Введение в специальность. Учебное пособие

контроль за судебными сроками, исполнением решений и ряд других.

Самобытными формами народного общежития в России, просуществовавшими более тысячи лет, были сельская (крестьянская) община и казачество.

Вних осуществлялась гласная выборность на все посты умных, смелых и ничем не опороченных людей.

ВXVI в. в России п роисходит замена так называемых кормлений, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей, специальными органами самоуправления губными и земскими учреждениями. Губные учреждения как выборные органы создавались для преследования разбойников и судов над ними.

Выборы губных органов производились на всесословной основе. Избираемые лица составляли

всовокупности одно учреждение — губную избу.

Вотличие от них земские учреждения не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях отстранялись служилые люди. Власть

вних осуществлялась земскими старостами, земскими дьяками, а также лучшими людьми. Полицейская, финансовая, экономическая, а также судебная ветви власти находились под полномочным влиянием земских властей.

11

Со временем (в XVII в.) местное управление бюрократизируется — устанавливается система приказно-воеводского управления. И губные и земские учреждения как формы местного самоуправления продолжали существовать при воеводской системе управления, при этом воевода назначался центральной властью для осуществления контроля за губными и земскими органами без вмешательства в сферу их деятельности.

Губные учреждения были упразднены в период реформ Петра I, для которого характерно усиление государственного вмешательства в местное самоуправление.

Впоследней четверти XVII в. при Екатерине II основы самоуправления получили дальнейшее развитие. Были созданы губернские и уездные дворянские собрания, на которых выбирались лица на должности местной администрации, а также для заведования сословными делами — предводители губернского и уездного дворянства.

Во главе губернии стоял генерал-губернатор, наделяемый большими полномочиями по надзору за местным управлением и судом. В этот период в губерниях и уездах стали расширяться земские органы — выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы.

12

Уездное земское собрание формировалось из земских, избираемых местными земледельцами, городскими и сельскими обществами.

Функции, возлагаемые на земские органы самоуправления, были весьма обширны:

-устройство и содержание принадлежащих земству зданий и сооружений, а также путей сообщения, содержащихся за счет земств;

-заведование имуществом, капиталами, денежными сборами земства;

-обеспечение населения продовольствием; -заведование земскими благотворительными

учреждениями; -прекращение нищенства;

-участие в попечении о народном образовании, здравоохранении;

-попечение о строительстве церквей; -исполнение потребностей воинского и граж-

данского управления; распределение государственных денежных сборов по губерниям и уездам;

-назначение, распределение и расходование на основании устава о земских повинностях местных сборов для удовлетворения земских потребностей.

Организация городского самоуправления определялась Городовым положением от 16 июня 1870 г. и была основана, по сути, на тех же принципах, что и земское самоуправление.

13

В 1890-1892 гг. (при Александре II) была сформирована новая система земского и городского самоуправления. Органами губернского земства стали губернское земское собрание и губернская земская управа. Председателями губернского земского собрания были выдвигаемые из гласных предводители дворянства, если император не назначал иное лицо.

На земских собраниях избирались комиссии для заведования отдельными вопросами управления земскими проблемами. Органы городского самоуправления включали городскую думу под председательством городского главы, в состав которой кроме выборных гласных входили также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства.

Исполнительным органом городского самоуправления являлась городская управа, а для управления отдельными отраслями городского хозяйства создавались исполнительные комиссии на выборной основе. Компетенция органов городского самоуправления была та же, что и у земств, а срок их полномочий составлял четыре года.

Земские и городские управы были подотчетны представительным органам самоуправления — земским собраниям и городским думам. В волостях, отдельных сельских поселениях действовали орга-

14

ны крестьянского самоуправления — сельский сход и сельский староста.

Идеология местного самоуправления, предполагающая определенную децентрализацию власти, самостоятельность и независимость органов самоуправления, была принципиально трансформирована после Октябрьской революции (1917), ибо вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата, требующего жесткой соподчиненности органов управления сверху донизу.

Однако исторический опыт убедительно показал, что подлинная целостность Российского государства может сохраняться только на основе единой системы государственного и муниципального управления, адекватного современным реалиям, поэтому, когда в начале 90-х годов прошлого столетия произошла кардинальная смена координат общественного развития, сломавшая советскую систему государственного управления, интерес к идее местного самоуправления снова возродился.

6 июля 1991 г. был принят Закон РФ № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», давший толчок к переосмыслению советской системы подчинения нижестоящих советов депутатов трудящихся вышестоящим с абсолютным однопартийным влиянием, но еще во многом сохранивший элементы советской системы управления.

15

Более активная реабилитация процесса местного самоуправления в рамках развития системы государственного и муниципального управления началась в России с принятием 06.10.2003 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вторая тенденция органически связана с первой и заключается в непрерывной целенаправленной подготовке и переподготовке достойных кадров для системы государственной и муниципальной службы в Российской Федерации.

