Актуальные проблемы институциональной экономики. Теория и практика. Учебное пособие для студентов магистратуры, обучающихся по направлениям подготовки

выделяют следующие основные признаки контрактов жизненного цикла:

(1)контракты охватывают все три этапа жизни объекта — проектирование, строительство, эксплуатацию;

(2)частный партнер самостоятельно принимает все проектные и технические решения, необходимые для выполнения проекта, и несет все соответствующие риски;

(3)первоначально привлечение финансирования в проект осуществляется частным партнером в лице специально созданной проектной компании;

(4)государственный партнер осуществляет платежи только с момента начала эксплуатации объекта, данные платежи представляют собой «плату» за сервис и зависят от выполнения функциональных требований по контракту и от качества построенного объекта;

(5)платежи за сервис от государственного партнера должны

быть гарантированы на весь период действия контракта. Отличительная чертой проектов с использованием контрак-

тов жизненного цикла — возможность развивать инфраструктуру с помощью внебюджетных источников финансирования с отложенной нагрузкой на бюджет. В соответствии с КЖЦ инвестор обязуется спроектировать, построить и осуществлять текущую эксплуатацию объекта государственной собственности, а государственный заказчик должен компенсировать стоимость строительства и вносить периодические платежи за сервис функционирующего объекта с момента его ввода в эксплуатацию.

Таким образом, контракт жизненного цикла — это договор,

по которому исполнитель берет на себя весь комплекс работ на создаваемом, а потом и обслуживаемом объекте. В российском законодательстве пока нет четкого определения понятия «контракт жизненного цикла», ни как разновидности государственных закупок, концессии, ни как формы ГЧП. Однако это не мешает подобным проектам реализовываться, например, в Санкт-Петербурге, где по такой схеме проводятся некоторые государственные закупки, или в Москве, где столичный метрополитен планирует на основе КЖЦ организовать поставку и эксплуатацию вагонов.

Следует отметить, что возможность заключения данных контрактов в системе закупок предусмотрена как Федеральным Законом ¹ 44-ФЗ (Закон о КС), так и Федеральным законом ¹ 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе». Контракт жизненного цикла в ОПК предполагает диалог науки, промышленности и эксплуатанта в лице Министерства обороны от момента рождения образца вооружения до «утилизации».

111

Представляется также важным, что в соответствии с Законом о КС при оценке и сопоставлении заявок вместо критерия «цена контракта» может использоваться критерий стоимости жизненного цикла товара или созданного в результате выполнения работы объекта. Это создает условия при реализации крупных (в первую очередь инфраструктурных) проектов повысить эффективность государственных закупок на основе использования подрядчиком (исполнителем заказа) передовых инновационных продуктов и технологий, так как он заинтересован в снижении затрат при реализации контрактов жизненного цикла.

Наиболее масштабные и дорогостоящие проекты по модели КЖЦ реализуются в инфраструктурном строительстве. Прежде всего, это проекты, связанные с транспортом, — железные дороги, тоннели, мосты и переправы. Например, в Западной Европе к 2020 г. по схеме КЖЦ предполагается возвести 1165 км высокоскоростных железнодорожных магистралей, или 41% от общей сети. В Великобритании до 90% дорог общего пользования (в том числе знаменитый тоннель под Ла-Маншем) строится и эксплуатируется именно по контрактам жизненного цикла. КЖЦ помогают правильно выстроить отношения между государством и ча- стным сектором и привлечь инвестиции в крупные проекты, априори являющиеся долго окупаемыми или убыточными.

Огромные инвестиции в транспорт сегодня аннонсирует и российское правительство. Так, по данным Минтранса, до 2020 г. в развитие транспортной инфраструктуры будет вложено 12,3 трлн руб., из них госинвестиции составят 7,3 трлн руб., еще 5 трлн руб. должно быть привлечено за счет различных механизмов внебюджетного финансирования и государственно- частного партнерства. В общую сумму входят затраты не только на автомобильные дороги, но и на авиасообщение, а также ассигнования РЖД на железные дороги. Чтобы максимально эффективно инвестировать эти огромные деньги, было бы правильно использовать механизм КЖЦ. Тем более что, по подсчетам аналитиков, при прочих равных такие контракты позволяют экономить 30% на строительстве и последующей эксплуатации. К тому же государству не нужно вкладывать сразу большую сумму: сделав заказ, оно может рассчитываться за объект десятилетиями, да и то только после ввода его в эксплуатацию.

