Бюджетно-правовое регулирование государственного заказа в Российской Федерации. Монография

Н. Н. КОСАРЕНКО

БЮДЖЕТНО-ПРАВОВОЕРЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГОЗАКАЗАВРОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ

Монография

ББК67.404

УДК336

К71

Рецензенты:

ПетровС.М. — докторюридическихнаук, профессор; ГрудцынаЛ.Ю. — докторюридическихнаук, профессор.

КосаренкоН.Н.

К 71 Бюджетно-правовое регулирование государственного заказа в Российской Федерации. Монография – Электронно-библиотечная системаIPRbooks, 2012.— (Высшееобразование).— 81 с.

ISSN 2227-8397

В монографии рассматриваются актуальные вопросы бюджетноправового регулирования государственного заказа в Российской Федерации.

Длястудентовиаспирантоввысшихучебныхзаведений, специалистов.

ISSN 2227-8397

ББК67.404

УДК336

© Косаренко Н.Н., 2012 © Электронно-библиотечнаясистемаIPRbooks, 2012

2

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава1. ФинансоваясистемаРоссииифинансоваядеятельностьгосударства Глава2. Бюджетнаяполитикакак организационно-финансоваякатегория Глава3. Компетенцияоргановгосударственной властивсферерегулирования бюджетныхправоотношений

Заключение

Списокиспользованнойлитературы

Глоссарий

3

В В Е Д Е Н И Е

Одной из основных функций публичной власти как государственной, так и муниципальной является предоставление населению социально значимых товаров и услуг. Реализуя эту функцию,

власть выступает в интересах всего населения страны и исполь-

зует средства всех бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы России.

Основным способом реализации сервисных функций публич-

ной власти является формирование и размещение государственного и муниципального заказов. При этом формирование и размещение осуществляется публично, в строгом соответствии с законодательно установленными процедурами. Весь процесс является прозрачным и предполагает возможность доступа любого хозяйствующего субъекта к получению такого заказа.

Одной из важнейших задач любого государства является своевременное и полное удовлетворение общественных потребностей в материальных и нематериальных благах. На нужды общественного потребления в зарубежных странах в настоящее время расходуются значительные бюджетные средства. Так, например, в США их размер составляет до 33% ВВП, в странах Западной Европы - от 35 до 48% ВВП этих стран.

Опыт США, Канады, Японии, стран — членов ЕС и многих других зарубежных стран убеждает, что в экономике рыночного типа особенно велика роль государственного заказа как инструмента государственного регулирования, позволяющего реализовывать общественные потребности на основе эффективного взаимодействия государства и частного сектора экономики. Отношения по закупке (поставке) товаров, выполнению работ, оказанию услуг для общественных нужд существенно развиваются и на международном уровне, в частности в рамках Всемирной торговой организации, Европейского союза, Всемирного банка, Европейского банка реконструкции и развития.

В условиях перехода России к рыночной системе хозяйствования отношения, связанные с государственными заказами, получили также свое развитие. Первостепенная роль рассматриваемых отношений обусловлена в том числе их особо важной целевой направленностью, связанной с удовлетворением потребностей общества в необходимых товарах, результатах работ, услугах. Практика пока-

4

зывает, что в современных условиях значимость данных отношений является актуальной и продолжает возрастать.

ВРоссийской Федерации, как и в других странах, на государственные нужды расходуются значительные объемы денежных средств бюджетов различных уровней. При этом одной из первостепенных задач является повышение эффективности использования государственных ресурсов. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 25 мая 2009 г. "О бюджетной по-

литике в 2010 — 2012 годах" поставлена задача перехода к режиму жесткой экономии бюджетных средств, решение которой невозможно без дальнейшего развития отношений в сфере государственных заказов. При этом система государственных заказов должна использоваться в качестве инструмента управления структурными преобразованиями в российской экономике, способа стимулирования технологической модернизации и повышения конкурентоспособности эффективных производителей.

Внастоящее время во всем мире широко применяется контрактная система как форма управления государственными заказами. Классическим примером такой системы является федеральная контрактная система США. Предпосылками ее формирования явились ежегодное расширение масштабов государственного потребления; рост государственных расходов и постоянное ускорение на- учно-технического прогресса на фоне глобальной конкуренции в области науки, техники и экономики; усиление регулирующей роли государства в экономике при ограниченных размерах государственной собственности; политика наращивания военного и научнотехнического потенциалов; активизация участия государства в со- циально-экономических процессах. В конце 90-х гг. XX в. "контрактная индустрия" и "контрактное сообщество" стали общепризнанными терминами национального хозяйства США.

