности использования бюджетных средств.

Стимулирующая функция связана с расширением государственных закупок как фактором роста совокупного спроса для поддержки и стимулирования национальных производителей, регулирования отраслевой и региональной структуры экономики.

Социальная функция направлена на содействие реализации социальноэкономических задач государства, в том числе на повышение занятости населения, развитие малого бизнеса, вовле- чение социально уязвимых групп населения в трудовой процесс.

В условиях резкого роста инновационной составляющей в стратегии развития экономики страны особую значимость приобретает инновационная функция, заключающаяся в формировании экономических предпосылок для создания принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг). Реализация инновационной функции предполагает использование государственных контрактов как

77

инструмента регулирования и стимулирования развития инновационной деятельности. Влияние закупок на процесс разработки и распространения новых технологий может осуществляться на основе развития рынка инновационной продукции посредством стимулирования спроса на эти продукты и технологии, а также через использование государственного рынка сбыта в ка- честве пробного для новых товаров и технологий.

Âсвою очередь, современные инновационные вызовы обуславливают наличие двух противоположных тенденций в развитии системы управления общественными закупками. С одной стороны, активное развитие информационных технологий создает условия для снижения трансакционных издержек при централизации ряда закупочных процедур (проведение электронных конкурсов, торгов, аукционов, и т.д.), позволяет экономить при закупках крупными оптовыми партиями, снижает издержки за счет совместного использования глобальных информационных и интеллектуальных ресурсов, высокопрофессионального кадрового потенциала. Централизация дает больше возможностей закупочным органам для проведения постоянного системного маркетингового анализа, учета состояния и динамики рынков для разработки и реализации необходимой экономической и социальной политики.

Современная зарубежная практика свидетельствует, что в последние годы наметилась тенденция к повышению уровня централизации закупок. Например, в Великобритании в 2000 г. было создано Министерство государственной торговли (OGC). В результате слияния закупочных услуг Закупочного агентства (TBA), Центрального агентства компьютеров и коммуникаций (CCTA), Совета гражданской недвижимости (PACE) и закупоч- ных отделов Казначейства было создана компания OGC Buying Solutions. Целью этой организации является обеспечение государственных органов более чем 50 тыс. видов товаров и услуг.

ÂEC, где крайне осторожно относились к процессу централизации закупок, рассматривая его как фактор монопсонизации

èснижения конкуренции на рынке, принята Директива EC 2004/18, регламентирующая возможность создания центральных закупочных институтов. За последние десять лет созданы центральные закупочные организации во Франции (UGAP и Opashe), Италии (Consip), Финляндии (Hancel), Дании (SKI), Австрии (BBG) и др. Тенденция к централизации наблюдается также в Азии и Южной Америке. В Южной Корее работает цен-

78

трализованное закупочное агентство PPS, которое осуществляет порядка 30% государственных закупок. В ряде стран Латинской Америки (Мексика, Бразилия, Чили) действуют централизованные системы электронных закупок.

С другой стороны, эффективность системы закупок в условиях инновационного обновления экономики зависит от учета специфики закупок инновационной продукции, потенциала многообразных связей и сетевых взаимодействий, возникающих в инновационной среде, что требует использования гибких инст-

рументов и методов управления, соответствующих децентрализации функций и развитию горизонтальных взаимосвязей, соответ-

ствующей регламентации контрактных соглашений.

Система соглашений выступает важнейшим инструментом государственного предпринимательства (governmentent repreneurship) и осуществления закупок для обеспечения общественных потребностей во всех странах с развитой инновационной экономикой. Именно через систему контрактов устанавливаются и реализуются экономические и договорные связи государствазаказчика с участниками рынка различных форм собственности. Данная система, в частности, предполагает конкурентную борьбу между соискателями государственных контрактов. Предмет конкуренции — бюджетные средства, направляемые на обеспе- чение общественных потребностей.

В свою очередь, формирующиеся контрактные системы управления закупками позволяют обеспечивать большую эффективность хозяйствующего субъекта, представляя собой интеграцию рыночных и нерыночных начал организации экономической деятельности, получающей свое материальное воплощение в юридическом документе (соглашении), который регулирует экономические отношения. Базовым компонентом любой контрактной системы является совокупность нормативных актов, регулирующих контрактные отношения между субъектами экономической деятельности, государством (в лице уполномоченных исполнительных органов) и частным сектором в целом, и, в частности, в определенных крупных проектах, отдельных отраслях, видах деятельности.

Так, Федеральная контрактная система США (наряду с государственным бюджетом и налоговой системой) выступает важнейшим механизмом государственного регулирования и стимулирования инновационной деятельности. Благодаря многообразию использования различных форм контрактных соглашений государство имеет возможность не только стимулировать инно-

79

вационную деятельность отдельных участников, но и создавать различные формы кооперации для реализации крупных научнотехнических программ.

Таким образом, формирование новой инновационной экономики в России предполагает развитие института контрактных отношений для построения современной модели взаимоотношений государства, бизнеса и общества. В свою очередь, повышение качества управления экономикой требует, с одной стороны, переориентации государственного управления на более гибкие контрактные механизмы регулирования, с другой — повышения эффективности деятельности государства как субъекта контрактных отношений.

В русле данной «контрактной» идеологии лежит и задача развития контрактной экономики закупок, создания контрактной системы управления государственными и муниципальными закупками в соответствии с принятым Федеральным законом от 05 апреля 2013 г. ¹ 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Целью создания контрактной системы является повышение эффективности обеспечения общественных нужд за счет реализации системного подхода к формированию, заключению и исполнению государственных и муниципальных контрактов, прозрачности всего цикла закупок от планирования до приемки и оценки результатов. В нашей стране государство выступает крупнейшим потребителем на рынке товаров, работ, услуг. Общий объем бюджетных средств, израсходованных на закупку товаров, работ, услуг органами власти различных уровней в 2013 г. составил более 8,4 трлн руб., еще более 8 трлн руб.1 составляет объем закупок государственных корпораций, естественных монополий, компаний с государственным участием. То есть около 22% ВВП нашей страны перераспределяется через систему контрактации на рынке государственных закупок и закупок корпоративного сектора.

Создание контрактной системы в России представляет собой попытку обновления и адаптации системы организации и управления государственными и муниципальными закупками к современным глобальным инновационным вызовам, стоящим перед нашей страной. В связи с чрезвычайной актуальностью

1 Чемерисов М.В. Контрактная система, электронный ресурс. Режим доступа: http://www.economy.gov.ru/minec/main. 5.10.2014.

80