На примере транспортной инфраструктуры рассмотрим клю- чевые отличия традиционной модели государственных закупок, до-

говора концессии от КЖЦ.

Традиционно строительство автодорог осуществлялось на основе размещения государственного заказа и заключения договоров (контрактов) подряда в форме классической бюджетной

112

стройки, что приводило к возникновению следующих основных проблем у государственного заказчика, подрядчиков и в итоге оказывало существенного влияние на результаты строительства:

(1)отсутствовала заинтересованность подрядчика в качественном исполнении работы за фиксированную в рамках государственного контракта цену;

(2)у государственного заказчика отсутствовали возможности осуществления контроля за использования средств и ка- чеством работ на всех этапах строительства и реконструкции.

Âрезультате, как правило, возникала необходимость расходовать дополнительные бюджетные средства после окончания строительства в процессе эксплуатации дороги. При этом затраты, закладываемые в бюджете на строительство, оказывались в условиях роста инфляции недостаточными для полного финансирования объекта. В итоге возникал долгосрочный «недострой», отсутствовала необходимая автодорога, происходило неэффективное расходование бюджетных средств.

Âцелях привлечения внебюджетных источников финансирования и повышения эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на создание и реконструкцию инфраструктурных объектов, законодательно была введена модель концессионных соглашений. Практика применения концессионных соглашений только начинает формироваться. Одним из важнейших преимуществ концессии является снятие со стороны публичного (государственного) участника финансового бремени на создание инфраструктуры, при этом частный инвестор в полном объеме несет риски

èпо окупаемости инвестированных затрат. В связи с этим концессионные соглашения целесообразно использовать при строительстве только тех объектов инфраструктуры (имеющих государственное, муниципальное значение), которые предполагают наличие

рентабельной коммерческой нагрузки на объект. Однако ряд объектов при их дальнейшей эксплуатации не предполагает коммерче- скую нагрузку(например, бесплатные автодороги, мосты ).

Таким образом, главное отличие КЖЦ от концессии заключа- ется в возможности создания и модернизации объектов, которые нельзя сделать платными, при этом доходная часть инвестора формируется не за счет коммерческих поступлений от пользования объекта, а за счет отчислений из бюджета за предоставление сервиса.

КЖЦ выгодны как государству, которое эффективнее расходует бюджетные средства, так и инвестору, получающему долгосроч- ный контракт с государственным заказчиком, не зависящий от риска спроса и иных рыночных факторов. Модель КЖЦ стимули-

113

рует частных подрядчиков на качественное строительство и сервис объекта, так как сервисные платежи напрямую зависят от соответствия объекта функциональным характеристикам, согласованным в контракте вне зависимости от спроса на услуги.

Одной из самых актуальных проблем развития КЖЦ на современном этапе является систематизация нормативно-правовой базы их использования в сфере государственных закупок. Согласно утвержденному плану мероприятий по внедрению контрактной системы, Минэкономразвития России должен определить случаи и условия заключения КЖЦ, разработать критерии определения жизненного цикла товара или созданного в результате выполнения работы объекта, регламентировать порядок оценки конкурсных заявок потенциальных участников КЖЦ. При принятии решения о заключении КЖЦ, необходимо проводить обязательную оценку экономической целесообразности применения альтернативных способов: традиционной модели государственной закупки или концессии.

Литература

Официальные документы

1.Федеральный закон от 05.04.2013 г. ¹ 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

2.Федеральный закон от 17.07.2011 г. ¹ 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

3.Федеральный закон от 29.12.2012 г. ¹ 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе».

4.Анчишкина О.В. Типы контрактов (договоров) и их применение в российской контрактной системе в целях эффективного обеспе- чения публичных нужд// ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2014. ¹ 5. С. 80—94.

5.Смотрицкая И.И., Черных С.И., Шувалов С.С. и др. Государственная контрактная система: состояние, проблемы, перспективы. Москва, 2013. Сер. Научные доклады Института экономики РАН.

6.Смотрицкая И., Черных С. Государственная контрактная система: к новому качеству управления закупками // Общество и экономика. 2013. ¹ 10. С. 75—86.

7.Фуруботн Э.Г., Рихтер Р. Институты и экономическая теория. Достижения новой институциональной экономической теории. СПб.: Изд. дом СПбГУ, 2005.

