Бюджетно-правовое регулирование государственного заказа в Российской Федерации. Монография

ГЛАВА1. ФИНАНСОВАЯСИСТЕМАРОССИИ ИФИНАНСОВАЯДЕЯТЕЛЬНОСТЬГОСУДАРСТВА

1.1. Понятие финансовой системы России и финансовой деятельности государства

Современное государство имеет много функций и решает множество стоящих перед ним задач, в том числе управление страной, обеспечение расширенного воспроизводства, социальноэкономическое развитие общества, удовлетворение социальнокультурных потребностей населения, поддержание экологической безопасности, обеспечение безопасности страны. Чтобы достичь эффективных результатов в процессе своего функционирования государство должно располагать крупными финансовыми ресурсами, которые оно обязано рационально использовать в своей финансовой деятельности.

Сущность финансов

С учетом сказанного, необходимо понять, что без достаточного понимания сущности финансов, уяснения механизмов возможности использования их свойств, невозможно достичь усиления организующей роли государства в обеспечении эффективности экономики, а также повышения результативности деятельности любого государственного или муниципального органа управления.

Однако в основном своем значении понятие «финансов» отражает экономические отношения, которые складываются между государством (муниципальными образованиями), его уполномоченными органами и иными субъектами по поводу создания, распределения и использования фондов денежных средств, в результате чего происходит распределение и перераспределение совокупного общественного продукта. В этом плане понятие «финансы» отражает его экономическую сущность. Поскольку сущностная черта финансов выражается через понятие «финансовые отношения», то можно считать равнозначными понятия «финансов» и «финансовые отношения».

Финансам присущи распределительная, контрольная и регулирующая функции.

Финансы как фонды денежных средств являются неотъемлемой частью денежных отношений. Однако не все деньги являются

11

финансами, финансы есть только одно из проявлений денег, представляют собой составную часть денежных отношений.

Государство, используя финансы как экономический инструмент по распределению и перераспределению валового внутренне-

го продукта и национального дохода, воздействует на фонды де-

нежных средств государственного и негосударственного сектора экономики, чтобы обеспечить себя достаточными экономическими возможностями для успешного выполнения закрепленных за ним функций. Именно в этом значении в литературе часто можно встретить употребление термина «финансы» применительно к характеристике экономической деятельности как государственных, так и негосударственных по форме собственности хозяйствующих субъектов.

Государство воздействует на финансовые отношения с помощью правовых норм и, тем самым, управляет ими с целью максимально возможного финансового обеспечения своих функций.

Финансовая деятельность государства является по существу частью управленческой деятельности. Общепризнанно, что самыми эффективными методами управления общественными отношениями в государстве являются финансовые методы, т.е. с помощью денег. Поскольку в процессе финансовой деятельности одним из участников всегда является государство (муниципальное образование) в лице уполномоченных ими субъектов, то эта деятельность носит публичный характер

Сучетом сказанного государство с помощью финансов решает,

вконечном счете, две задачи: обеспечивает финансовыми ресурсами свое собственное существование и воздействует через финансовые механизмы на социальную, экономическую и иные сферы общества.

Финансовая система России

Финансы как совокупность финансовых отношений представляют собой сложную систему, элементы которой имеют многочисленные связи между собой. Каждый элемент отражает реальные группы общественных денежных отношений, обладающие внутренним единством, которое вытекает из сущности этих отношений. Наиболее крупные элементы финансовой системы называются звеньями (институтами) и объединяют более однородные по своим признакам и свойствам группы денежных общественных отноше-

12

ний. Структура финансовой системы основана на экономической природе общественных денежных отношений, составляющих содержание финансовой деятельности государства

Определяющая роль в финансовой системе РФ принадлежит бюджетной системе, в которой сконцентрированы наибольшие финансовые ресурсы страны. Под бюджетной системой понимают основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фон-

дов. Государственные внебюджетные фонды созданы в начале 90-

х годов и предназначены для эффективной реализации социальноэкономических задач. К ним относятся Пенсионный фонд РФ, Фе-

деральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ. Государствен-

ные внебюджетные фонды имеют строго целевое назначение. Бюджетная система относится к централизованным финансам, так как денежные фонды формируются как неотъемлемый признак и составная часть общественно-территориальных образований: Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Финансы хозяйствующих субъектов – фундамент (первоис-

точник денежных средств) всей финансовой системы. Они непосредственно связаны с материальным производством, где создается национальный доход, затем распределяемый и перераспределяемый в процессе финансовой деятельности государства. В материаль-

ном выражении - это обособленные денежные фонды различного назначения, они создаются на предприятиях и организациях и используются для различных целей (на развитие производства, уплаты налогов, социальные нужды работников и др.). Они формируются главным образом непосредственно из доходов от хозяйственной деятельности, хотя в определенных случаях их источниками могут быть бюджетные ассигнования. Финансы государственных и муниципальных организаций входят в группу децентрализованных фондов.

