Бюджетно-правовое регулирование государственного заказа в Российской Федерации. Монография

ношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права. Она состоит из бюджетов трех уровней:

I уровень — федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

II уровень — бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

III уровень — местные бюджеты (ст.10 БК РФ).

Помимо вышеперечисленных видов бюджетов существует еще консолидированный бюджет, который представляет собой свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории. Например, консолидированный бюджет РФ включает в себя федеральный бюджет плюс консолидированныебюджетысубъектовРоссийскойФедерации.

В соответствии с нормами Бюджетного кодекса РФ можно выделить следующие принципы построения бюджетной системы Российской Федерации:

—единства бюджетной системы Российской Федерации, который обеспечивается единством бюджетного законодательства, денежной системы, бюджетной классификации, форм бюджетных документов и бюджетной отчетности, бюджетной политики и т.п;

—разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

—самостоятельности бюджетов;

—равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

—полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

—сбалансированности бюджета;

—результативности и эффективного использования бюджетных средств;

—общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

—прозрачности (открытости);

—достоверности бюджета;

—адресности и целевого характера бюджетных средств;

—подведомоственности расходов бюджетов;

—единства кассы (ст. 28 БК РФ).

21

ГЛАВА2. БЮДЖЕТНАЯПОЛИТИКАКАК ОРГАНИЗАЦИОННОФИНАНСОВАЯКАТЕГОРИЯ

Сущностьифункциигосударственныхфинансов

Сущность государственных финансов состоит в том, что они охватывают ту часть денежных отношений по поводу распределения и перераспределения стоимости созданного в обществе совокупного продукта, которая в установленном размере аккумулируется в руках органов государственной власти и местного самоуправления для покрытия расходов, необходимых для выполнения государством и местными органамивластисвоихфункций.

ВРоссийской Федерации, исходя из федеративного устройства, государственные финансы включают два уровня: финансы федеральных органов власти и финансы органов субъектов РФ. Муниципальные финансы являются низовым звеном ивыделеныв самостоятельный структурныйуровень.

Всетриуровнягосударственныхимуниципальныхфинансовтесно связанымеждусобойиобразуютединуюсистему.

Вструктурегосударственныхимуниципальныхфинансовглавным элементом выступают взаимосвязанные бюджеты трех уровней - федерального, регионального (субъекта РФ) и местного. Эти взаимосвязи обусловлены неравномерностью развития различных территорий и недостаточностью средств региональных и местных бюджетов. Поэтому для достижения сбалансированности бюджетов существует система перераспределениясредствмеждубюджетамиразныхуровней.

Первичность денег по отношению к финансам не вызывает сомнений, финансы вне денег вообще теряют смысл. Однако необходимо понимать, что в современных условиях бумажные деньги, потерявшие связь с золотым обеспечением становятся лишь разновидностью финансовых инструментов, они не могут существовать без эффективно функционирующих финансовых механизмов, которые обеспечивают ихустойчивость, функции, формыобращенияидругиесвойства.

Условием, отличающим финансовые отношения от любых других денежных отношений, является движение формы стоимости как таковой, вне ее связи с товарооборотом, когда стоимость в финансовой операции начинает двигаться в своей чистой, идеальной форме (номинал, фиксированный в векселе или ценной бумаге), во временном отрыве от материальногообеспечения.

22

В условиях глобальной экономики бумажные (наличные и безналичные) деньги, полностью потерявшие /прямую связь с золотым обеспечением (полноценными деньгами), действительно сами по себе уже превращаются в разновидность финансовых инструментов, в финансовыесредстваобращения, платежаит.д. Современныебумажныеденьги выступают финансовыми представителями полноценных денег, финансовыми ресурсами в их чистом виде, финансовыми заменителями, обслуживающими временные разрывы в товарном и нетоварном оборотах, а также процессы формирования доходов и их расходования всеми субъектамиобщественноговоспроизводства.

Современные деньги приняли форму финансовых расчетных, инвестиционных, кредитных, налоговых, страховых и платежных механизмовиинструментов.

