Бюджетно-правовое регулирование государственного заказа в Российской Федерации. Монография

-перечисление страховых взносов в государственные внебюджетныефонды;

-трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовымиактамиоргановместногосамоуправления;

-командировочныеииныекомпенсационныевыплатыработникам

-оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным илимуниципальнымконтрактам;

-оплата товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Перспективы развития российской экономики неразрывно связаны

сфункционированием бюджетной системы на основе бюджетного федерализма, сочетающего интересы Федерации и ее субъектов, при этом важная роль в совершенствовании бюджетных отношений отводится реформированию расходовбюджетов всех уровней с целью их оптимизациииэффективности.

Необходима увязка бюджетов территорий с экономикой территорий как по доходам, так и по расходам. Нельзя бюджеты экономически развитых территорий превращать только в бюджеты социальнокультурных мероприятий. Ослабление экономической функции власти приведеткподрывуэкономикитерриторийигосударствавцелом.

Расходы на хозяйство должны составлять, на наш взгляд, одно из ведущих мест в расходах бюджетов. Это объясняется важной ролью бюджета в решении основных экономических задач в государстве. С помощью бюджетных средств создаются финансовые предпосылки для совершенствования структуры производства, роста его эффективности, ускорения темпов научно-технического прогресса; бюджетные средства позволяют осуществлять меры по охране окружающей среды, рациональномуиспользованиюивоспроизводствуприродныхресурсов.

Создание новых отраслей экономики, совершенствование территориальных пропорций в размещении производительных сил требуют и централизованного инвестирования денежных средств. Высокие темпы научно-технического прогресса, особенно в ключевых отраслях экономики, не могут быть обеспечены за счет использования только финансовыхресурсовпредприятий, организаций.

В ходе реформ в нашей стране произошло перераспределение части полномочий и ответственности между уровнями власти. Но при этом объем финансовых потоков, определяемых взаимными расчетами

41

между бюджетами, почти не сократился по сравнению с прежней системой исполнения единого консолидированного бюджета страны, отличавшейсявысокойстепеньюцентрализацииуправления.

Важно сказать, что в отличие от разделения доходных источников разграничение расходных полномочий до сих пор находится практически вне нормативно-правового регулирования, базируясь на унаследованныхотсоветскойпрактикииподходах.

Всвязи с этим соответствующие разделы БК РФ должны быть переработаны.

Вцелом, на наш взгляд, чтобы достичь цели бюджетной политики (тактической или стратегической), которая определяется приоритетнымифункциямивластивотдельныепериодыразвитиятерриторий, необходимо достичь разграничения расходных полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Далее требуется законодательно закрепить механизм финансового обеспечения выполняемых муниципальнымиобразованиямиотдельныхгосударственныхполномочий.

Исключительно важным является решение проблемы эффективности расходов бюджетов. Эффективность расходов, оптимизация расходов, оценка эффективности расходов — это одно из главных требований к расходам, которые находят отражение в последние годы в посланиях Президента Российской Федерации и в большинстве бюджетных посланийруководителейсубъектовФедерации.

Децентрализованное планирование расходов бюджетов от бюджетополучателейподэгидойфинансовогоуправления(департамента) территорий позволит достичь оптимизации расходов n бюджетах, добиться максимального соответствия расходов объективным потребностям бюджетополучателей. Оценка эффективности расходов сохранится за финансовымиконтролирующимиорганизациями.

Кроме того, по нашему мнению, при формировании бюджетной политики в области расходов в субъектах Федерации в ближайшие годы необходимо отказаться от порочной практики отраслевого лоббирования и защиты интересов отдельных бюджетополучателей, перейдя к формированию государственного подхода к распределению бюджетных средств, основанного на понимании необходимости комплексного развития территории. А также продолжить упорядочение системы социальных льгот и других социальных выплат, предусмотрев при этом замену большинства категориальных льгот, предоставляемых по ре-

42

гиональному законодательству, адресными формами социальной поддержкинаселения.

Все это позволит сократить неэффективные государственные расходы, затраты и сконцентрировать бюджетные средства на приоритетныхнаправлениях, вытекающихизбюджетнойполитикитерриторий.

43

ГЛАВА3. КОМПЕТЕНЦИЯОРГАНОВГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

ВСФЕРЕРЕГУЛИРОВАНИЯБЮДЖЕТНЫХПРАВООТНОШЕНИЙ

Воснове разграничения компетенции органов государственной власти по регулированию бюджетных правоотношений находятся положения, установленные в Конституции РФ. Руководствуясь ее нормами, в Бюджетном кодексе Российской Федерации в главе второй четко определяются бюджетные полномочия субъектов публичной власти, компетенция Российской Федерации (ст. 7), субъектов РФ (ст.8), муниципальных образований (ст.9). Само понятие «компетенция» предполагает, что за каждым уровнем власти закреплены определенные предметы ведения, права и обязанности в бюджетной сфере. Под предметом ведения понимается определенная область бюджетных отношений,

регламентацией и регулированием которой занимается соответствующийорганвласти9.

