Административное право. Ответы на экзаменационные вопросы-1
.pdf8) в случае несоблюдения содержащихся в них юридически властных предписаний наступает ответственность виновной стороны.
4.2. Отличие правовых актов управления от законов и судебных актов
Закон служит источником для всех других государственных актов, в том числе и актов управления. Он обладает высшей юридической силой. Это значит, что он не может быть отменен или приостановлен каким-либо иным актом. Законом же может быть отменен любой акт, в том числе и акт управления.
Отличие актов управления от судебных актов заключается в том, что последние в соответствии с задачами судов издаются, как правило, в связи с нарушением правовой нормы. Акты управления издаются не только и не столько в связи с нарушением правовой нормы; с их помощью решается широкий круг вопросов, возникающих в ходе повседневного руководства хозяйственным комплексом. Судебные акты издаются на основе закона и правосознания судей. В соответствии с Конституцией судьи независимы и подчиняются только закону. Следовательно, ни один судебный акт не может быть принят вне прямых предписаний закона, на основе указания, данного каким-либо органом или лицом. Ни один орган государства и ни одно должностное лицо не вправе обязать суд принять по какому-либо делу то или иное решение. Акты же управления часто издаются по прямому поручению вышестоящего органа управления, причем это поручение может содержать и указание на то, каким должно быть решение вопроса.
Судебные акты всегда являются актами применения норм права в связи с каким-либо фактом, спором, событием. Суды не устанавливают правовых норм. Акты же управления могут быть как актами применения норм права, так и содержать в себе новые правовые нормы.
31
4.3. Виды актов государственного управления
В зависимости от своих юридических свойств акты управления подразделяются на нормативные и ненормативные.
Нормативные акты – важнейший вид правовых актов, издаваемых органами государства в процессе управленческой деятельности. Существо юридической природы нормативных актов не только в том, что они излагают нормы права, а в том, что с принятием таких актов возникают новые правовые нормы, изменяются или отменяются действовавшие ранее и т. п. Нормативный акт вводит юридические нормы в правовую систему, является непосредственным способом выражения и закрепления государственной воли.
Нормативные акты управления содержат общие правила, устанавливающие правоспособность и дееспособность граждан, государственных и негосударственных организаций в различных отраслях управления, определяют деятельность учреждений, предприятий и организаций, а также поведение должностных лиц и граждан в сфере исполнительной власти (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения).
Одним из основных признаков нормативных актов является возможность их неоднократного применения и охват содержащимися в нем предписаниями индивидуально-не- определенных субъектов, то есть отсутствие конкретного адресата.
Ненормативные акты – это акты, принимаемые (издаваемые) с целью осуществления конкретных (разовых) организационных, контрольных или распорядительных мероприятий либо рассчитанные на иное однократное применение.
К ненормативным правовым актам относятся, например: распоряжения Президента Республики Беларусь; распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь; акты органов записи актов гражданского состояния; иные правовые акты, не являющиеся нормативными.
Соотношение нормативных и ненормативных актов управления в общем плане может быть охарактеризовано как полное и безусловное соответствие ненормативных актов актам нормативным. Каждый ненормативный акт должен строго соответствовать общему правилу, норме права, регламентирующий данный вид отношений.
32
Классификация актов управления по органам, их издающим:
–декреты, указы и распоряжения Президента Республики Беларусь;
–постановления Совета Министров и распоряжения Премьер-министра;
–постановления, приказы, инструкции, распоряжения и иные акты министерств (министров), государственных комитетов (председателей госкомитетов), иных республиканских органов управления (их руководителей);
–решения местных исполнительных комитетов и местных администраций; распоряжения председателей исполнительных комитетов (глав местных администраций);
–приказы и распоряжения руководителей управлений, отделов и других структурных подразделений исполнительных комитетов и администраций, руководителей определенных предприятий, учреждений и организаций.
По сроку действия правовые акты управления подразделяются на: бессрочные (с неопределенным сроком действия); срочные; временные. Бессрочные – это акты управления, в которых срок их действия не определен. Они действуют до тех пор, пока не будут отменены. В срочных актах указан срок их действия, по истечении которого акт утрачивает силу. Временные акты издаются для регулирования отношений на неопределенное, как правило, непродолжительное время. Наименование таких актов содержит указание на их временность.
По территории действия различают: акты управления, действующие в масштабе всей страны; акты управления, действующие в масштабе административно-территориаль- ной единицы.
В юридической литературе существуют и иные основания для классификации актов государственного управления, например по порядку издания, по функциональной роли этих актов, в зависимости от объема полномочий субъекта власти и т. д.
4.4. Формы правовых актов управления
Правовые акты управления могут издаваться в следующих формах:
33
1)письменной;
2)устной;
3)конклюдентной.
Письменный акт управления рассматривается как надлежащим образом оформленный письменный документ. Во многих случаях акт управления имеет силу лишь тогда, когда он соответствующим образом письменно оформлен.