В результате функционирования следующего звена финансовой системы имущественного и личного страхования формируются

страховые фонды с целью возмещения материального ущерба, причиненного юридическим и физическим лицам стихийными бед-

13

ствиями, несчастными случаями и другими непредвиденными неблагоприятными обстоятельствами. Источники образования этих фондов - обязательные и добровольные взносы юридических и фи-

зических лиц. В настоящее время страхование развивается в нескольких формах, в том числе как вид предпринимательской деятельности.

Кредит как звено финансовой системы предполагает привлечение и аккумуляцию свободных средств от одних лиц, предоставляемых для использования на принципах срочности, возвратности другим лицам. Различают государственный (муниципальный) кре-

дит и банковский кредит. Государственный (муниципальный)

кредит представляет собой отношения по заимствованию денежных средств от населения. Государственный (муниципальный) кредит может иметь иную форму, когда государство предоставляет временно свободные бюджетные средства иным субъектам – бюджетный кредит. Банковский кредит — это отношения по предоставлению временно свободных средств юридическим и физическим лицам на условиях возмездности, срочности и возвратности, формируется главным образом за счет денежных средств, аккумулированных в банках. Государственный (муниципальный) кредит является централизованным денежным фондом, а банковский кредит – децентрализованным денежным фондом.

Финансовую систему следует отличать от системы финансо- во-кредитных учреждений. В систему финансово-кредитных учреждений входят Министерство финансов РФ вместе с подведомственными ему федеральными службами, Федеральная служба по финансовым рынкам РФ, Пенсионный фонд РФ, фонды обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ, Центральный банк, а также финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, кредитные организации, страховые компании.

Система органов государства и муниципальных образований, осуществляющих финансовую деятельность государства

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований есть совокупность действий, процедур по формированию, распределению и потреблению государством и муниципальными образованиями централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Это совокупность отношений между государством, муниципальными образованиями, их уполномоченны-

14

ми органами и юридическими и физическими лицами по поводу фондов денежных средств. Эти отношения представляют собой содержание финансовой деятельности.

Финансовая деятельность реализуется от имени государства в разной степени практически всеми органами государства.

Из числа тех органов власти, для которых участие в финансовой деятельности является основной, на федеральном уровне государства следует выделить Министерство финансов РФ и подведомственные ему федеральные службы, Федеральная таможенная служба РФ, Федеральная служба по финансовым рынкам РФ, государственные внебюджетные фонды, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ.

Государственныефинансы

Государственные финансы являются важным звеном любой финансовой системы. Они тесно связаны с кредитной, банковской и страховой системами. Можно сказать, это основа финансовой деятельности всех органов власти государства. Только располагая достаточным количеством денежных средств, государство может осуществлять социальную политику, поддерживать отдельные отрасли народного хозяйства, проводить научные исследования и обеспечивать обороноспособность.

Государственные финансы – мощный рычаг макроэкономического регулирования. Посредством умелого использования этого инструмента государство может решать самые разные задачи в процессе мобилизации и расходовании денежных средств регулировать темпы экономическогороста, поддерживатьстабильностьденежнойединицы.

В России государство только начинает осваивать этот важный экономический инструмент. После принятия Бюджетного кодекса РФ работа по составлению и утверждению бюджета, приобрела строго регламентированные и законные рамки. Что касается исполнения федерального бюджета, особенно контроля за использованием бюджетных средств, тоэтаработа, побольшомусчету, тольконачинается.

Сущность государственных финансов проявляется в их функциях. Их семь: перераспределительная, воспроизводственная, стимулирующая, регулирующая, плановая (прогнозная), контрольная и социальная1. Государству для выполнения своих функций всегда были необхо-

1 Энциклопедия государственного управления в России. М. : РАГС, 2008. С.145 15

димы денежные средства, которые формировались в основном за счет перераспределениясозданногопродукта, черезналоги.