8.Уильямсон О.И. Экономические институты капитализма. СПб.: Лениздат, 1996.

Вопросы к кейсу

1.Что такое общественные потребности, общественные и государственные нужды?

114

2.Какова роль государственных закупок в системе обеспечения общественных потребностей?

3.Назовите общие черты и различия государственных закупок и го- сударственно-частного партнерства.

4.Какая форма взаимодействия государства и общества получила развитие в контрактной системе закупок на современном этапе?

5.Что понимается под контрактами жизненного цикла?

6.Каковы ключевые отличия традиционной модели государственных закупок, договоров концессии от контрактов жизненного цикла?

Вопросы для размышления

1.В каких отраслях и сферах экономики, по вашему мнению, применение контрактов жизненного цикла принесет наиболее высокий эффект? Обоснуйте свою позицию.

2.Какие основные причины сдерживают развитие государственно- частного партнерства в российской экономике?

Кейс 5.2. Перспективы развития механизмов ГЧП. Контракты «нового поколения»

Для дальнейшего развития государственно-частного партнерства (ГЧП) в системе обеспечения общественных потребностей необходимо создание соответствующей институциональной среды с учетом анализа отечественного и использования позитивного зарубежного опыта при разработке рекомендаций по совершенствованию законодательной базы контрактного института и ГЧП.

Следует отметить, что в мировой практике существует четкое разделение государственно-частного партнерства в сфере обеспечения общественных потребностей на две основные формы — социальную и контрактную (договорную). Каждая из этих форм включает в себя разные механизмы государственно-частного партнерства, для контрактной формы такими механизмами выступают конкретные виды ГЧП-контрактов.

Наиболее разнообразные контрактные формы и механизмы государственно-частного партнерства получили распространение в Англии. Для законодательства о ГЧП этой страны характерно структурирование и нормативное регулирование проектов на

основе законодательства о государственных закупках è â рамках

программы «Частная финансовая инициатива» (PFI).

Институциональная база государственно-частного партнерства была заложена в 1992 г. с разработкой программы «Частная финансовая инициатива», которая отменила ограничение использования частного капитала для финансирования объектов государственной собственности. Эта программа проводится правительством Соединенного Королевства и включает в себя ряд социально-

115

политических и экономических мер, направленных на увеличение вовлечения частного бизнеса в сферу оказания государственных услуг при условии передачи части рисков частному сектору.

Согласно наиболее распространенной форме PFI, частная компания осуществляет проектирование строительство, финансирование объектов и управление ими на основании установленных государством характеристик объекта в течение установленного периода. При этом объект не находится в собственности государства. Государство оплачивает пользование объектом инфраструктуры в течение срока реализации контракта, а по его истечении, в зависимости от условий контракта, право собственности на объекты может остаться у частного сектора или перейти к государству.

На основе анализа практического опыта органами государственного управления вырабатываются Рекомендации (Стандартизация контрактов программы PFI), которые устанавливают основные принципы реализации ГЧП-контрактов, в том числе финансовые условия, распределение и страхование рисков, гарантии и т.д. При этом законодательная база ГЧП в Англии содержит нормы, регулирующие контрактные отношения в отдельных сферах деятельности, например, в железнодорожном транспорте, соответствующей инфраструктуре и т.д.

Что касается контрактов ГЧП, регулируемых законодательством о государственных закупках, то принципы и условия данных контрактов подчиняются общим правилам закупок ЕС и регулируются производными актами-директивами, в частности, Директивой Европейского парламента от 31 марта 2004 г. о координации процедур получения публичных контрактов (так называемая Директива для публичного сектора).

Следует отметить, что в ряде стран — членов ЕС нет специального законодательства в сфере государственно-частного партнерства. Например, при заключении ГЧП-контрактов органы власти Нидерландов руководствуются общими гражданско-правовыми нормами и правилами государственных закупок ЕС. В Венгрии также нет специального правового закрепления понятия государст- венно-частного партнерства. Существует законодательство о концессиях, в дополнение к которому был принят нормативный акт о государственных закупках в соответствии с нормами ЕС.

Особая законодательная система, регулирующая государст- венно-частное партнерство, сложилась в США, где существует двухуровневая система законодательства о ГЧП. На федеральном уровне устанавливаются базовые принципы партнерских отношений, определяются условия, на которых государство и частный бизнес могут реализовать ГЧП-контракт, в том числе применительно

116

к отдельным отраслям экономики. На уровне законодательства штатов регулируются вопросы реализации конкретных ГЧП- проектов, формируя условия и устанавливая ограничения для реализации проектов. Например, в отдельных штатах нормативно закреплена процедура одобрения крупных проектов.

