Бюджетно-правовое регулирование государственного заказа в Российской Федерации. Монография

Расходы на хозяйство должны составлять, на наш взгляд, одно из ведущих мест в расходах бюджетов. Это объясняется важной ролью бюджета в решении основных экономических задач в государстве. С помощью бюджетных средств создаются финансовые предпосылки для совершенствования структуры производства, роста его эффективности, ускорения темпов научно-технического прогресса; бюджетные средства позволяют осуществлять меры по охране окружающей среды, рациональномуиспользованиюивоспроизводствуприродныхресурсов.

Создание новых отраслей экономики, совершенствование территориальных пропорций в размещении производительных сил требуют и централизованного инвестирования денежных средств. Высокие темпы научно-технического прогресса, особенно в ключевых отраслях экономики, не могут быть обеспечены за счет использования только финансовыхресурсовпредприятий, организаций.

Входе реформ в нашей стране произошло перераспределение части полномочий и ответственности между уровнями власти. Но при этом объем финансовых потоков, определяемых взаимными расчетами между бюджетами, почти не сократился по сравнению с прежней системой исполнения единого консолидированного бюджета страны, отличавшейсявысокойстепеньюцентрализацииуправления.

Важно сказать, что в отличие от разделения доходных источников разграничение расходных полномочий до сих пор находится практически вне нормативно-правового регулирования, базируясь на унаследованныхотсоветскойпрактикииподходах.

Всвязи с этим соответствующие разделы БК РФ должны быть переработаны.

Вцелом, на наш взгляд, чтобы достичь цели бюджетной политики (тактической или стратегической), которая определяется приоритетнымифункциямивластивотдельныепериодыразвитиятерриторий, необходимо достичь разграничения расходных полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Далее требуется законодательно закрепить механизм финансового обеспечения выполняемых муниципальнымиобразованиямиотдельныхгосударственныхполномочий.

Исключительно важным является решение проблемы эффективности расходов бюджетов. Эффективность расходов, оптимизация расходов, оценка эффективности расходов — это одно из главных требований к расходам, которые находят отражение в последние годы в посла-

31

ниях Президента Российской Федерации и в большинстве бюджетных посланийруководителейсубъектовФедерации.

Децентрализованное планирование расходов бюджетов от бюджетополучателейподэгидойфинансовогоуправления(департамента) территорий позволит достичь оптимизации расходов n бюджетах, добиться максимального соответствия расходов объективным потребностям бюджетополучателей. Оценка эффективности расходов сохранится за финансовымиконтролирующимиорганизациями.

Кроме того, по нашему мнению, при формировании бюджетной политики в области расходов в субъектах Федерации в ближайшие годы необходимо отказаться от порочной практики отраслевого лоббирования и защиты интересов отдельных бюджетополучателей, перейдя к формированию государственного подхода к распределению бюджетных средств, основанного на понимании необходимости комплексного развития территории. А также продолжить упорядочение системы социальных льгот и других социальных выплат, предусмотрев при этом замену большинства категориальных льгот, предоставляемых по региональному законодательству, адресными формами социальной поддержкинаселения.

Все это позволит сократить неэффективные государственные расходы, затраты и сконцентрировать бюджетные средства на приоритетныхнаправлениях, вытекающихизбюджетнойполитикитерриторий.

Вторая характеристика связана с рассмотрением принципов построения бюджетной системы. Согласно ст. 28 БК РФ Бюджетная системаРоссии основананаследующихпринципах:

единствабюджетнойсистемыРоссийскойФедерации; разграничения доходов, расходов и источников финансирования

дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РоссийскойФедерации;

самостоятельностибюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, му-

ниципальныхобразований; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирова-

ниядефицитовбюджетов; сбалансированностибюджета;

результативности и эффективности использования бюджетных средств;

общего(совокупного) покрытиярасходовбюджетов; прозрачности(открытости);

32

достоверностибюджета; адресностиицелевогохарактерабюджетныхсредств;

подведомственностирасходовбюджетов; единствакассы.

