Актуальные проблемы институциональной экономики. Теория и практика. Учебное пособие для студентов магистратуры, обучающихся по направлениям подготовки

âобщем ежегодном объеме закупок заказчиков открытым конкурентным способом.

Одним из основополагающих принципов деятельности контрактной системы (КС) является формирование института общественного контроля, важнейшей функций которого станет обязательное общественное обсуждение формата и стартовой цены государственной закупки.

Âсоответствии с поручением Правительства РФ Минэкономразвития разработана Концепция общественного обсуждения закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше 1 млрд руб., основными принципами которой является открытость и прозрачность. В общественном обсуждении могут на равных условиях принимать уча- стие любые юридические лица, вне зависимости от организаци- онно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, любые физические лица,

âтом числе индивидуальные предприниматели, представители органов государственной власти и местного самоуправления. Все поступившие в ходе общественного обсуждения замечания и предложения его участников, ответы заказчиков на поступившие замечания, заключения контрольных органов, протокол подведения итогов обсуждения должны быть опубликованы для неограниченного доступа на официальном сайте информации о размещении заказов РФ zakupki.gov.ru.

Концепция развития общественного контроля в рамках КС предполагает размещения в ЕИС планов и графиков закупок, подлежащих обязательному общественному обсуждению. Обсуждение может происходить посредством проведения общественных слушаний (очное обсуждение) и в системе ЕИС (на федеральном и региональном уровнях информационной системы в сфере закупок).

Âнастоящее время миллиардные сделки с государством заключают одни и те же поставщики. По данным Национальной ассоциации институтов закупок (НАИЗ)1, почти 40% крупнейших сделок по госзакупкам на суммы более 1 млрд руб. проходят с нарушением свободного доступа к госзаказам. Большая часть нарушений (27% заказов) связана с неправильным размещением документации, которую публикуют не полностью или с опозданием. Это ограничивает доступ независимых компаний к крупнейшим госконтрактам, а победителем становится «свой» поставщик».

1 Режим доступа: http:// www.naiz.orq.

101

Качественная общественная экспертиза позволяет увеличить долю конкурентных закупок и их эффективность. Так, в 2013 г. благодаря экспертизе НАИЗ заказчики отменил пять процедур с некорректной документацией, а благодаря корректировке документации цена контрактов была снижена на 1,5 млрд руб.

По сути ФЗ ¹ 44-ФЗ закладывается основа для «управлен- ческой революции» в сфере государственных и муниципальных закупок. Комплексный подход к процессу закупок, качественно новый уровень обоснования и планирования, обеспечение прозрачности и общественного контроля на всех этапах, расширение качественных критериев оценки заявок при выборе поставщиков и усиление значения квалификационных критериев оценки заявок — все эти новации базируются на результатах широкого общественного профессионального обсуждения проекта Закона и соответствуют мировой практике.

По оценке Минэкономразвития1, полноценная реализация Закона о КС позволит резко сократить уровень коррупции в сфере закупок. Так, в г. Москве, которая фактически внедрила контрактную систему государственных и муниципальных закупок, в рамках пилотного проекта удалось сэкономить на закупках около 250 млрд руб.2

В то же время общая институциональная и организационная структура государственных закупок не нашла в Законе о КС полного и четкого определения. Международная практика государственных закупок показывает, что базовый нормативноправовой документ должен устанавливать как минимум принципы организации и основные функции соответствующих органов, регламентировать их права и обязанности, чтобы обеспе- чить согласованность и эффективность деятельности ключевых субъектов контрактной системы. У нас же в ходе формирования КС вновь может проявиться конфликт интересов, связанный с возникающими разногласиями заинтересованных ведомств (Минфин, Минэкономразвития, ФАС) в определении правовой, практической и контрольной сферы деятельности органов государственной контрактной системы.

Так, согласно положению о Федеральной антимонопольной службе (ФАС России) этот орган является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим

1Белоусов А. Выступление на форуме «Госзаказ-2013», режим доступа: http:// www. forum-goszakaz.ru

2Шаронов А. Выступление на форуме «Госзаказ-2013», режим доступа: http:// www. forum-goszakaz.ru

102

функции по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для федеральных государственных нужд. Однако ФАС последовательно выступал против создания КС, являясь проводником идеологии Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (ФЗ ¹ 94-ФЗ).