Наряду с письменными актами существуют устные (приказы, распоряжения, указания, команды и т. п.). Чаще всего они принимаются в процессе оперативного решения вопросов управления. Так же, как и письменные, они влекут юридические последствия. Их исполнение гарантируется принудительной силой государства. Отказ от выполнения, невыполнение или ненадлежащее выполнение устного акта управления может повлечь юридическую ответственность.
Воля субъекта управления может выражаться посредством определенных жестов, сигналов, знаков и других конклюдентных действий. Таковы, например, жесты милиционера, регулирующего движение транспорта и пешеходов, сигналы и специальные знаки, подаваемые работниками железнодорожного, водного и воздушного транспорта в целях регулирования и обеспечения безопасности движения. Конклюдентные акты также влекут за собой определенные юридические последствия: возникновение, изменение или прекращение административно-правовых и иных правоотношений. Жест сотрудника Государственной автомобильной инспекции, запрещающий движение транспорта, есть указание компетентного работника милиции, в силу которого водитель обязан приостановить движение транспортного средства до тех пор, пока не будет подан жест, разрешающий движение.
Некоторые ученые выделяют еще правовые акты управления в форме молчания, то есть подразумеваемые правовые акты. Например, если закон, принятый Палатой представителей и одобренный Советом Республики, в течение двух недель не возвращен Президентом, то, в соответствии с Конституцией, он считается подписанным. Однако в сфере управления такие акты не распространены.
34
4.5. Структура правового акта управления
Обязательными реквизитами нормативных правовых актов являются:
−вид акта (закон Республики Беларусь, декрет Президента Республики Беларусь, указ Президента Республики Беларусь, постановление Совета Министров Республики Беларусь и др.);
−название, обозначающее предмет регулирования;
−дата, место принятия (издания) акта и его регистрационный номер;
−подписи лиц, официально уполномоченных подписывать соответствующие нормативные правовые акты.
Структурными элементами нормативного правового акта являются преамбула, разделы, главы, статьи, пункты, подпункты, части, абзацы.
Нумерация разделов, глав, статей, пунктов (кроме пунктов в статьях) должна быть сквозной для всего нормативного правового акта, пунктов в статьях – сквозной для каждой статьи, подпунктов – сквозной для каждого пункта.
Нумерация структурных элементов должна быть единообразной для всего нормативного правового акта.
Отдельными структурными элементами нормативного правового акта (его структурных элементов) могут быть подстрочные примечания к ним. Подстрочные примечания используются в тех случаях, когда пояснения или сокращенные наименования не могут быть помещены в текст нормативного правового акта (его структурных элементов).
Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, перечни, иллюстрации и т. п., то они должны оформляться в виде приложений, а соответствующие структурные элементы нормативного правового акта должны иметь ссылки на эти приложения.
4.6. Требования, предъявляемые к актам управления
Общими требованиями, предъявляемыми к нормативным правовым актам, являются:
− соответствие принципам нормотворческой деятельности (конституционности; соответствия актов нижестоящих
35
государственных органов (должностных лиц) актам Главы государства и вышестоящих государственных органов; приоритета общепризнанных принципов международного права; защиты прав и свобод, законных интересов граждан
исоциальной справедливости; научности);
−согласованность нормативного правового акта с другими нормативными правовыми актами;
−принятие (издание) нормативного правового акта уполномоченным на то государственным органом (должностным лицом) в пределах его компетенции;
−принятие (издание) нормативного правового акта в порядке и по форме, установленной законодательством Республики Беларусь;
−соответствие нормативного правового акта нормотворческой технике.
Нормативные правовые акты должны быть внутренне согласованными, логично построенными. При изложении текста нормативного правового акта сначала размещаются более общие, а затем – более конкретные положения. Термины и понятия, используемые в тексте нормативного правового акта, должны быть понятными и однозначными.
При изложении правовых норм нормативного правового акта следует избегать как чрезмерно обобщенных, так и чрезмерно детализированных формулировок, а также дублирования нормативных предписаний и их множественности по одному и тому же вопросу.
Названия нормативного правового акта, раздела, главы и статьи должны быть лаконичными, четко сформулированными и отражать их основное содержание.
Изложение нормы нормативного правового акта должно быть лаконичным, преимущественно утвердительным и в настоящем времени.
Нормативные предписания о порядке вступления в силу нормативного правового акта, об изменении и (или) дополнении, о признании утратившими силу нормативных правовых актов (их структурных элементов), а также поручения государственным органам (организациям) излагаются в виде заключительных положений нормативного правового акта.
36
4.7. Порядок принятия правовых актов управления
Принятие правовых актов управления осуществляется с соблюдением установленной процедуры, которая, как правило, состоит из следующих стадий: планирование нормотворческой деятельности; нормотворческая инициатива; подготовка проекта правового акта; принятие (издание) правового акта; включение правового акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь; опубликование правового акта (размещение его на национальном правовом Интернет-портале).
Проект нормативного акта может готовиться самостоятельно тем органом, в компетенцию которого входит его принятие, либо с учетом ведомственной подчиненности могут быть даны поручения другим государственным структурам. В этих целях могут привлекаться соответствующие специалисты.
