Административное право. Ответы на экзаменационные вопросы-1

Исполнительная власть характеризуется тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы, важнейшие средства коммуникации, армия и иные воинские формирования, милиция, КГБ, исправи- тельно-трудовые учреждения и т. д.

Государственное управление практически осуществляется в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей.

Исполнительная власть как проявление единой государственной власти приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления. Следовательно, государственное управление как исполнитель- но-распорядительная деятельность не противопоставляется реализации исполнительной власти как деятельности субъектов этой власти.

Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления.

Однако исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности, так как последний – лишь форма ее практической реализации. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности.

3.3. Отличие государственного управления от иных видов государственной деятельности

Функции государства реализуют все государственные органы. Все они осуществляют единую государственную власть. Однако в рамках такого единства наблюдается известное разделение труда, в основе которого лежат различия в формах и методах реализации функций государства. Соответственно выделяются самостоятельные виды государственной деятельности. Для каждого из них характерны: специфическое назначение, особый субъект – государствен-

21

ный орган, особые методы деятельности (способы осуществления функций государства).

Все ветви государственной власти закреплены конституционно, имеют свое специфическое место в общем механизме государственного воздействия на общественные отношения.

Основному направлению деятельности каждого вида органов соответствуют определенные, специфические именно для них юридические формы, являющиеся внешним выражением выполняемых ими функций.

Несмотря на то, что конкретная роль органов государственного управления различна, имеются достаточно четкие основания для того, чтобы привести их к единому знаменателю – к определению основного назначения осуществляемой ими деятельности, а именно деятельности, имеющей исполнительный и распорядительный характер. Суть ее заключается в исполнении законов и других правовых актов органов государственной власти.

Исполнение – основной признак государственного управления как самостоятельной деятельности. Только применительно к этим органам Конституция подчеркивает, что они действуют на основе и во исполнение законов, а местные органы, кроме того, – на основании решений местных Советов.

Однако общего данного признака еще недостаточно для того, чтобы понять сущность государственного управления в собственном, узком смысле слова. Практически органы суда и прокуратуры также руководствуются в своей деятельности требованиями законов и тоже реализуют их. Суды, например, вынося обвинительный приговор, конечно, выполняют тем самым требование уголовного закона. Однако судебные органы осуществляют сравнительно узкую деятельность – деятельность юрисдикционного (правоохранительного) характера, причем протекающую в строгих процессуальных рамках. Органы суда не действуют на основе текущих предписаний других государственных органов, что характерно для органов управления. Судьи независимы и подчиняются только закону. Наконец, важным является и то, что ни органы суда, ни органы прокуратуры не имеют в своем подчинении объектов хозяйственного или культурнополитического назначения, не осуществляют руководство их деятельностью.

22

Для государственного управления характерно то, что исполнительная деятельность, являющаяся его основным назначением и составляющая важную сторону его содержания, органически связана с осуществлением непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. И это руководство сопровождается подчинением органам государственного управления соответствующих предприятий, учреждений и организаций.

Таким образом, аппарат управления – категория вполне самостоятельная. Осуществляемая им государственная деятельность хотя и укладывается в рамки широкого понимания государственного управления, но имеет свои особенности структурного, функционального и юридического характера.

3.4. Государственное управление и политическая деятельность

Политическая деятельность – это вид активности, направленной на изменение или сохранение существующих политических отношений, в результате которого получается их новое качество либо консервируется старое. В структуре политической деятельности выделяют субъект (действующее лицо или социальная группа), объект (предмет, на который направлена активность действующего субъекта и

вкотором проявляется изменение) и само действие. Кроме того, говорят о цели, средстве и результате политической деятельности. Всякая деятельность имеет в виду некую мотивацию, приводящую к принятию решения о действии в соответствии с определенной целью и определенным же образом. В политической деятельности выделяется два ее основных направления: выработка политики и ее проведение

вжизнь, т. е. осуществление.

Главным, кто занят выработкой политики государства Республики Беларусь, является Президент. Также в этой деятельности участвуют Парламент, Совет Министров, иные государственные органы и общественные объединения. Политика тесно связана с государственным управлением. По сути, вся управленческая деятельность является политичес-

23

кой. Но в процессе государственного управления политика не формируется, а реально воплощается в жизнь. То есть все государственное управление осуществляется в русле государственной политики и направлено на ее реализацию.