Российское государство еще не научилось в должной мере строить такую налоговую систему, которая бы в полной мере учитывала и одновременно согласовывала разные интересы, представленные в обществе. Оно еще не привыкло по-хозяйски и рационально распоряжаться своими доходами, не научилось оптимизировать свои расходы в условиях ограниченного количества ресурсов. Недостаточен опыт и в области управления государственным долгом, неконтролируемый рост которого чуть было не вверг страну в ситуацию суверенного дефолта в

1998 г.

Но, честно говоря, Российское государство еще не научилось в должноймерестроитьтакуюбюджетнуюсистему, котораябывполной мере учитывала и одновременно согласовывала разные интересы, представленные в обществе. Оно еще не привыкло по-хозяйски и рационально распоряжаться своими доходами, не научилось оптимизировать свои расходы в условиях ограниченного количества ресурсов. Недостаточенопытивобластиуправлениябюджетнымиассигнованиями.

Обособление части денежных отношений в особую категорию «финансы» связано с появлением такого важного субъекта хозяйственной жизни, как государство. Государству для выполнения своих функций всегда были необходимы денежные средства, которые формировались в основном за счет перераспределения созданного продукта, через налоги. Само наличие государства обязывало граждан и хозяйствующихсубъектовотдаватьчастьсвоихдоходовнаобщиенужды.

Государство изымало через налоги денежные средства. Но в каждом конкретном случае, для каждого налогоплательщика, будь-то хозяйствующий субъект или гражданин, установить прямую связь между тем, сколько ты отдал и сколько получил взамен от государства в виде общественных благ, было невозможно. В таком случае возникали неэквивалентные денежные отношения, основу которых составляли уже не столько экономические, сколько меры правового, принудительного характера.

В результате этих отношений формировались централизованные денежные фонды государства. Эти фонды государство использовало на финансирование армии, содержание госаппарата, осуществление экономической и социальной политики. По мере того, как возрастала роль государства, расширялись прежде всего его экономические функции, рос объем централизованных денежных фондов государства. Сегодня в

16

бюджетах большинства развитых стран сосредоточено до половины всегонациональногоВВП.

В результате перераспределения формировались не только централизованные фонды государства, но и децентрализованные денежные фонды хозяйствующих субъектов и граждан (домашних хозяйств). Фирмы, реализовав продукцию и уплатив налоги, получали денежные средства, которые они уже могли использовать по своему усмотрению. Граждане, работники, получив заработную плату и уплатив налоги, также получали в свое распоряжение денежные средства, которые использовалидляудовлетворениясвоихпотребностей.

Так происходило обособление части денежных средств и выделение особой группы денежных отношений, которая функционировала исключительно на стадии распределения и перераспределения совокупногопродукта. Именноонаиполучиланазваниефинансов.

Таким образом, финансы как экономическая категория представляют собой часть денежных отношений, которые опосредуют неэквивалентное движение денег, возникают на стадии перераспределения созданного продукта и связаны с наличием государства как органа управления.

За последние годы произошли существенные изменения в бюджетной и налоговой системе Российской Федерации: разработана новая бюджетная классификация, определены бюджетные полномочия государственных органов власти. В этих условиях иной должна стать и бюджетная политика страны. Не случайно в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2012-2014 годах прямо сказано, что начался переход на программный принцип формирования федерального бюджета. Правительством Российской федерации утверждены перечень государственных программ, порядок их разработки, реализации и оценки эффективности, организована работа по подготовкеэтихпрограмм2.

Принципы финансовой деятельности государства

Финансовая деятельность государства как любая управленче-

ская деятельность предполагает наличие определенных правил (принципов) по ее осуществлению. Базовые положения этих принципов закреплены в Конституции РФ и конкретизированы в нормах финансового права. Одним из базовых принципов, отвечающий

сущности государства, выступает принцип преобладания публичных интересов при разработке и осуществлении правового регулирования общественных отношений в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Реализация этого принципа предполагает обеспечение интересов любого индивидуума через достижение наиболее полного удовлетворения общих интересов.

Не меньшее значение имеет принцип законности, согласно которому финансовая деятельность субъектов финансовых правоотношений обеспечивается принятием и исполнением финансовоправовых норм, а также возможностью применения к правонарушителям юридической ответственности в виде различных мер государственного принуждения.