Принцип единства бюджетной системы предполагает наличие единой право вой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, использование единых бюджетных классификаций, статистической и бюджетной информации, согласованные принципы построения бюджетного процесса. Он предполагает единый порядок ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также санкций за нарушение бюджетногозаконодательства.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюд-

жетнойсистемыозначаетзакреплениесоответствующихвидовдоходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной властисубъектовРФиорганамиместногосамоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов означает право законо-

дательных (представительных) органов государственной власти на каждомуровнебюджетнойсистемы:

самостоятельноосуществлятьбюджетныйпроцесс; иметьсобственныеисточникидоходовбюджетов;

иметь законодательно закрепленные регулирующие доходы и налоги;

самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств; определять источники финансирования дефицитов бюджетов; получить компенсацию расходов, возникших в результате решений, принятыхвышестоящимиорганамивластииуправления.

Принцип самостоятельности предполагает также недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов. Нельзя также осуществлять компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходах, возникших в ходе исполнения законов о бюджете, за исключениемслучаев, связанныхсизменениемзаконодательства.

Недопустимо также устанавливать расходные обязательства, подлежащие исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы РФ, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств ко-

33

торого должно осуществляться исполнение соответствующих расходныхобязательств.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципаль-

ных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БюджетнымкодексомРФ.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов и расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов предполагаетобязательностьиполнотуотражениявсехдоходовирасходов, а также расходов государственных внебюджетных фондов в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством. В соответствии с этим принципом все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системеРФ.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам и расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущегофинансовогогода.

Принциn сбалансированности бюджета означает, что объем пре-

дусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета следует исходить из необходимости минимизации размерадефицитабюджета.

Принциn эффективности и экономности использования бюджет-

ных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны стремиться к экономному использованию бюджетных средств. Эффективность использования бюджетных средств может определяться двояко:

34

1)достижение заданных результатов с использованием наименьшегообъемасредств;

2)достижение наилучшего результата с использованием определенногообъемабюджетныхсредств.

Принцип общего (совокупного) nокрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Этот принцип очень похож на принцип сбалансированности, однако он имеет самостоятельное значение, ибо предполагает, что доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизациисредствизбюджетовдругихуровнейбюджетнойсистемыРФ.

Принципгласностипредполагает:

1)обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетовиотчетовобихисполнении;

2)полноту предоставленияинформациио ходеисполнениябюдже-

тов;

3)открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, главнымобразомповопросам, вызывающимразногласия;

4)федеральныйбюджетможетсодержатьсекретныестатьи, но онидолжныутверждатьсятольковегосоставе.

Принцип достоверности бюджета означает надежность и до-

стоверность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории, на основании которого разрабатываются бюджеты разных уровней, а также реалистичность расчетов доходов и расходовбюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств предполагает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением их конкретногоиспользования.

И, наконец, третья характеристика бюджетного устройства связана с системой взаимосвязи бюджетов разных уровней, которая в федеративных государствах проявляется через систему бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм — это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Он является сложным механизмом

35

регулирования федеративных отношений на базе специально организо- ванныхбюджетно-налоговыхсвязей7.

Базовымипринципамибюджетногофедерализмаявляются:

-единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетнымвопросам;

-сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюд- жетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетамиразличныхуровнейнаобъективнойоснове;

-высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговойинициативой;

-активное участие членов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетныеотношения.

Когда говорят о бюджетном федерализме, то речь, в первую очередь, идетораспределениииперераспределениирасходовидоходовна основесочетанияцентрализмаидецентрализации.

Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает что объем доходных полномочий членов Федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако на практике существует разрыв, т.е. финансовый дисбаланс. Поэтому бюджетный федерализм

предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетныхсистем8.

Из федерального бюджета непосредственно финансируются следующиефункциональныевидырасходов:

-обеспечение деятельности Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палаты РоссийскойФедерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, федеральныхоргановисполнительнойвластииихтерриториальныхорганов;

-функционированиифедеральнойсудебнойсистемы;

7Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы. Учебник. М.: Инфра-

М, 2007. с. 37

8Там же. с. 38

36

-осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах (финансовое обеспечение реализации межгосударственных соглашений и соглашений с международными финансовыми организациями, международного культурного, научного и информационного сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, взносы РоссийскойФедерациивмеждународныеорганизацииидр.);

-национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществлениеконверсииоборонныхотраслейпромышленности;

-фундаментальные исследования и содействие научно-техниче- скомупрогрессу;

-государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морскоготранспорта;

-государственнаяподдержкаатомнойэнергетики;

-ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствийфедеральногомасштаба;

-исследованиеииспользованиекосмическогопространства;

-содержание учреждений, находящихся в федеральной собственностииливведенииоргановгосударственнойвластиРоссийскойФедерации;

-формированиефедеральнойсобственности;

-обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации;

-компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат;

-пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценныхкамней, государственногоматериальногорезерва;

-проведениевыборовиреферендумовРоссийскойФедерации;

-федеральнаяинвестиционнаяпрограмма;

-обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшениюбюджетныхдоходовбюджетовдругихуровней;

-обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемыхнадругиеуровнивласти;

-финансоваяподдержкасубъектовРоссийскойФедерации;

-официальныйстатистическийучет;

-прочиерасходы.