Следует отметить, что возложение указанных полномочий на антимонопольный орган практически не имеет аналогов в мире. Примерно в 79% стран — членов ОЭСР регулирование закупок осуществляется либо специальным органом государственной власти, либо министерством экономики, министерством финансов или территориальными подразделениями этих министерств. Роль антимонопольного органа незначительна, и сводится к борьбе с картельными сговорами на торгах в рамках антимонопольного законодательства. Примером таких стран являются Великобритания, Франция, и др. В случае если осуществляется смешанное регулирование как органами исполнительной власти, так и антимонопольным ведомством, роль антимонопольного органа второстепенная (ФРГ) или антимонопольные органы осуществляют «мягкое» регулирование (Дания, Швеция), их роль за пределами антимонопольного законодательства скорее консультативная1.

По оценке ряда экспертов, активное отстаивание ФАС таких идей ФЗ ¹ 94-ФЗ, как отказ от предквалификации, приоритетность электронного аукциона, закрепление норм прямого действия2, нанесло значительный ущерб системе государственных закупок в России. Абсолютизировав проблему коррупции, Закон оставил за рамками цель осуществления закупок. Система регулирования (с ее акцентом на ценовые факторы и игнорированием факторов репутации поставщиков и качественных характеристик поставляемых товаров) расширила возможности для манипулирования результатами торгов со стороны недобросовестных участников закупок. Передача функций контроля в сфере разме-

щения государственного заказа специализированному агентству,

1Варламов Л.В., Ульянов А.С. Должен ли антимонопольный орган регулировать госзакупки и к чему это приводит // Развитие конкуренции и регулирование закупок. М.: НАИЗ, 2012. С. 7—16.

2Согласно оценке Всемирного Банка, одним из главных недостатков ФЗ ¹ 94-ФЗ являлось то, что он закон прямого действия, который жестко регулировал все аспекты размещения заказов, что мало осуществимо в условиях постоянно меняющейся ситуации на рынке, особенно в сегменте инновационной продукции.

103

отвечающему за весь цикл закупки, содействовало бы повышению эффективности деятельности контрактной системы.

Существенным ограничением для развития контрактной системы на современном этапе является недостаточный уровень

профессионализма, отсутствие необходимых компетенций для выполнения предусмотренных функций специалистами контрактных структур управления, контрактными офицерами. Практика показывает, что нарушения при размещении заказов и заключе- нии контрактов во многом происходят èç-çà недостаточной компетентности управленческого персонала. Согласно результатам исследований Всемирного банка издержки, связанные с некомпетентностью государственных заказчиков, даже в развитых странах, соизмеримы с издержками коррупционных рисков. По оценке итальянских экспертов, потери от коррупции в сфере закупок у них составляют 20%, а от непрофессионализма — 80%. Материалы Счетной палаты РФ свидетельствуют, что в России глупость заказчиков зачастую обходится намного дороже коррупции1. В связи с этим одной из ключевых задач развития КС является организация разноуровневой системы профессиональной подготовки кадров.

Итак, можно сделать вывод, что успех реализации новой системы управления закупками будет зависеть от того, в какой форме будут приняты нормативные акты, связанные с реализацией Федерального закона ¹ 44-ФЗ. Принятый базовый Закон в большей степени представляет собой «протокол о намерениях»

— необходима активная и масштабная работа по созданию èí-

ституциональных условий для реализации законодательных новаций. Как показывает анализ результатов исследований специалистов ОЭСР, «дружелюбное» (простое, понятное и методически обеспеченное) национальное законодательство является ключе- вым драйвером развития и повышения эффективности государственных закупок.

В соответствии со ст. 9 Конвенции ООН «О противодействии коррупции» для снижения коррупционных рисков должна быть развита правовая среда, но при сохранении простоты правового регулирования. В связи с этим объемность и сложность принятого ФЗ ¹ 44-ФЗ может выступать сдерживающим фактором развития контрактной деятельности, особенно на муниципальном уровне. Представляется целесообразным использовать дифференцированный подход для совершенствования управления

1 Московские новости. 5 июля 2012.

104

закупками в рамках контрактной системы: закупки малых и средних объемов (до 1 млн руб.) максимально упростить, а закупки свыше 1 млн руб. проводить в соответствии с ФЗ ¹ 44-ФЗ.