Âсвою очередь, устанавливая процедуры и организуя реализацию государственных контрактов на закупки товаров, работ, услуг для общественных нужд частным сектором, Федеральная контрактная система (ФКС) США обеспечивает эффективное использование бюджетных средств, выделенных на достижение стратегических макроэкономических целей и решение социаль- но-экономических проблем общества.

Âцелом в мировой практике, в зависимости от экономических условий контрактных соглашений, выделяют две основные группы

проектов ГЧП в сфере обеспечения общественных потребностей:

(1)проекты, окупаемость которых может быть осуществлена на стадии эксплуатации объекта за счет потребителей (например, строительство, реконструкция, и эксплуатация дорог, инфраструктуры ЖКХ).

(2)проекты, которые экономически не могут окупаться за счет конечных потребителей (строительство и реконструкция социальных объектов: школ, детских садов, некоторых

объектов инфраструктуры т.д.)

Реализация проектов первой группы происходит за счет средств частных инвесторов, которые принимают на себя риски спроса и окупаемости в отношении построенных (или реконструированных) объектов инфраструктуры. В свою очередь проекты второй группы предполагают, что риски окупаемости построенных или реконструированных проектов берет на себя публичная сторона, которая по условиям заключенных контрактов осуществляет платежи частным партнерам для окупаемости проектов.

Контракты, заключаемые для реализации второй группы проектов, получили название контрактов «нового поколения». Это долгосрочные договора, заключаемые между публичной (государственной) и частной сторонами для целей привлечения инвестиций в общественно значимые проекты. Договора предусматривают справедливое распределение рисков между сторонами договора и обеспечивают исполнимость обязательств публичной стороны по осуществлению платежей частному инвестору в те- чение всего срока действия договора.

Среди научных экспертов и практиков государственно- частного партнерства именно проекты ГЧП первой группы являются понятными и традиционными инструментами для реализации инфраструктурных проектов. В то же время целесообразность

117

реализации проектов второй группы вызывает острые дискуссии, так как условия этих контрактов сравнимы с принципами и условиями выполнения государственных контрактов на поставку товаров, работ, услуг для обеспечения общественных нужд.

Однако в отличие от традиционных государственных закупок продукции или конкретной (кратковременной) услуги, проекты второй группы предполагают долгосрочное комплексное сотрудничество и оказание публичной услуги частным партнером на постоянной основе в интересах обеспечения общественных потребностей.

Именно в рамках такой формы государственно-частного партнерства, часть традиционных услуг, осуществляемых государственными органами исполнительной власти, передается на реализацию частному сектору. Частный партнер берет на себя обязательства и риски при строительстве объектов и обязательства качественного управления и оказания услуг. В свою очередь государство осуществляет платежи за указанные услуги в зависимости от вида услуг и характеристик построенных объектов.

Как показывает анализ практического опыта, в современных нестабильных экономических условиях задача развития традиционных проектов ГЧП, предполагающих возврат частным партнером собственных инвестиций за счет эксплуатации объектов без финансовой поддержки государства, является чрезвычайно сложной. Например, в сфере жилищно-коммунального хозяйства и транспортном секторе отсутствует долгосрочная тарифная политика, что не позволяет сделать экономическое обоснование издержек и соответственно спрогнозировать доходы от эксплуатации объектов. В связи с этим развитие проектов ГЧП с долгосрочными обязательствами государства по осуществлению платежей в пользу частных инвесторов (контрактов «нового поколения») представляется актуальным и перспективным.