Итак, с глобализационных позиций любые денежные отношения одновременно и финансовые отношения, а все денежные ресурсы, включая платежные, кредитные, инвестиционные, налоговые, страховые и т.д., суть финансовые ресурсы. Однако как категория финансы занимают определенную нишу в системе экономических отношений. Финансы опосредуют денежные отношения в процессе движения финансовых ресурсов в частноправовой и государственно-правовой формах, образования и использования на этойоснове частнохозяйственных

игосударственных доходов в результате приведения в действие финансовых инструментов и механизмов. Под финансовыми инструментами

имеханизмами следует понимать векселя, ценные бумаги и операции с ними, электронные, инвестиционные и кредитные деньги, нормы амортизации и формы расчетов, кредит и кредитование, страховые платежи, проценты и дивиденды, налоги и налогообложение, дотации, субвенции, формыфинансированияит.д.

Сглобализационных позиций финансы как экономическая реальность выступают в форме движения частных (децентрализованных) и государственных (централизованных) финансовых ресурсов. В свою очередь финансовые ресурсы — это вся совокупность денежных средств, которые потенциально могут быть использованы и используются для осуществления финансовой деятельности и выполнения финансовых(денежных) операцийсубъектамихозяйствованияиорганами государственной(муниципальной) властииуправления.

Поскольку финансовые ресурсы и доходы совершают свое движение в частноправовой и публично-право вой формах, постольку система финансов включает в себя два больших звена: частнохозяйственные

23

(децентрализованные) финансы и государственные (центрaлизованные), включаямуниципальныефинансы.

Государственные (муниципальные) финансы включают в себя бюджет (система бюджетов всех уровней), государственные внебюджетные фонды, государственный (муниципальный) кредит, финансы иных государственных и муниципальных институтов. Все без исключения денежные операции государственных и муниципальных органов власти и институтов, вся их деятельность, связанная с обеспечением процесса движения централизованных денежных потоков и доходов, являютсяфинансовыми3.

Экономическое содержание государственных финансов составляет движение финансовых ресурсов в публично-правовой форме, образование и использование на этой основе доходов органов государственной власти и местного самоуправления в результате приведения в действие соответствующих финансовых механизмов и инструментов. Финансовыми инструментами и механизмами выступают в данном случае налоговые и неналоговые платежи, государственные (муниципальные) займы, средства финансовой помощи регионам и муниципалитетам, государственные заказы и программы, бюджетные кредиты, дотации, субсидии, субвенцииит.п.

В бюджете концентрируется основная масса централизованных Финансовых ресурсов, доходов и расходов всех звеньев системы государственных финансов. Поэтому сущность последних наиболее полно реализуется через категорию бюджета, в основе которой лежат бюджетные отношения, возникающие в процесс е движения бюджетных ресурсов в форме образования и использования государственных доходов.

Финансоваяполитикагосударстваифинансовыймеханизм

Основные функции финансов непосредственно реализуются в финансовойполитикеифинансовоммеханизме.

Финансовая политика — это основанная на финансовом законодательстве целенаправленная деятельность государства, связанная с мобилизацией финансовых ресурсов, их распределением и использованиемдлявыполнениягосударствомсвоихфункций.

Главнымизадачамифинансовойполитикиявляются:

1)обеспечение финансовыми ресурсами программ, осуществляемыхгосударством;

2)установление рационального, с точки зрения государства, распределенияииспользованияфинансовыхресурсов;

3)сосредоточение финансовых ресурсов на приоритетных направленияхгосударственнойполитики;

4)достижение финансовой устойчивости и финансовой независимостигосударства;

5)создание устойчивой материальной основы функционирования хозяйствующихсубъектов;

6)формирование уровня доходов, обеспечивающих нормальное воспроизводствонаселения4.

Финансовая политика — это самостоятельная сфера деятельности государства. В тоже время она тесно связана с любым другим видом деятельности государства, будь то кредитно-денежная, социальная или внешнеэкономическая политика государства. При этом необходимо иметь в виду, что критерием оценки той или иной финансовой политики является то, насколько данная финансовая политика способствует достижению целей, определенных государством в качестве приоритетных. Поэтому для оценки финансовой политики и выработки рекомендаций по ее корректировке важно четко представлять, каким целям она служит и важно понимать, что, в конечном счете, должно быть решено

спомощьюданныхфинансовыхинструментов.

Финансоваяполитикагосударствавключаетследующиеэлементы: бюджетнаяполитика; налоговаяполитика; ценоваяполитика; кредитно-денежнаяполитика; таможеннаяполитика;

политикавнешнихивнутреннихзаимствований; политикавобластимеждународныхфинансов.