Предусмотренные законом новации требуют дополнительной разработки по следующим ключевым аспектам:

(1)формирование соответствующей институциональной базы на основе согласования и внесение необходимых изменений в федеральные законодательные акты (Бюджетный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ и др.);

(2)создание полноценной нормативно-правовой и методиче- ской основы для обоснования и планирования закупок, в том числе, на межотраслевом и межрегиональном уровне;

(3)формирование соответствующей организационной структуры;

(4)создание системы профессиональной подготовки кадров;

(5)регламентация и развитие института государственных и муниципальных контрактов, введение дифференцирован-

ных типов контрактов для обеспечения эффективности сотрудничества государства и частного бизнеса.

Создание системы качественного и эффективного обеспече- ния общественных нужд представляется чрезвычайно важной задачей, но надо отметить, что «новое качество» системы государственных и муниципальных закупок должно обеспечивать и реализацию функций государственного регулирования в ходе модернизации и инновационного обновления российской экономики. В современных условиях государство выступает как крупнейший заказчик и потребитель продукции целого ряда отраслей, что позволяет превращать государственный спрос и государственный контракт в мощный инструмент регулирования экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру для достижения стратегических целей развития страны.

Литература

Официальные документы

1.Федеральный закон от 05.04.2013 г. ¹ 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

2.Федеральный закон от 17.07.2011 г. ¹ 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

3.Федеральный закон от 29.12.2012 г. ¹ 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе».

4.Анчишкина О.В. Типы контрактов (договоров) и их применение в российской контрактной системе в целях эффективного обеспе-

105

чения публичных нужд// ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2014. ¹ 5. С. 80—94.

5.Смотрицкая И.И., Черных С.И., Шувалов С.С. и др. Государственная контрактная система: состояние, проблемы, перспективы. Москва, 2013. Сер. Научные доклады Института экономики РАН

6.Смотрицкая И., Черных С. Государственная контрактная система: к новому качеству управления закупками // Общество и экономика. 2013. ¹ 10. С. 75—86.

7.Фуруботн Э.Г., Рихтер Р. Институты и экономическая теория. Достижения новой институциональной экономической теории. СПб.: Изд. дом СПбГУ, 2005.

8.Уильямсон О.И. Экономические институты капитализма. СПб.: Лениздат, 1996.

Вопросы к кейсу

1.Какие основные универсальные показатели качества управления закупками получили распространение?

2.Назовите основные организационные и управленческие новации, предусмотренные ФЗ ¹ 44-ÔÇ.

3.Поясните сущность нового алгоритма взаимодействия между государственными заказчиками и поставщиками.

4.Какая институциональная основа сформирована для «управлен- ческой революции» в сфере государственных и муниципальных закупок?

5.Какие ограничения для развития контрактной системы существую на современном этапе? Каковы пути их преодоления?

6.Выполнение каких стратегических задач должно обеспечивать «новое качество» системы государственных и муниципальных закупок?

Вопрос для размышления

При каких условиях, на ваш взгляд, институт общественной экспертизы будет способствовать снижению коррупции и повышению эффективности в сфере государственных и муниципальных закупок?

106

и различия традиционных моделей государственных закупок и государственно-частного партнерства представлены в табл. 5.1

Таблица 5.1. Общие черты и различия государственных

закупок и государственно-частного партнерства

Âсовременных экономически развитых странах необходимость решения общественно значимых задач (политических, социальных, экологических) часто вступает в противоречие с зада- чей эффективного использования бюджетных средств. В рамках Европейского Союза на решение данной проблемы направлено развитие системы sustainable procurement (государственные закупки в целях устойчивого развития), как в области текущих расходов на общественные нужды, так и в длительных инвестиционных проектах.

Âэтой концепции существенная роль в повышении качества закупок отведена стимулирующим мероприятиям в сфере обеспечения общественных нужд для соблюдения государственными заказчиками трех базовых принципов (triple baseline — «тройное основание») — экономичности, экологичности и социальной полезности закупок в масштабах всего общества. Концепция предполагает как традиционные формы ГЧП, опирающиеся на регламентированные контрактные отношения, так и образование более сложных форм партнерства для строительства и управления общественно значимыми (инфраструктурными, социальными) объектами.