3.5. Местное управление и самоуправление

Местное управление – это форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, т. е. разновидность государственного управления. Соответственно оно обладает всеми его признаками: это подзаконная деятельность, осуществляется специальными государственными органами и их должностными лицами, носит властный характер и т. д.

В Республике Беларусь местное управление осуществляется в областях, городах, районах и других административ- но-территориальных единицах, где созданы и действуют соответствующие местные исполкомы и местные администрации. В процессе его осуществления решаются, как правило, вопросы местного значения (например, охрана общественного порядка на соответствующей территории, распоряжение коммунальной собственностью, решение вопросов охраны здоровья, образования, социальной защиты граждан, проживающих на соответствующей территории и т. п.).

Основы местного управления в Республике Беларусь изложены в разделе 5 Конституции «Местное управление и самоуправление». По Конституции местное управление и самоуправление не входят в систему разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, хотя из содержания Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» можно сделать вывод о том, что органы местного управления относятся к системе исполнительной власти. С другой стороны, органы местного управления по своим функциям и компетенции, хотя и включаются в систему государственного управления на местом уровне, однако они имеют определенную организационную обособленность и

24

связаны не только с вышестоящими органами государственного управления, но и с местными Советами депутатов. Так, исполнительные комитеты исполняют решения местных Советов, принятые в пределах их компетенции, они по мере необходимости, но не реже одного раза в год докладывают о своей деятельности местному Совету; местные Советы имеют право отменять в случаях несоответствия законодательству решения исполнительного комитета и распоряжения председателя исполнительного комитета.

Местное самоуправление – это форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств.

Система местного самоуправления включает местные Советы депутатов и органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы, в том числе единоличные).

Местное самоуправление осуществляется также путем проведения местных референдумов, собраний граждан и через иные формы прямого участия граждан в государственных и общественных делах.

3.6. Государственное хозяйственное управление

Государственное хозяйственное управление – это вид деятельности, который осуществляет администрация государственного предприятия (организации), учреждения (далее – организация), направленный на организацию производства, изготовление продукции и оказание услуг в целях удовлетворения общественной потребности и получения прибыли.

Особенности административно-правового статуса государственных организаций проистекают из того, что государство является собственником таких организаций. К ведению

25

государственных органов относится учреждение организаций, определение их профиля и дислокации, утверждение устава, управление ими, назначение на должность и освобождение от нее руководителей, доведение в установленных случаях государственных заказов, прекращение деятельности государственных организаций.

Органом управления любой организации является администрация. Администрация – это круг лиц, уполномоченных: осуществлять оперативное управление; выступать в качестве юридического лица; официально представлять организацию.

Обычно к администрации организации относят ее руководителя, его заместителей, исполнительных директоров, главного бухгалтера и ведущих менеджеров.

Управленческие полномочия администрации распространяются на отношения внутри организации. Возглавляет администрацию единоличный руководитель (директор, начальник, ректор и т. д.), ответственный за всю работу организации, в том числе за работу аппарата управления им. Приказы руководителя обязательны для выполнения всеми работниками. В руках администрации находятся все необходимые полномочия юридически властного характера.

3.7. Основные принципы государственного управления

Принципы государственного управления – это основоположные идеи, научные положения данного вида государственной деятельности.

Выделяют такие группы принципов государственного управления:

а) социально-политические (демократизм, участие населения в управленческой деятельности государства; равенство всех перед законом; законность; гласность и учет общественного мнения; объективность);

б) организационные принципы построения аппарата государственного управления (отраслевой, функциональный, территориальный);

в) организационные принципы функционирования (деятельности) аппарата государственного управления (нор-

26

мативность деятельности, единоначалие, коллегиальность, деление управленческой работы, ответственность за принятые решения, оперативная самостоятельность).

3.8. Общие функции государственного управления

Функции государственного управления представляют собой основные направления деятельности государственных органов по обеспечению выполнения задач государственного управления. Они имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления.

Функции государственного управления классифицируются на:

−внутренние (управление внутри государственной управляющей системы),

−внешние (влияние государственных органов на объекты управления),

−общие (отображающие существенные моменты управления: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль),

−специфические (отображающие особое содержание отдельных влияний).

3.9. Общие положения о формах и методах государственного управления

Форма управленческой деятельности – это внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами государственного управления (должностными лицами) в целях осуществления предоставленных им полномочий и вызывающих определенные последствия.