Центральное место в финансовой политике любого государства занимаетбюджетнаяполитика.

Бюджетная политика — это целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных пара метров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственнымдолгом.

В качестве критериев эффективности бюджетной политики могут бытьиспользованыследующиепоказатели:

уровень собираемости бюджетных доходов; уровень выполняемостибюджетныхобязательств;

величина бюджетного дефицита и темпы роста государственного долга; уровеньмонетизациибюджетногодефицита;

величина валютных резервов, используемых для финансирования бюджетногодефицита;

динамикаВВП; степень исполнения законодательных и приравненных к ним актов

обюджете.

Финансовая политика реализуется посредством финансового механизма, который представляет собой часть хозяйственного механизма. Онвключает:

совокупностьорганизационныхформфинансовыхотношений; порядок формирования и использования централизованных и де-

централизованныхфондовденежныхсредств; методыфинансовогопланирования;

формыуправленияфинансамиифинансовойсистемой; финансовоезаконодательство.

Использование финансового механизма осуществляется специальными организационными структурами, создаваемыми для управления финансами. К их числу в России относятся органы законодательной власти, а также органы исполнительной власти: Министерство финансов РФ; ФНС; Федеральное Казначейство; Центральный банк РФ. Контроль за использованием федеральных денежных средств осуществляет Счетная палата РФ. В субъектах РФ и муниципальных образованиях финансовую политику осуществляют соответствующие финансовые учреждения.

Приоритетыбюджетнойполитики: содержаниеиееэффективность

Возникновение политики как общественного явления имеет глубокие исторические корни и связано со становлением и развитием человеческогообщества, формированиемгосударственнойвласти.

Властьэтоотношенияруководстваиподчинения, складывающиеся междулюдьмивпроцессеорганизацииобщественнойжизни. Политика зародилась, когда появился особый вид власти, имеющий право примирения одной группы людей с другой группой посредством государства. Такаявластьполучиланазваниегосударственной.

26

Политикаформируетсявсфереотношенийидеятельности, которая связанасгосударственнойвластью.

Одним из важнейших направлений экономической политики государства является его финансовая политика, так как достичь успехов в построении экономически сильного и стабильного общества можно лишьприуспехахвфинансовойполитике.

В экономической литературе существуют различные определения финансовой политики. Например, распространенной и достаточно емкой является следующая формулировка: «Финансовая политика - это особая сфера деятельности государства, направленная на мобилизацию финансовых ресурсов, их рациональное распределение и использованиядляосуществлениягосударствомегофункций»5.

Одной из главных составных частей финансовой политики, во многом определяющей экономический курс развития государства, является бюджетная политика. Именно бюджетная политика, в которой отражаются интересы государства, функции государства, требующие для решения поставленных задач бюджетных средств, занимает ведущее место в экономической политике страны, ее концепция формирует и налоговую, иинвестиционнуюполитику.

Бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественным институтами и гражданами. Подобная государственная оценка роли бюджетной политики в экономической политике страны определяет ее основополагающее и первостепенное значение и в финансовой политике.

Экономическая сущность, функции и роль бюджета реализуются через такие организационно-финансовые категории система управления бюджетным процессом, как бюджетное право, система бюджетов, бюджетная система, бюджетный механизм, а все они вместе взятые находятсвоеконцентрированноевыражениевбюджетнойполитике.

Каждое из названных выше понятий отражает свои специфические организационно-финансовые и управленческие стороны функционирования бюджетных отношений, которые, в конечном счете, реализуются вбюджетнойполитике.

Бюджетная политика тесно связана с такими понятиями, как межбюджетные отношения, бюджетный потенциал (расходный и доход-

ный), налоговое бремя. В ходе дальнейшего исследования мы будем обращатьсякэтим понятиямпо меренеобходимостиприрассмотрении элементов, объектов, направлений и условий реализации приоритетов бюджетной политики государства и регионов. Здесь же отметим, что бюджетная политика должна быть ориентирована, в частности, на созданиенеобходимыхусловийдляростабюджетногопотенциаластраны,

еерегионовитерриторий.

Всвою очередь степень реализации бюджетного потенциала зависит от того, насколько величина и распределение налоговой нагрузки оптимальнынасубъектномитерриториальномуровнях.