Из бюджетов субъектов Российской Федерации финансируются следующиерасходы:

37

-обеспечение функционирования органов законодательной и исполнительнойвластисубъектаРоссийскойФедерации;

-обслуживаниеипогашениегосударственногодолгасубъекта;

-проведениевыборовиреферендумоввнутрисубъекта;

-обеспечениереализациирегиональныхцелевыхпрограмм;

-формированиегосударственнойсобственностисубъекта;

-осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектаРоссийскойФедерации;

-содержаниеиразвитиепредприятий, учрежденийиорганизаций, находящихсявведенииоргановгосударственнойвластисубъекта;

-обеспечение деятельности средств массовой информации субъек-

та;

-оказаниефинансовойпомощиместнымбюджетам;

-обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемыхнамуниципальныйуровень;

-компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органамигосударственнойвластисубъектароссийскойФедерации;

-прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъектаРоссийскойФедерации.

Аналогично имеют место расходы, которые покрываются только средствамиместныхбюджетов. Книмотносятсяследующиерасходы:

-содержаниеоргановместногосамоуправления;

-формированиемуниципальнойсобственностииуправлениеею;

-организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

-содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

-организация, содержание и развитие муниципального жилищнокоммунальногохозяйства;

-муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местногозначения;

-благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

-организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключениемрадиоактивных);

38

-содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальныхорганов;

-организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органовместногосамоуправления;

-обеспечениепротивопожарнойбезопасности;

-охрана окружающей природной среды на территориях муниципальныхобразований;

-реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

-обслуживаниеипогашениемуниципальногодолга;

-целевоедотированиенаселения;

-содержаниемуниципальныхархивов;

-проведениемуниципальныхвыборовиместныхреферендумов;

-финансирование реализации иных решений органов местного са-

мо

Управления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения.

Наряду с относительно четким разделением расходных полномочий по бюджетам бюджетной системы Российской Федерации имеют местосовместнофинансируемыерасходы. Книмотносятся:

-государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связиидорожногохозяйства, метрополитенов;

-обеспечениеправоохранительнойдеятельности;

-обеспечениепротивопожарнойбезопасности;

-научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектноизыскательскиеработы, обеспечивающиенаучно-техническийпрогресс.

-обеспечениесоциальнойзащитынаселения;

-обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологическойдеятельности;

-обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайныхситуацийистихийныхбедствиймежрегиональногомасштаба; - развитиерыночнойинфраструктуры;

-обеспечениеразвитияфедеративныхинациональныхотношений;

-обеспечениедеятельностиизбирательныхкомиссий;

-обеспечениедеятельностисредствмассовойинформации;

39

-финансоваяпомощьдругимбюджетам;

-прочиерасходы.

Распределение указанных совместных расходов должно осуществлятьсяпосогласованиюмеждуорганамивластитерриторий.

Предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах:

-ассигнованиянасодержаниебюджетныхучреждений;

-ассигнованиянаоплатутоваров, работиуслуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или

муниципальнымконтрактам;

-трансферты населению, направленные на выплату населению средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актамипредставительныхоргановместногосамоуправления;

-ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемыхнадругиеуровнивласти;

-ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшениюбюджетныхдоходов;

-бюджетные кредиты юридическим лицам (с учетом налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств);

-субвенцииисубсидиифизическимиюридическимлицам;

-инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемыхюридическихлиц;

-бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственнымвнебюджетнымфондам;

-кредитыиностраннымгосударствам;

-средства на обслуживание и погашение долговых обязательств, в томчислегосударственныхилимуниципальныхгарантий.

Важнейшая форма расходов — это ассигнования на содержание бюджетныхучреждений.

Бюджетные учреждения могут расходовать бюджетные средства последующимнаправлениям:

-оплата труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующихкатегорийработников;

40