Формы управленческой деятельности классифицируются:

по характеру действий: правовые; неправовые; по целенаправленности: внутренние; внешние;

по способу выражения: словесные (письменные и устные); конклюдентные.

по содержанию: правотворческие; правоприменительные.

27

Метод государственного управления – это способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции и в соответствующей форме.

С общетеоретических позиций указанные методы подразделяются на общие и специальные.

К общим методам управления относят методы убеждения и принуждения; контроля, наблюдения, административного надзора, разработки мер воздействия, инструктирования и т. д.

Специальные методы государственного управления подразделяются на административные (прямого воздействия) и экономические (косвенного воздействия). Административные методы управляющего воздействия характеризуются односторонним, непосредственным властным воздействием субъекта управления на поведение управляемых. Экономические методы характеризуются тем, что с их помощью субъект управления достигает желаемого поведения объекта управления посредством воздействия на его интересы.

3.10. Усмотрение в сфере государственного управления

Усмотрение в сфере государственного управления означает административно-правовые действия, совершенные в порядке личной ответственности и в соответствии с пониманием нормы права управомоченным лицом для выполнения поставленной законом цели, т. е. под усмотрением подразумевается предоставление органам государства и его должностным лицам свободы действий в границах, определенных законом с целью принятия рационального оптимального решения по делу.

Существование усмотрения в сфере государственного управления обусловлено творческим характером управленческой деятельности, ее разносторонностью, сложностью возникающих управленческих ситуаций в различных сферах жизнедеятельности. Нет возможности (и необходимости) детально регламентировать правовыми нормами всю многогранную творческую управленческую деятельность.

28

В административном праве существует несколько разновидностей усмотрения.

Усмотрение может выражаться в предоставлении права органу, должностному лицу, иному субъекту управления по его усмотрению оценивать юридический факт. Так, например, согласно ст. 8.2. КоАП при малозначительности совершения административного правонарушения суд, орган, ведущий административный процесс, может освободить нарушителя от административной ответственности. Оценка «малозначительности правонарушения» производится по усмотрению органа или лица, ведущего административный процесс.

Разновидностью усмотрения является также предоставление компетентному органу (должностному лицу) права по его усмотрению оценивать не только юридический факт, но и издать акт на основе свободного выбора одного из нескольких, равнозначных с точки зрения законности, вариантов решения дела, предусмотренного административноправовой нормой.

Третья разновидность усмотрения состоит в принятии органом (должностным лицом) по делу решения, основанного на предписаниях норм, регламентирующих его деятельность посредством общих формулировок («имеет право», «устанавливает», «решает», «определяет» и т. п.), за которыми не следует исчерпывающий или точный перечень условий, когда он может действовать. Выбор формы или способа решения того или иного оперативного организационного вопроса производится органом на основе свободного усмотрения в рамках правового положения.

К четвертому виду усмотрения относится принятие органом управления или должностным лицом решения на основе норм, содержащих гибкие неконкретные понятия и выражения («исходя из потребностей», «в случае необходимости», «в соответствии с обстоятельствами», «в неотложных случаях» и т. п.).

Пятая разновидность усмотрения выражается в наделении субъекта управления правом исключительной компетенции. Орган управления (должностное лицо) «в виде исключения», «в исключительных случаях» по своему усмотрению принимает по делу решение.

29

Предоставление субъекту государственного управления права на усмотрение позволяет ему принимать наиболее оптимальные управленческие решения. Однако свобода усмотрения имеет свои границы, выходить за пределы которых субъект управления не имеет права. Усмотрение всегда должно быть правовым, осуществляться в рамках закона и соответствовать требованиям законности.

Тема 4. Правовые акты управления

4.1. Понятие правового акта управления

Основной административно-правовой формой реализации задач и функций исполнительной власти являются правовые акты управления.

Акт государственного управления – это подзаконное официальное решение, принятое органом управления (должностным лицом) в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.

Отличительные черты правовых актов управления:

1)возникают в процессе деятельности органа (должностного лица) исполнительной власти, в интересах реализации задач и функций этой власти, выражают волю государства, влекут юридически значимые последствия;

2)издаются только полномочными субъектами исполнительной власти; являются односторонними властными волеизъявлениями;

3)носят подзаконный характер;

4)императивны: содержат в себе юридически властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата;

5)определяют правила должного поведения в сфере управления;

6)должны быть надлежащим образом оформлены;

7)могут быть в установленном порядке опротестованы или обжалованы;

30