Поэтому в России тоже сегодня преобладающим способом размещения государственного и муниципального заказов является конкурс, при этом приоритет отдается открытому конкурсу. Не только публичный характер власти и специфика расходования бюджетных средств подталкивают к необходимости ведения конкурсных механизмов размещения государственного и муниципального заказов.

Внастоящий момент размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муни-

5

ципальных нужд посвящено несколько положений Бюджетного кодекса РФ. Так, в ст. 72 закреплено основное правило финансирования расходов по государственным (муниципальным) контрактам. Они оплачиваются учреждением в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных до учреждения. Начиная с 2008 г. получатель средств федерального бюджета вправе заключать в установленном порядке госконтракты на срок, выходящий за пределы финансового года (Письмо Минфина России от 26.10.2008 № 02-03-0/3290). С 2008

г. утратила силу ст. 71 БК РФ, обязывающая учреждения производить закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 200 тыс. руб. исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов. Таким образом, в этом и других вопросах заключения учреждением госконтрактов следует руководствоваться нормами Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Подобные механизмы позволяют за счет использования конкурсных рычагов достичь существенной экономии бюджетных средств, улучшить качество предоставляемых населению услуг, укрепить дисциплину исполнения заключаемых в рамках соответствующих процедур контрактов на поставку товаров, оказание услуг и выполнение работ для государственных и муниципальных нужд.

Под государственными и муниципальными нуждами на основании ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (в ред. от 03.11.2010) понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, заказчиков, а также решения вопросов местного значения.

Заказчиками могут выступать государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения.

6

Согласно ст. 5 данного Закона размещение заказа — это действия заказчиков по определению поставщиков в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров для государственных или муниципальных нужд. Цель этих действий — выбор наиболее выгодного для заказчика варианта, эффективное использование бюджетных средств, развитие добросовестной конкуренции.

В соответствии с положениями ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные (муниципальные) контракты (далее — контракты) заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев, когда предметами контракта являются поставки товаров в соответствии с государственной программой вооружения.

Финансирование расходов по контрактам осуществляется в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных до учреждения.

Ксожалению, в настоящее время существует очень много проблем, связанных с поставками товаров, выполнением работ, оказанием услуг для государственных и муниципальных нужд. Это, нарушения государственными или муниципальными заказчиками законодательства в области закупок, в частности основных принципов конкурсного размещения заказов — открытости, прозрачно-

сти, равных условий и прав участников конкурса.

Ктому же стоит заметить, что долгое время не было вообще никакой нормативной правовой базы, регулирующей государственный или муниципальный заказ. Это объясняется тем, что на протяжении десятилетий существования советской власти отвергался принцип самоуправления. Комплексные планы соци- ально-экономического развития городов и районов выполнялись по типовым методическим указаниям и носили рекомендательный характер.

Решить эти и другие проблемы должен был Федеральный Закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", вступивший в силу 1 января 2006 года, который был направлен на решение задач упорядочивания нормативной базы и сведение воедино всех процедурных вопросов в области закупок, рационального расходования денежных средств, устранение возможности злоупотреблений и коррупции путем четкой регла-

7

ментации процедур размещения заказов, стимулирования добросовестной конкуренции, а также урегулирование гражданскоправовых отношений в области государственных закупок "по вертикали", то есть на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Впервую очередь Закон № 94-ФЗ был направлен на устранение

вэтой сфере наиболее распространенных злоупотреблений. Прежде всего, это:

-введение реестра недобросовестных поставщиков, установление требований к реестру заключенных контрактов;

-закрытый перечень случаев размещения заказа у единственного поставщика;

-кардинальное изменение процедуры запроса котировок, в том числе обязательное размещение информации на официальных сайтах в сети Интернет;

-заложены основы для размещения заказа на биржах и посредством электронных торгов;

-установлена ранее не применяемая процедура запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

-введен механизм защиты прав участников размещения заказа; -установлена обязательность проведения аудиозаписи для заказчика, возможность проведения аудио- и видеозаписи для участ-

ников размещения заказа.