В странах ЕС в качестве важнейшего механизма ГЧП, позволяющего повысить эффективность бюджетных расходов для обеспечения государственных (общественных) нужд, рассматриваются долгосрочные «партнерские договора», также относящиеся к контрактам «нового поколения». Наибольшее распространение они получили во Франции (партнерские договора законодательно были введены в практику 17 июня 2004 г.). В соответствии с таким договором государство (или его уполномоченный орган) делегирует частному партнеру на срок, определяемый, исходя из окупаемости проекта, «глобальную услугу» по осуществлению финансирования строительства или реконструкции объектов инфраструктуры, по управлению, эксплуатации и техническому обслуживанию объектов или иных

118

видов услуг в интересах государства. Отличительной особенностью французского «партнерского договора» является то, что он заключается в целях оказания услуг, находящихся в сфере полномочий государственных (публичных) образований в связи с реализацией ими государственных функций. Предметом договора является покупка государственным (публичным) партнером в рассрочку необходимых сервисных услуг у частного партнера. В отличие от государственного закупок в основе «партнерского договора» заложен механизм распределения рисков между сторонами договора. Именно публичная сторона несет риски спроса на услуги, а частная сторона несет риски, связанные со строительством, управлением и эксплуатацией объектов, качеством оказываемых услуг.

Âцелом использование «партнерских договоров» требует планирования государственными уполномоченными органами объемов и видов услуг, которые могут быть переданы частному бизнесу и дает ряд значительных преимуществ, в том числе:

(1) оптимизацию осуществляемых инвестиций в инфраструктуру за счет снижения стоимости объекта и его обслуживания;

(2) финансовую прозрачность бюджетных расходов;

(3) снижение сроков реализации проектов, так как при осуществлении платежей в рассрочку с момента ввода объекта в эксплуатацию, частный инвестор мотивирован на реализацию проекта в кратчайшие сроки;

(4) обеспечение качества проекта за счет обязательств частного инвестора по его техническому обслуживанию и привязки оплаты к качеству объекта.

Таким образом, развитие контрактов «нового поколения» позволяет использовать механизмы государственно-частного партнерства, обеспечивающие более прозрачное и эффективное расходование бюджетных средств для обеспечения общественных нужд, для оказания необходимых и качественных публичных услуг населению.

Âнастоящее время в г. Москве рассматривается проект переноса Бутырской тюрьму из центра столицы за пределы МКАД. Инициатива московских частных компаний, обратившихся с проектом в Правительство г.Москвы — возможно, первый реальный шаг к появлению механизма ГЧП в сфере строительства и эксплуатации тюрем, которые сейчас целиком осуществляются государством. На развитие уголовно-исполнительной системы в 2007—2016 гг. заложено более 55 млрд руб., тем не менее, даже их не хватает на все проекты по переносу тюремных перемещений из центров на окраины российских городов, по уменьшению дефицита мест в тюрьмах и качественному улучшению

119

условий для жизни заключенных. В Америке, Великобритании и большинстве стран ЕС все эти вопросы давно решаются с помощью частных тюрем — исправительных учреждений, не только построенных, но и эксплуатируемых частными компаниями.

На современном этапе в нашей стране отсутствует необходимая институциональная база для развития таких контрактных форм ГЧП. Гражданский кодекс РФ позволяет заключать долгосрочные договора между государством (в лице его органов исполнительной власти) и представителями частного бизнеса, однако в связи с существующим бюджетным законодательством возникают проблемы с выполнением финансовых обязательств со стороны государства. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, средства, которые должны быть направлены на оплату товаров, работ, услуг частного партнера в рамках срока действия контракта должны быть отражены в качестве расходных обязательств соответствующего государственного (или) муниципального заказчика, что обеспечивает бюджетное финансирование по данному контракту. Однако максимальный планируемый бюджетный период равен трем годам. Таким образом, при заключении долгосрочных контрактов ГЧП существуют риски неисполнения обязательств со стороны государственного партнера за пределами бюджетного периода.

В целом представляется недостаточным законодательное обоснование регулирования контрактных отношений государства и частного бизнеса в сфере государственных закупок. В этой связи развитие ГЧП в качестве механизма обеспечения общественных потребностей нуждается в правовом развитии и регламентации. Следует выделить четыре комплекса ключевых проблем, требующих нормативно-правового решения:

(1)разграничение сфер и случаев применения ГЧП и государственных (муниципальных) закупок;

(2)устранение пересечений (конкурирующих норм) в законодательстве о ГЧП и государственных (муниципальных) закупках;

(3)разработка критериев и системы оценки экономической целесообразности для выбора модели и механизмов обеспечения общественных потребностей;

(4)установление критериев к выбору частного партнера и тре-

бований к конкурсной процедуре отбора частного партнера. Таким образом, развитие ГЧП в системе обеспечения общественных потребностей предполагает многообразие форм государственных контрактов и формирование четко регламентируемого, но в то же время достаточно гибкого механизма контрактных соглашений, позволяющего государству достаточно эффективно

120