Для подготовки проекта акта следует: уяснить цель принятия акта; изучить относящиеся к предмету правового регулирования проекта акта законодательство, практику его применения, предложения государственных органов и иных организаций, научные исследования, публикации в печати; определить возможные последствия принятия акта и т. п.
Проект нормативного правового акта, внесенный в установленном порядке, должен быть рассмотрен нормотворческим органом (должностным лицом), который по результатам рассмотрения может:
−одобрить проект и принять нормативный правовой акт;
−отклонить проект с указанием мотивов и причин;
−отложить принятие нормативного правового акта на определенный срок;
−возвратить проект на доработку с указанием своих замечаний и предложений.
Нормативный правовой акт после его рассмотрения принимается на белорусском и (или) русском языках уполномоченным на то органом (должностным лицом) с соблюдением определенных, официально установленных процедур.
4.8. Действие актов управления
Действующим является акт, который обладает юридической силой, то есть вступил в силу. Декреты Президента
37
вступают в силу через 10 дней после их официального опубликования, если в них не указан иной срок. Указы Президента, постановления Совета Министров и иные акты органов исполнительной власти, имеющие нормативный характер, вступают в силу со дня включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.
Правовые акты государственных органов, не имеющие нормативного характера, вступают в силу со дня их принятия, если в этих актах не установлен иной срок.
Нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. При этом, как правило, акты публикуются после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.
Акт действует либо до истечения установленного срока его «жизни», либо до его официального изменения или отмены.
Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, суть которых излагалась в п. 4.4. Несоблюдение установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания правовых актов может дать основания для признания их недействительными. Однако до наступления такого рода юридического последствия, влекущего за собой утрату актом юридической силы, возможны некоторые другие варианты.
Это: внесение соответствующих изменений и дополнений в текст ранее изданного правового акта, что встречается довольно часто в управленческой практике; новая редакция акта; прекращение действия акта (утрата им силы) в виду принятия нового акта по данному вопросу; истечение срока действия акта.
Наиболее серьезным является признание акта недействительным по различным обстоятельствам негативного характера. В этом случае происходит отмена акта в установленном порядке.
38
Тема 5. Действия юридического характера
Наряду с принятием правовых актов органы исполнительной власти и их должностные лица нередко совершают иные действия юридического характера.
Действие юридического характера – это действие государственного органа или должностного лица по исполнению в рамках предоставленных полномочий обращений физических или юридических лиц, связанное с признанием, установлением, изменением или прекращением их прав и обязанностей. Такие действия осуществляются на основании законов или других подзаконных нормативных актов и направлены на возникновение определенных юридических последствий.
Очевидно, что «юридическая значимость» таких действий заключена в вызываемых ими правовых последствиях. К таким действиям можно отнести: государственную регистрацию; издание официальных документов; лицензирование; составление административного протокола; выдача разрешений гражданам, общественным объединениям и другим участникам управленческих отношений на совершение определенных действий; выдача официальных документов (паспорта, удостоверения и т. п.). Конечно, юридическая значимость подобных действий и их последствий налицо. Но свое выражение они получают, как правило, не прямо, а опосредованно. Так, наделение специальными правами осуществляется на основании уже принятого правового акта. В других случаях (например, при регистрации) также необходимо наличие соответствующего правового акта.
Не существует единого акта, в котором бы содержался перечень всех действий юридического характера и давалась бы их правовая регламентация. Они совершаются разными государственными органами и в самых различных областях и сферах.
Тема 6. Административные договоры
Согласно общеправовой теории договором считается соглашение сторон, в котором выделена воля его участников по установлению, изменению и прекращению нового право-
39
отношения, т. е. по созданию правового статуса сторон, определению их прав и обязанностей, совершению либо воздержанию от совершения юридически значимых действий. Административный договор обладает следующими особенностями:
1)субъектом договора всегда является участник адми- нистративно-правовых отношений, обладающий властными полномочиями. Наиболее типичными субъектами адми- нистративно-правовых договоров являются: государство, его органы, должностные лица, органы местного самоуправления, официальные представители партий и иных общественных организаций, международные организации;
2)противоположная сторона в административно-право- вом договоре может иметь иной статус, но она всегда является носителем некоторых властно-регулирующих функций или выразителем общественных интересов;
3)административно-правовой договор имеет особый предмет: вопросы властвования, управления или саморегуляции;
4)стороны административно-правового договора берут на себя своеобразные обязательства, имеются и специфические способы их обеспечения.
Исходя из указанных специфических признаков адми- нистративно-правовых договоров, к таковым можно отнести:
– учредительные договоры (например, Соглашение о создании Содружества Независимых Государств 1991 г., Маастрихтский договор о Европейском союзе 1992 г.);
– соглашения о делегировании полномочий (когда один орган управления передает по соглашению другому органу часть своих полномочий);
– функционально-управленческие соглашения (соглашения между субъектами государственной власти по отдельным отраслям экономического и социально-культурного строительства);
– договоры между государственными и негосударственными структурами (соглашение между администрацией области и организациями предпринимателей о мерах поддержки предпринимательства) и т. п.
40