Вместе с тем важно сказать, что благодаря закону сведения о закупках начали размещаться в электронной форме и появился общероссийский портал. С 1 января 2011 года вся информация о госзаказе размещается в режиме одного окна и нет необходимости просматривать многочисленные региональные сайты. Также был установлен запрет на выставление произвольных требований к участникам, а также введен принцип твердой цены контракта, благодаря которому перестала необузданно расти стоимость контрактов. Ясно, что если у заказчика и поставщика будет возможность соглашением сторон поменять условия контракта, то это всегда будет происходить, причем в сторону увеличения его стоимости. Причем обосновать можно любые изменения.

Для надлежащего исполнения контракта необходимо детализировать нормы про приемку и обязательное его сопровождение со стороны заказчика. Помимо финансовой мотивации со стороны

8

участника необходимо вводить финансовую мотивацию для добросовестно работающих должностных лиц заказчика. Грамотных заказчиков, которые квалифицированно, добросовестно работают, у нас уже большое количество, и необходимо поощрять таких людей. Необходимо также ввести быструю (в течение 10 дней) процедуру расторжения контракта через институт межведомственных комиссий, которые бы не позволяли осуществлять произвол в отношении предпринимателей, но в то же время решали вопрос с быстрым расторжением при ненадлежащем исполнении контракта.

При этом важно выстраивать систему таким образом, чтобы она была сбалансирована между правами и обязанностями заказчика и поставщика.

ВБюджетном послании Президента РФ "О бюджетной политике

в2010 — 2012 годах" предлагается рассмотреть возможность перехода, начиная с 2011 г., к программной структуре бюджета. При этом отмечается необходимость совершенствования инструментов программно-целевого планирования (федеральных целевых программ, приоритетных национальных проектов, проектов основных направлений деятельности Правительства РФ). Особо подчеркнута необходимость создания комплексной федеральной контрактной системы, которая ориентирована на обеспечение соответствия показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям бюджета. Это позволит более четко определить приоритеты, цели и результаты использования бюджетных средств, установить индикаторы, характеризующие их достижение, организовать на постоянной основе мониторинг эффективности бюджетных расходов.

Кто и как контролирует соблюдение Закона о госзакупках? Контролирующим органом в сфере размещения государственных (муниципальных) заказов является Федеральная антимонопольная служба (ФАС). Она вправе проводить плановые и внеплановые проверки соблюдения порядка размещения государственных контрактов. ФАС разработан Административный регламент по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, конкурсной, аукционной комиссии при размещении государственного (муниципального) заказа. При выявлении нарушений в результате проведения плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика антимонопольная служба может выдать заказчику обязательные для испол-

9

нения предписания об устранении нарушений, а также обратиться в суд, арбитражный суд с иском о признании размещенного заказа недействительным (ч. 9 ст. 17 Закона о госзакупках).

И в заключение отметим, за нарушение требований Закона о госзакупках, касающихся размещения государственных (муниципальных) заказов, установлена административная ответственность в виде наложения штрафа на должностное лицо государственного заказчика, члена конкурсной, аукционной, котировочной комиссии в размере от 10 тыс. до 500 тыс. руб. (ст. ст. 7.29, 7.30, 7.31, 7.32 КоАП РФ). Надеемся, что комментарий ключевых положений Закона о госзакупках и характерных ошибок заказчиков поможет бюджетному учреждению избежать нарушений и штрафных санкций со стороны ревизоров.

Все сказанное выше свидетельствует о том, что сфера государственных заказов является особо значимой сферой отношений, от развития которой непосредственно зависит реализация важнейших целей и задач, стоящих сегодня перед Российской Федерацией применительно к среднесрочной и долгосрочной перспективе соци- ально-экономического развития, обеспечения национальной безопасности.

В Российской Федерации, по данным Минэкономразвития России, объем государственных закупок в 2010 г. оценивается в 5 трлн.

руб., что составляет 15% ВВП (см.: URL: http:// www.vedomosti.ru/ finance/ news/ 2009/ 11/ 20/ 889349.

Следует отметить, что вопросы использования государственных заказов в условиях рыночного хозяйствования являются предметом анализа многих ученых как экономистов, так и правоведов.

Вместе с тем, принимая во внимание необходимость дальнейшего развития рассматриваемых отношений в современных экономических условиях, в том числе в связи с реализацией задачи по созданию федеральной контрактной системы, требуется постоянное обращение к этим проблемам, в частности для выработки предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в данной сфере.

10