Среди европейских стран наиболее комплексные и масштабные задачи в области sustainable procurement сформулированы в Великобритании. В Великобритании ГЧП рассматривается как

108

ключевой инструмент стратегии правительства по обеспечению современного, высококачественного обслуживания населения и повышения конкурентоспособности страны. Для реализации специальной программы закупок «План действий Правительства в сфере государственных закупок для устойчивого развития», устанавливаются приоритеты закупочной политики, призванные обеспечить решение важнейших народнохозяйственных задач: экономии электроэнергии, водопотребления, сокращения отходов, повышения эффективности использования не возобновляемых видов ресурсов. При ежегодном объеме закупок в 150 млрд ф. стерл. к 2020 г. правительство ставит задачу обеспече- ния только экономии электроэнергии на сумму около 1 млн ф. стерл., водопотребления на 30 тыс. тонн.

Таким образом, современная тенденция к повышению эффективности государственных закупок, оптимизации расходования бюджетных средств на основе партнерства с частным бизнесом, имеет общемировой характер. Она проявляется, в том числе и в отказе государства в лице органов его исполнительной власти разных уровней (общенациональных, штатов, графств, территорий, провинций, муниципалитетов и т.п.) от некоторых традиционно выполняемых ими функций и передаче их организациям частного сектора на основе долгосрочного контракта. Примерами являются контрактация частных фирм для строительства и содержания школ, больниц и дорог в Великобритании, строительство и содержание платных автотрасс в Италии, коммунальное обслуживание населенных пунктов (например, уборка улиц, вывоз мусора и т.д.) в целом ряде стран.

Можно сделать вывод, что развитие института государствен- но-частного партнерства в системе обеспечения общественных потребностей имеет целью решение комплекса взаимоувязанных задач:

(1)развитие партнерства в различных его формах при выполнении государственных и муниципальных контрактов на производство и поставку товаров, работ, услуг для удовлетворения общественных потребностей;

(2)повышение эффективности бюджетных расходов;

(3)достижение нового качества системы государственных закупок товаров (работ, услуг), обеспечивающего эконо-

мичность, инновационную активность и социальную полезность закупок.

Как уже отмечалось, с 1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. ¹ 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Цель создания нового

109

института — переход к контрактной модели управления закупками для повышения эффективности обеспечения общественных нужд.

По сути Законом о КС закладывается основа для развития партнерства государства, бизнеса и общества в сфере государственных и муниципальных закупок. Комплексный подход к процессу закупок, качественно новый уровень обоснования и планирования, обеспечение прозрачности и общественного контроля на всех этапах, расширение качественных критериев оценки заявок при выборе поставщиков и усиление значения квалификационных критериев оценки заявок — все эти новации базируются на результатах широкого общественного профессионального обсуждения проекта Закона и соответствуют мировой практике.

Следует отметить, что по целому ряду критериев значительная часть контрактов на закупку товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд не предполагает использования механизмов ГЧП. Это контракты на закупки массовой, стандартной продукции, которая есть на рынке. В то же время выполнение определенных государственных контрактов предусматривает привлечение средств частного сектора на условиях софинансирования и вклю- чает сложные подрядные и субподрядные схемы реализации контрактов с возможной интеграцией интеллектуальных и финансовых активов государства и частных предпринимателей. Например, при реализации долгосрочных контрактов на НИОКР, производство технически сложной и инновационной продукции могут возникать различные формы и механизмы ГЧП.

В настоящее время существуют определенные институциональные предпосылки для развития механизмов ГЧП в сфере государственных закупок. Федеральный закон ¹ 44-ФЗ предусматривает возможность использования «контрактов жизненного цикла» и разрешает государственным заказчикам передавать полномочия (функции) по размещению заказов путем проведения торгов специализированным организациям различных форм собственности.

Однако реализация на практике данной возможности остро ставит проблему нормативной регламентации и разграничения правил использования традиционной модели государственных закупок и закупок с использованием механизмов ГЧП, а главное — принципов распоряжения и оперативного управления бюджетными средствами в рамках заключаемых контрактов.

Одной из наиболее развитых форм партнерства государства и бизнеса в системе обеспечения общественных потребностей, доказавшей свою эффективность в мировой практике, выступают контракты жизненного цикла (КЖЦ). В правовой литературе

110