Таким образом, на наш взгляд, бюджетную политику следует рассматривать и понимать как категорию, синтезирующую в себе субъективные (надстроечные, управленческие) и объективные (денежные, бюджетные) отношения, возникающие в процессе сознательного, целенаправленного воздействия государства на общественное воспроизводство путем использования Функциональных возможностей категории бюджета и системы обслуживающих ее других организационнофинансовых категорий управления бюджетным процессом (бюджетного права, системы бюджетов, бюджетной системы, бюджетного механизма).

Предлагаемый подход к пониманию бюджетной политики важен с практической точки зрения. Он позволяет осознать, что бюджетная политика, хотя и является управленческим понятием, должна в полной мере учитывать объективные законы и закономерности. В противном случае вряд ли можно рассчитывать на соответствие проводимой бюджетнойполитикикритериямэффективности.

Сучетом вышесказанного можно дать определение сущности бюджетной политики как организационно-финансовой категории. Она представляет собой систему мер и действий органов власти в области управления бюджетным процессом на основе концепции развития бюджетных отношении в составе всей экономической политики, направленной на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенного на данном этапе экономического и социального эффекта.

Как организационно-финансовая категория бюджетная политика должна строиться на основополагающих принципах (требованиях). К сожалению, в экономической литературе этот важный вопрос остается до сих пор без внимания. На наш взгляд, на всех этапах экономическо-

28

го развития стратегическая цель бюджетной политики - это обеспечениефинансовойисоциальнойстабильностивгосударстве6.

Приоритетныенаправлениябюджетнойполитики вобластирасходов

При формировании расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы существуют расходы, которые относятся только к тому или иномубюджету, чтонашлосвоеотражениевглавечетвертойБКРФ.

Бюджетное устройство — это организация бюджетной системы, котораявключаеттриважныххарактеристики:

1)структурубюджетнойсистемы;

2)организационныепринципыпостроениябюджетнойсистемы;

3)взаимосвязибюджетов, объединенныхвбюджетнойсистеме. Первая характеристика, а значит, и тип бюджетного устройства

определяется типом государственного устройства. В унитарных государствах бюджетная система представлена двумя уровнями: государственным бюджетом и местными бюджетами. При этом местные бюджеты не входят своими доходами и расходами в государственный бюджет. В федеративных государствах бюджетная система включает три звена: федеральный бюджет (бюджет центрального правительства); бюджеты членов федерации (штаты, земли, провинции и т.п.); местные бюджеты. В условиях федерации местные бюджеты не включаются в бюджеты членов федерации, а расходы и доходы членов федерации не включаютсявфедеральныйбюджет.

Если в начале ХХ столетия основная сумма средств была сосредоточена в местных бюджетах, второе место занимали бюджеты членов федерации и лишь потом — федеральный бюджет, то в настоящее время ситуация коренным образом изменилась. Сегодня большая часть средств сосредоточена в федеральных бюджетах, что обусловлено все возрастающей ролью государства, расширением его экономических функций и необходимостью концентрации ресурсов в руках государства с тем, чтобы более эффективно использовать их по приоритетнымнаправлениям.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетная система Российской Федерации представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Фе-

дерации, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственныхвнебюджетныхфондов.

Согласно статье 10 Бюджетного кодекса РФ бюджетная система РоссийскойФедерациисостоитизбюджетовследующихуровней:

федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственныхвнебюджетныхфондов;

местныебюджеты, втомчисле:

бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федеральногозначенияМосквыиСанктПетербурга;

бюджетыгородскихисельскихпоселений.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, образуют консолидированный бюджет муниципальногорайона.

Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированныйбюджетсубъектаРФ.

В свою очередь, федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ в сумме составляют консолидированный бюджет РФ. Консолидированный бюджет РФ не утверждается законодательным органом власти. Он в большей степени используется как счетная единица для свода статистических показателей и анализа показателейбюджетнойсистемы.

Перспективы развития российской экономики неразрывно связаны с функционированием бюджетной системы на основе бюджетного федерализма, сочетающего интересы Федерации и ее субъектов, при этом важная роль в совершенствовании бюджетных отношений отводится реформированию расходовбюджетов всех уровней с целью их оптимизациииэффективности.

Необходима увязка бюджетов территорий с экономикой территорий как по доходам, так и по расходам. Нельзя бюджеты экономически развитых территорий превращать только в бюджеты социальнокультурных мероприятий. Ослабление экономической функции власти приведеткподpывy экономикитерриторийигосударствавцелом.

30