Принцип федерализма выражается в том, что финансовая деятельность органов государственной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации осуществляется в соответствии с распределением предметов их ведения и компетенции, которые закреплены в Конституции РФ. В отдельном режиме осуществляется финансовая деятельность органов местного самоуправления. Согласно этому принципу выделяются сферы финансовой деятельности, находящиеся в ведении как федеральных органов, так и органов власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. Имеется область совместного ведения Федерации и ее субъектов. Подобный механизм разграничения полномочий и предметов ведения влияет на характер регулирования и координации финансовых отношений в масштабах всей страны и на отдельных территориях. Тесно связаны с принципом федерализма прин-

цип равноправия субъектов РФ (муниципальных образований),

проявляющийся и в финансовой деятельности, а также принцип самостоятельности региональных и местных органов власти. В настоящее время проводится очередной этап реформы федеративных отношений, затрагивающий в том числе и финансовую сферу.

Принцип гласности заключается в обязательности доведения до сведения всех граждан содержания финансовых нормативных актов всеми способами, основным из которых является официальное опубликование в средствах массовой информации. Этот принцип провозглашен в Конституции РФ и закреплен в Бюджетном кодексе РФ, в Налоговом кодексе РФ и других нормативных актах.

18

Принцип плановости означает, что вся финансовая деятельность государства осуществляется на основании финансовоплановых актов, которые оформлены и закреплены в соответствующих законах и других нормативных актах. К финансовоплановым актам относятся бюджеты всех уровней, внебюджетных фондов, финансовые планы предприятий, организаций, учреждений.

Провозглашение Конституцией РФ (ст. 7) России социальным государством является основанием принципа социальной направ-

ленности финансовой деятельности как всего государства в целом,

так и всех иных субъектов финансовой деятельности. Принцип прямой финансовой поддержки — выражается в том, что акку-

мулированные государством денежные средства направляются в различные сферы общественной жизни с учетом приоритетности финансируемых мероприятий и в соответствии с внутренними и внешними условиями развития страны. Финансовая деятельность государства создает необходимую материальную базу, достаточную для функционирования органов государственной власти и управления. Принцип косвенной поддержки – в виде предостав-

ления налоговых льгот, предоставления беспроцентных кредитов, предоставления налоговых отсрочек и т.п.

Межотраслевой принцип отличает финансовую деятельность государства от иных сфер деятельности, поскольку аккумуляция и распределение финансовых ресурсов затрагивает все отрасли и сферы государственного управления. Финансовый контроль также распространяется на все органы власти и управления, а также на все организации, предприятия и учреждения.

Для современного состояния финансовой деятельности государства и в целях развития финансового права как отрасли права и как науки важнейшее значение имеет учет в процессе осуществления финансовой деятельности государства принципа рыночной экономики, содержание которого не сводится только к констатации признания частной собственности, свободы предпринимательства и необходимости установления конкурентной среды.

В процессе финансовой деятельности используются разнообразные методы (способы), т.е. конкретный путь достижения целей финансовой деятельности государства. Методы обязательных и добровольных платежей – используются для создания централизованных денежных фондов. К обязательным поступлениям относят-

19

ся: налоги, сборы, платежи по обязательному страхованию и т.д.

К добровольным поступлениям относятся различные формы привлечения средств в государственные денежные фонды: лотереи, займы, пожертвования и др. Можно выделить еще метод финансовых изъятий свободного остатка прибыли (применяется по отношению к казенным предприятиям) и штрафной метод (установление и применение штрафов, пеней и иных санкций за нарушение финан- сово-правовых норм).

При использовании государственных денежных средств применяются два основных метода: метод финансирования – безвозвратная и безвозмездная передача денежных средств и метод кредитования - выделение средств на началах возмездности и возвратности. Методы финансовой деятельности государства динамичны и меняются во времени в соответствии с теми задачами, которые имеют первостепенное значение.

Государственный заказ

Анализ норм Бюджетного кодекса Российской Федерации позволяет указать на то, что государственные и муниципальные закупки тесно взаимосвязаныс"заказами", "государственныминуждами".

Госзаказ - это и есть конкретизированные потребности (нужды) государства, сформированные в установленном порядке и зафиксированные в Бюджетном кодексе РФ.

В широком понимании государственный заказ - это потребность органов государственного управления в товарах, работах и услугах, которая удовлетворяется за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов, т.е. за счет средств налогоплательщиков, которые аккумулированы в соответствующих бюджетах и внебюджетных фондах согласно бюджетного законодательства. Конкретно данная норма прописана в ст. 69 БК РФ.

Общие аспекты организации бюджетной системы Бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций органов государства и местного самоуправления

(ст. 6 БК РФ).

Бюджетная система Российской Федерации представляет собой совокупность бюджетов всех уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов, основанная на экономических от-

20