И в царское, и в советское, и в постсоветское время руководство страны уделяло серьезное внимание решению этой задачи, хотя и в разной, не всегда должной мере. При этом оно исходило из понимания того, что государственное и муниципальное управление — это профессиональный труд, требующий особых знаний и квалификации.

Первый проект подготовки государственных управленцев на базе создания Славяно-греко- латинской академии был разработан в 1681 г. — период царствования царя Федора Алексеевича (1661-1682). Проект предусматривал создание «храмов чином академии», в которых «семена мудрости, т.е. науки гражданские и духовные постановить». Лица, окончившие в них курс свободных

16

наук, могут быть затем «милостиво пожалованы в приличные чины их разуму».

Наиболее продуктивным в плане подготовки государственных управленцев в России был XVIII в., в течение которого, начиная с Петра I, а затем императриц Елизаветы Петровны и Екатерины II, была сформирована и развита определенная система подготовки чиновников.

По утвержденному Петром I Генеральному регламенту доступ к высшим должностям полагался лишь тем, кто обучался в Коллегии юнкеров. Институт коллежских юнкеров стал единственной, привившейся на практике «кузницей» подготовки гражданских чиновников.

Чтобы избежать имеющегося дефицита таких чиновников, в каждой коллегии предписывалось иметь по 6 -7 молодых людей (то, что сейчас называется «резерв кадров»), получивших специальное научное и профессиональное образование в учрежденной при сенате школе.

Во времена правления императрицы Елизаветы Петровны было много сделано для укрепления престижа гражданской службы и совершенствования профессиональной подготовки государственных служащих.

Курс общего образования, установленный для коллежских юнкеров, был признан недостаточным, предлагалось обучать их коммерции, французскому

17

инемецкому языкам, географии, геометрии и прочим наукам, для чего они должны были в обязательном порядке посещать четыре раза в неделю классы Академии наук.

Впериод правления Екатерины II была создана новая форма обучения. Были учреждены классы юриспруденции в университете и кадетских корпусах, а для подготовки к низшим гражданским должностям (копиистов, писцов и др.) при Академии наук, Московском университете и при Казанской гимназии обучалось соответственно до 40, 80

и60 малолетних разночинцев и детей приказного чина правописанию и хорошему слогу, отчасти арифметике, геометрии и географии, а особенно — положению Российского государства.

Позднее (в 1764) был создан новый тип профессиональной школы, готовящий дворян к государственной службе, — Гражданское училище.

Внем предусматривалось овладение в совершенстве латинским, немецким и французским языками и обширный круг общеобразовательных предметов: математика, логика, философия, космология, архитектура, экспериментальная физика, география и история, особенно России, и др.

Собственно курс профессионального образования включал натуральное и гражданское право, систематическое познание российских законов, камералистики (совокупности административных и

18

хозяйственных знаний по ведению государственного хозяйства), изучение политики, коммерции и других наук.

Важно отметить, что в то время обучение в различных учебных заведениях, профессионально готовящих к государственной службе, являлось сословной привилегией дворянства.

Вначале XIX в. была предпринята новая попытка модернизации политического строя России с реформой государственной администрации и народного просвещения.

Вкачестве основных деклараций были выдвинуты «нравственные образования граждан» и профессиональная подготовка просвещенных государственных служащих.

При этом образование признавалось необходимым условием приобретения прав государственной службы, никого нельзя было определять к гражданской должности без окончания обучения в соответствующем общественном или частном училище.

Наряду с прежним принципом сословнопрофессионального образования возник новый принцип подготовки к государственной службе — всеобщее внесословное обучение.

Вместе с тем демократизация подготовки государственных служащих не получила законодательного оформления. Уделом молодежи из низших

19

слоев российского общества по-прежнему было низшее образование.

Доля чиновников государственного аппарата с высшим образованием оставалась ничтожно малой (к началу 1860 г., когда общее число чиновников России достигало 80 тыс., из всех высших учебных заведений правоведения выпускалось ежегодно только 400 человек, при этом не все из них трудоустраивались по назначению).

ВXX в. после революционной смены общественного строя необходимость подготовки квалифицированных управленцев государственного и муниципального уровня продолжала оставаться весьма актуальной.

Всоветский период развития многие вузы выпускали управленцев-отраслевиков по различным сферам народного хозяйства: промышленности, строительства, лесного и сельского хозяйства и многим другим.

Вто же время накапливался дефицит специалистов по управлению большими сообществами людей — не только отраслевыми, но и территори- ально-административными образованиями, населенными пунктами, местными советами депутатов трудящихся, отвечающими за развитие хозяйства и социальной сферы на данной территории.

20