Наибольший объем бюджетных прав и обязанностей сосредоточен на федеральном уровне власти, что позволяет обеспечить проведение единой социально-экономической и финансово-бюджетной политики, отражающей интересы всех граждан России. К компетенции федеральногоуровнягосударственнойвластиотносятся:

- установление общих принципов организации и функционированиябюджетнойсистемыРФ;

- разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системыРФ;

- разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетамиразныхуровнейбюджетнойсистемыРФ;

- установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственныхвнебюджетныхфондов;

- составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении феде-

рального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

-предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федеральногобюджетабюджетамсубъектовРФиместнымбюджетам;

-установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленныхгосударственныхилимуниципальныхуслуг;

-утверждениебюджетнойклассификацииРФ;

-установление федеральными законами порядка осуществления заимствований Российской федерацией, субъектами РФ и органами местногосамоуправления;

-управлениедолгомРоссийскойФедерации;

-определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетныхфондов, управлениеихдеятельностью;

-установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ, другие полномочия.

Таким образом, органы государственной власти РФ в рамках своей компетенции решают вопросы организации бюджетного процесса на федеральном уровне, а также регламентируют основы осуществления бюджетного процесса на других уровнях публичной власти. Совместные предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ составляют значительный объем (ст. 72 Конституции РФ), что также находит свое отражение в сфере регулирования бюджетных правоотношений. Например, к предметам совместного ведения относятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, поэтому финансирование указанных мероприятий осуществляетсяизбюджетоввсехтрехуровнейбюджетнойсистемыРФ.

В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектовРФотносятсяследующиевопросы:

-установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов РФ; утверждения и исполнения бюджетов субъектов РФ, осуществленияконтролязаих исполнениемиутверждениияотчетовобисполнениибюджетовсубъектовРФ;

-распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходовсубъектовРФмеждубюджетомсубъектаРФиместнымибюджетами;

-определение порядка направлениявбюджетсубъекта РФдоходов отиспользованиясубъектаРФ, иныхдоходовбюджетасубъектаРФ;

45

-разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетомсубъектаРФиместнымибюджетами;

-установление совместно с органами государственной власти Российской Федерации порядка и условий предоставления финансовой помощибюджетамсубъектовРФ;

-определение порядка и условий предоставления финансовой помощиибюджетныхссудизбюджетасубъектаРФместнымбюджетам;

- предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из территориальногобюджетасубъектаРФместнымбюджетам;

-установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов;

-определение перечня и порядка осуществления государственных внутреннихзаимствованийсубъектовРФ;

-осуществление государственных внутренних заимствований субъектаРФиуправлениегосударственнымдолгомсубъектаРФ.

В компетенции субъектов РФ находятся также вопросы, связанные

сконсолидированными бюджетами, бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов. Отметим, что порядок организации межбюджетных отношений в конкретном субъекте РФ находится в сфере совместного ведения с федеральными органами государственнойвласти.

БюджетнаяклассификацияРоссийскойФедерации: составиструктура

Формирование проектов бюджетов трудно себе представить без наличия такого важного документа, как бюджетная классификация. Именно бюджетная классификация обеспечивает единство бюджетной системы в стране, сопоставимость показателей всех уровней бюджетной системы. Бюджетная классификация составляет также основу организациибюджетногоучета.

До 1996 г. в России не существовало бюджетной классификации, поэтому и работа по составлению проектов бюджетов разных уровней носила не скоординированный характер. Вплоть до 1997 г. не существовало и федерального бюджета в его современном представлении. Только после того, как 15 августа 1996 г. был принят Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации», работа по составлениюбюджетовпринципиальноизменилась.

В соответствии со статьей 18 Бюджетного кодекса РФ, бюджетная классификация Российской Федерации представляет собой группи-

46

ровку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов

бюджетов всех уровней бюджетной системы, видов государственного (муниципального) долга и государственных (муниципальных) активов и используется для составления, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней, составления консолидированных бюджетов, обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системыРоссийскойФедерации.

Бюджетная классификация является единой для бюджетов всех уровней. После принятия Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации» в 1996 г. в нее постоянно вносились изменения. Такие изменения вносились одновременно с принятием законодательныхактовоналогахисборахиофедеральномбюджете.

На протяжении длительного времени в бюджетной практике использовалась бюджетная классификация в редакции Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. № 115-ФЗ. В конце 2004 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификацииРоссийскойФедерации».

На основании этого закона 10 декабря 2004 г. Приказом Минфина России № 114H были утверждены новые Указания о порядке применениябюджетнойклассификацииРФ.

Определение принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации РФ, которые являются едиными для бюджетов бюджетной системы РФ, осуществляются Министерством финансов РоссийскойФедерации(ст. 18 БКРФ).

Принятие новой бюджетной классификации было обусловлено необходимостью проведения реформы в бюджетной сфере. Эта реформа началась в России после принятия Правительством РФ «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах» (постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»).

В соответствии с данной Концепцией реформа бюджетного учета и изменение бюджетной классификации в РФ были обусловлены несколькимипричинами, втомчисле:

необходимостью приведения в соответствие и согласования бюджетной классификации РФ с международными стандартами финансовойотчетности;

47

переходом на Единый план счетов бюджетного учета, основанный наметоденачислений;

переориентацией бюджетных средств на достижение конечных результатов путем повышения самостоятельности и ответственности участниковбюджетногопроцесса;

необходимостью приведения в соответствие структуры расходов с основными функциями, выполняемыми органами государственной властииорганамиместногосамоуправления;

необходимостью согласования структуры бюджетной классификации и экономического содержания операций в секторе государственногоуправления;

введением признака администратора бюджетных средств ко всем операциям, проводимым в рамках исполнения бюджета (доходы, расходы, источникифинансированиядефицитабюджетов).

Вцелом, осуществляемые сегодня изменения бюджетной классификации и бюджетного учета в России направлены на усиление прозрачности деятельности всех участников бюджетного процесса путем предоставлениянеобходимогообъемафинансовойинформациинавсех стадияхбюджетногопроцесса.

ВнастоящеевремябюджетнаяклассификацияРФвключает:

классификациюдоходовбюджетовРоссийскойФедерации; классификациюрасходовбюджетовРоссийскойФедерации; классификацию источников финансирования дефицитов бюдже-

тов;

классификацию операций публично-правовых образований (далее

– классификация операций сектора государственного управления) (ст. 19 БКРФ).

Особо значимыми изменениями новой бюджетной классификации можносчитатьвведениеединого20-значногокодадляклассификации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации, а также понятие «администратор бюджетных средств».

Основу первой части (с 1-го по 3-й разряды кода классификации доходов бюджетов РФ) 20-значного кода составляет кодификация ад-

министраторов бюджетных средств, соответствующая перечню глав-

ных распорядителей средств соответствующего бюджета. При этом обеспечивается идентичность указанного показателя по доходам бюджета, расходамиисточникамфинансированиядефицитабюджета.

48

Вторая часть представляет собой собственно функциональную структуру (разделы, подразделы, статьи, подстатьи, виды, группы, подгруппы, элементы, программы) соответствующей бюджетной классификации.

Третьей составной частью 20-значного кода всех видов классификации является классификация операций сектора государственного управления, одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249, и представляющая собой экономическую классификацию доходов, расходов и источников погашениядефицитабюджетовРоссийскойФедерации.

КлассификациядоходовбюджетовРоссийскойФедерации

С принятием новой бюджетной классификации с 1 января 2005г. структура классификации доходов бюджетов РФ представлена 20значнымкодом.

Этоткодсогласност. 20 БКРФвключаетчетыречасти:

1.Код классификации доходов бюджетов Российской Федерации состоитиз:

1)кодаглавногоадминистраторадоходовбюджета;

2)кодавидадоходов;

3)кодаподвидадоходов;

4)кода классификации операций сектора государственного управления, относящихсякдоходамбюджетов.

2.Перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за нимивиды(подвиды) доходовбюджетаутверждаются законом(решением) осоответствующембюджете.

В случаях изменения состава и (или) функций главных администраторов доходов бюджета, а также изменения принципов назначения и присвоения структуры кодов классификации доходов бюджетов изменения в перечень главных администраторов доходов бюджета, а также

всостав закрепленных за ними кодов классификации доходов бюджетов вносятся на основании нормативного правового акта (муниципального правового акта) финансового органа без внесения изменений в закон(решение) обюджете.

Данная правовая новелла введена Федеральным законом от

17.12.2009 г. №314-ФЗ.

3.Код вида доходов включает группу, подгруппу, статью, подстатьюиэлементдохода.

49

4. Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерациигруппамииподгруппамидоходовбюджетовявляются:

1) налоговыеиненалоговыедоходы:

налогинаприбыль, доходы; налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории

РоссийскойФедерации; налоги на товары, ввозимые на территорию Российской Федера-

ции; налогинасовокупныйдоход;

налогинаимущество; налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными

ресурсами; государственнаяпошлина;

задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и инымобязательнымплатежам;

страховыевзносынаобязательноесоциальноестрахование; доходыотвнешнеэкономическойдеятельности; доходы от использования имущества, находящегося в государст-

веннойимуниципальнойсобственности; платежиприпользованииприроднымиресурсами;

доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства;

доходыотпродажиматериальныхинематериальныхактивов; административныеплатежиисборы; штрафы, санкции, возмещениеущерба; прочиененалоговыедоходы;

2) безвозмездныепоступления:

безвозмездныепоступленияотнерезидентов; безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной сис-

темыРоссийскойФедерации; безвозмездные поступления от государственных (муниципальных)

организаций; безвозмездныепоступленияотнегосударственныхорганизаций;

безвозмездныепоступленияотнаднациональныхорганизаций; доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от

возврата остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющихцелевоеназначение, прошлыхлет;

возврат остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющихцелевоеназначение, прошлыхлет;

50